古典时代的文明社会并不以国家法为唯一权威性规范。比如，古罗马帝国即使在对罗马法进行了法典化编纂之后，依然保持着皇帝敕令、元老院法律、裁判官法以及习惯法的法律多元主义传统；基督教兴起之后，永恒法、自然法、制定法和神法共同协调着世俗法律秩序与宗教法律秩序之间的关系。然而，随着地理大发现带来的贸易繁荣，资本主义的主权国家开始在欧洲兴起，世俗国家的力量不断壮大，教会和封建势力的权威逐步瓦解，在法律领域直接反映为多元主义法律规范向单一国家法规范收缩。再加上理性主义通过启蒙运动取得了意识形态的胜利，由此导致科学观念的盛行，而在多元主义法律领域中唯有国家法才可以根据科学理念进行立法活动。最终，国家法逐渐将宗教、道德、政治等多元主义法律规范排除在外，从而保持程序上的人人平等，并用法律来约束政府权力。因此，程序正义、权利保护、权力制衡、有限政府等观念都成为现代西方法治观的核心内容，“国家法中心主义”也成为其基本立场。

清末开始的大规模法律移植，彻底摧毁了中国“礼法合一”的法律多元主义传统。然而，现代法治的引入非但没有在中国真正建立起法律的权威和稳定的社会秩序，反而使中国陷入了极其严重的动荡局面。随着十一届三中全会重新开启学习、借鉴和移植现代西方形式法治，“国家法中心主义”再度抬头。

“国家法中心主义”的形式法治观对中国法治建设主要造成了两方面的消极影响。第一，在规范层次上，片面强调国家立法的权威地位，忽略党规党法、道德和社会习惯等其他规范，导致法治发展与社会失范并行的悖谬现象；第二，在规范实施层面上，片面强调以法院为纠纷解决的中心，导致各种社会纠纷涌入法院，法院不堪负重，涉诉信访不断攀升，损害了法院的权威形象。更为严重的是，这两种片面倾向使得法治建设从解决社会纠纷的治理问题转化为政治体制问题。总而言之，法治发展与国家宪政体制之间、依法治国与党的领导之间出现了前所未有的紧张关系。

（二）“法律多元主义”对“国家法中心主义”的批判

如上所述，党法关系之所以成为一个难解的问题，根本在于我们未能在理论和实践上排除“国家法中心主义”的消极影响，依然以西方国家法中心主义的形式法治观作为我们进行法治建设的蓝本。《决定》提出：“建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家。”如果说“中国特色”明确了我们的法治秩序必须有别于西方法治模式，那么就需要首先在理论上明确“法治”所说的“法”究竟是什么。

法的概念有广义、狭义之分。“国家法中心主义”所谓的“法”仅仅是狭义上的法，即国家法。国家法只是“法”的类型之一。事实上，所有指导人类共同生活、为人的行为提供遵从的依据、从而提供稳定行为预期的形形色色的规则，都可以称之为法。在西方历史上，有自然法、宗教法、成文法、普通法、判例法、衡平法和习惯法等；在中国历史上，有宗族法、律法、礼法、祖宗之法和习惯法等。因此，广义的法指的就是具有规范性的规则，并且将“法治”界定为“规则之治”，从而容纳和解释不同人类社会中的秩序建构和良好治理。

由此，人类历史上的法治观其实也可以相应地划分为两种：其一就是对法作狭义理解的“国家法中心主义”的法治观。其二就是对法作广义理解的“法律多元主义”的法治观，包括古典的法治观和后现代的法治观。富勒认为“法治就是使人们服从于规则治理的事业”，他用广义的规则概念取代了狭义的法律概念，实际上确立了多元主义法治观的定义。这种法治观从法的广义概念出发，不仅强调国家法的重要性，也强调其他机构制定的规范以及社会道德习惯的重要性，认为不同层次上的法律，正是针对不同的问题，从不同的角度来共同推进良好的社会治理。

历史地看，“国家法中心主义”的法治观只是欧洲资本主义发展的特定产物。马克思主义对之进行了最为彻底的批判，一方面揭示出资本主义法权以表面上的形式平等掩盖了法律背后阶级利益的实质不平等；另一方面，通过革命法制实践对西方法治模式构成了根本挑战。

正是由于社会主义在理论和实践上的双重批判，加之社会生活的复杂化，特别是风险社会的来临，迫使西方资本主义国家开始关注社会公共福利，承担公共治理的职能。行政权力急剧膨胀，行政机构通过大量的行政法规、公共政策来规范社会生活，从而使西方法治从片面依赖国家立法，转向了更多依赖政府的公共政策，从而使得当代世界普遍趋向于“法律多元主义的实质法治(责编：Beatles)