群众路线:人民民主的当代实践形式       

修远基金会

［编者按］刚刚过去的“群众路线教育实践活动”，在“整四风”等方面产生了重大成效，为党风建设发挥了巨大推动作用。然而，“群众路线”作为一种中国共产党宝贵的历史资源，其理论和实践意义，不仅仅局限于干部教育方面，可以进一步深度发掘。

当代世界，政党政治与代议制民主遭遇深刻挑战，作为政党政治社会基础的中产阶级以及作为政党政治基础运作模式的社区协商、劳资谈判等要素不断瓦解。在中国，以经济发展为主要任务的执政党在科层化、专业化的压力下日益官僚化，行政吞噬政治，政党国家化，党员干部日益脱离群众。

全球化时代，无论是东方西方、发达国家与发展中国家，都必须寻找新的政治资源，藉以疗救日益僵化的政治形式，而群众路线，恰恰可以作为新时代政治的灵感来源。群众路线的要旨，在于它是一个自上而下与自下而上相互循环的动态政治过程。先进性的政党到群众中去，将群众组织起来，组织起来的群众参与公共事务，并监督政府，而党员，则通过对群众日常事务的关注与解决，通过模范的先锋表率作用而收获民众认同，进而夯实执政党的合法性基础。因此，群众路线具有主动地去塑造政治空间的强大功能，值得在今天加以深度剖析和重新认识。

为此，修远基金会在2014年初成立了“群众路线课题组”，试图在把握全球化时代政治原则变迁逻辑的基础上，开掘群众路线在新时代的可能性，并以此抛砖引玉，以求激发思想界和学术界进一步的讨论。

真实的民主制度不仅需要制度化的规范性法权结构，还需要良性运转的政党政治作为活力来源——政党政治可以沟通精英与民众、实现政治整合。持续深入的全球化，导致了世界政治经济格局的重大调整，各国内部社会结构和财富分配的不平衡也被持续放大，这直接动摇了政党政治的社会基础：从欧洲到美国，作为社会基础的中产阶级不断削弱，基层社区在资本和移民的冲击下出现瓦解趋势；从阿拉伯世界到拉美国家，高涨的生活成本和失业率将民众推向街头，无论是民主政府还是威权政府都无法收拾局面，国家陷入持续动荡的泥淖。全球化时代一个普遍性的政治挑战是，各国政党需要重新塑造自身的社会基础。群众路线作为中国共产党塑造自身社会基础的历史资源，其内在价值有必要在全球化时代被赋予新的意义。

群众路线回应政党政治危机

现代政党的诞生与资本主义的扩张过程相伴：拥有明确的政治纲领、复杂的内部分工和协调体系、并对新兴社会阶层具有领导和吸纳能力，其组织社会资源、动员广大民众的能力都远远超过传统的等级制结构。

在西欧和美国，传统的政治精英主要在议会中活动，往往形成各种松散的“宗派性”群体，如英国的辉格党和托利党，并不属于严格意义上的政党。随着资本主义和工业化的推进，资产阶级成为新的社会精英，要求分享政治权利。新老精英之间形成竞争性关系，为了获取执政地位，新老精英从现实利益出发，将中产阶级、工人阶级和农民阶级吸纳为各自的社会基础，同时，民众的抗争运动也加速了这一过程。政治精英不得不走出议会，走向社会，发展出全国性、持久性的组织系统，吸引民众，争取选票。正是在从派系演化为政党、从议会党转化为选举党的过程中，现代政党才得以创生。现代政党，在很大程度上实现了将传统宗派政治（党争）的破坏性力量转化为建构性力量的功能：通过不同政党的意识形态宣传与政策争论，将碎片化的团体利益和诉求重组为公共舆论和公共意志，通过竞争性选举将大众的诉求和偏好转变为可执行的公共政策，实现了国家的政治整合。而公共教育的普及、公共媒体和舆论的培育和组织，是现代政党运作的基本条件，这些条件，都依赖工业化提供的巨大的物质财富和组织资源的支持。

在后发国家之中，现代型政党往往肩负更为复杂和艰巨的使命：在英美原生型资本主义国家，一般是先有资本主义发展，进而出现社会演化，最后在此基础之上出现现代政党。但是，在后发型国家中，显然不具备类似的历史和现实条件——由于原生型资本主义国家主导的世界经济体系的快速扩张，后发型国家为了摆脱殖民地和边缘性地位，往往必须选择一条相反的道路：先创生出现代型政党，再以政党为组织核心，改造国家制度，重塑社会结构，推动经济发展。对于广大后发国家的现代型政党而言，其合法性来源不同于西方政党的选举民主所赋予的代表性，而是必须以完成国家、文明现代化转型的先进性为特质。无论是苏联共产党还是阿拉伯世界世俗化政党，都曾经承担着领导国家现代化的任务和职能，然而，它们却由于被承担这些职能所附带产生的“红利”所俘获，而无法完成更为复杂艰巨的培育社会和创造更好的政治治理模式的使命，进而终被淘汰。

与其他后发国家的现代政党相比，中国共产党的历史表现更为出色：在革命救亡时代，中国共产党的先进性表现为其强大的组织、动员能力和意识形态领导力——可以深入农村，打碎传统阶级结构，调动最广大的农民阶层参与革命，重建强有力的国家体系；在工业化积累阶段，中国共产党的先进性表现为其强大的学习、调整能力和资源整合能力——既可以制定宏观的经济发展战略又能在微观层面推动地方经济创新和多元竞争。然而，到了全球化时代，中国共产党首先面临的是一个具有普遍性的全球性挑战：执政党必须重塑自身的社会基础。

随着全球化的持续深入，世界政治经济格局面临重大调整，生产环节的全球分布和社会化大生产的全面推进，使得社会生产的公共性和生产资料的私人所有的矛盾越来越明显，也使得公共利益与私人资本的对立越来越严重，这一过程导致了各国内部社会结构和财富分配的不平衡被持续放大，现实的政治治理必然面临这些新技术和新经济变革带来的挑战。另一方面，在全球化时代，依靠互联网在世界范围内实现的实时信息传播，关于平等和民主化诉求的舆论逐步形成强大的话语势能，这种势能进一步在实体政治层面释放出强大的力量，世界各国民众对不平等的容忍界限不断降低，并有激进化倾向。现实的不平等和观念上的平等诉求之间的巨大鸿沟，往往容易引发社会的动荡和秩序的崩溃，而不是推进理性的建构性行动。这意味着，全球化时代的政党政治，必须再次探索如何维系大众与精英之间既能保持一种具有正面、创造性的紧张关系，而又不会堕落为反面的、破坏性的紧张关系之中。

面对这样的局面，各国都需要在政党政治层面进行新的努力尝试：首先，为了适应互联网时代的碎片化认同趋势，政党本身的代表性变得面目模糊，很多政党转向全民党，不再声称自身代表某个特定社会阶级，而是代表全民，比如英国的工党、德国的社民党等等。其次，到了全球化时代，新的技术条件和生产模式造成的不平等超越了既存政治系统所能调节的范围，需要能动性的政治主体和政治组织进行调整，进行社会化改革。因此，很多政党开始重新展开日常性的群众动员工作，力图重建自身的社会基础和群众基础。在美国，有“茶党运动”，少数政治精英与不满现实的中低收入白人阶层结合，不断扩大影响，其势头甚至有可能突破美国的两党制选举模式；在埃及，穆斯林兄弟会借助基层宗教组织联络、动员底层民众，一度取得埃及的政治领导权；在我国台湾地区，民进党也逐步从“台独”式的族群动员转向以贫富分化为切入点的阶级动员，逐步扩大着自己的社会基础。最后，信息技术的发展降低了集体行动的组织成本，新技术扩展了群众组织和群众动员的可能性，政党机构从等级森严的科层制结构向扁平化结构转型，政党与民众的沟通渠道和沟通方式得到扩充和发展。

今天，处于全球化浪潮之中的中国，也出现同样的趋势，一方面，随着经济发展带来的社会分化的日益凸显，伴随着互联网等新技术的推动，中国的群体性事件不断增加；另一方面，执政党在长期关注经济建设这一系统工程的过程中，逐步往专业化、科层化的方向发展，习惯于集中资源组织大规模的建设活动，日益与民众拉开距离、形成隔膜。这两方面问题的结合，就是干群关系恶化、党群矛盾凸显，执政党的领导权威受到质疑。因此，在今天重提群众路线，初步来看是关注干部作风问题，实际上却包含着推动党的重新社会化的可能性：干群矛盾只不过是经济转型、技术变革带来的社会矛盾激化的一个集中表现，因此“转变作风”只是起点，重塑社会基础才是归宿。

对于中国这样的后发国家而言，必须同时处理好稳定与发展、民主化与工业化的双重任务，这意味着，执政精英与群众之间处于一种紧张关系之中：精英与群众有区别，精英必须有先进性、有责任感，但是，精英又不能脱离群众，必须为群众服务，受群众制约。这是一组张力，有张力才有动力，然而，张力也有可能转化为你死我活的斗争与对立。因此，在现代社会，任何形式的政治民主，其核心都在于如何维系群众与精英之间既能保持一种具有正面、创造性的紧张关系，而又不会堕落为反面的、破坏性的紧张关系之中。任何形式的民主，必须在日常的社会生活领域以“润物细无声”的形式得以体现，而当其成为意识形态的口号和标签，就说明民主制度本身出了问题。良性的民主运作，必然要依靠三个层次的实践，首先，必须具备丰富、多元的基层政治运作，这是民众参与政治的重要维度；其次，必须具备坚强有力并有宏观视野的政治领导阶层，尤其是在全球化竞争的世界背景之下；最后，必须具备沟通上下的动态政治过程。

从今天来看，第三层次的实践显得尤为难得。与古典时代的小国寡民不同，现代世界体系中的佼佼者往往是同时具备小共同体的自治活力和大共同体的动员能力的国家，然而，从基层的社区自治、群众自治到国家层面的政治治理之间存在巨大的鸿沟。西方的政党政治曾经依靠定期选举来实现上下之间的动态联系，但到了今天，数年一度的选举形态，无论从动员程度（选举中的多数派并不能代表大多数民众的利益），还是从动员效果（选举只能局限于少数候选人和少数政策），西方的政党政治都需要进行全面、系统的改革。

欧美政党政治的根基是历史形成的基层自治传统，政党更多的是从基层政治中收获力量，而一旦这种传统受到经济和社会发展趋势的冲击，欧美政党很难逆转这个过程，因为选举型政党对政府和社会资源的掌握程度较弱，无法以资源反哺社会，调节分配，重塑社会结构和利益格局。与之相比，中国共产党具有强大的资源掌控能力，如果这种能力可以与群众路线相结合，或许可以走出一条突破政党政治全球性危机的道路。因为，群众路线的核心要旨，不仅是要将“官员”和“干部”教育成“政治家”和“接班人”，更多的是在于重组民众和政党、政府之间的联系，使之形成一种能动性的政治过程。

群众路线的理论内涵

群众路线形成于革命时期：1943年6月1日，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中正式提出群众路线作为领导方法。到了1945年，七大修订的党章强调了四个群众观点：“一切为了人民群众的观点，全心全意为人民群众服务的观点；一切向人民群众负责的观点；相信群众自己解放自己的观点；向人民群众学习的观点”等。

群众路线在革命时代之所以能取得巨大成绩，原因在于，其不仅仅是党员干部的工作方法，还在于其内在逻辑符合现代政治的基本原理：在精英与群众之间建立起具有能动性的紧张关系。中国共产党从源头上受到了列宁等人创立的“先锋队”党建模式的影响。“先锋队”型政党，不同于选举型政党，不是从阶级的基础中产生，而是先有理念，以理念凝聚职业革命家，再以职业革命家为火药，颠覆传统社会，酝酿势能，调动群众，塑造新的阶级。“先锋队”模式集合灵活与纪律的双重特点：一方面，在“先锋队”的旗帜之下，每一个党员都是一个“播种机”、“发动机”，可以最大程度的发挥调动民众的能力；另一方面，党员都必须服从党的组织纪律，每一个党员作为一个螺丝钉，分工协作铸就起金字塔般的战斗堡垒。“先锋队”模式中，在党中央的架构之下，党小组就像从党这个有机体中孕育而出的细胞、基因，迅速扎根到不同的区域，甚至能改造土壤，不断壮大自身。

中国共产党在诞生之初，就具有强烈的先锋队型政党属性：在意识形态上，以马列主义理论为指导，具有宏大的世界观和深远的历史意识，更为关键的是，拥有一套改造中国、发展生产力的治国方略；在组织形态上，实践了列宁等人的党建原则，依靠纪律将具有历史使命感的仁人志士改造为具有政治行动能力的党员。在城市革命遭受挫折之后，以毛泽东为代表的共产党员接受中央指派，进入广大农村地区发动群众运动。一个突出的问题是，先进的理论并不能吸引农民，党员必须把这些理论本土化、在地化、物质化，用“土地、大米、馒头”讲清楚何为剥削，讲清楚为什么要反抗——反抗不仅要打破乡村既有的权力结构，还要重新组织基层秩序，设立农会等组织，农民因此而成为乡村政治的现实参与者。党员为了能指导农会工作，要保持权威，就得注重农民的诉求，改变作为知识分子常有的教条主义的工作作风，更注重中国现实。30年代农村工作的全面展开，帮助中共实现了自身组织性的升华：党中央与基层党组织和党员之间虽然存在领导关系，但没有发展为科层化的组织。党员干部往往仅靠党中央的“一封介绍信”就深入农村，充分发挥个人的能动性开展各项工作，党中央则进行事后评价。这种“星火燎原”的工作模式，成本低、见效快，并且使得中央与基层的沟通更为畅通、有效，这可以说是一个“从群众中来到群众中去”的过程：群众成为政治的参与者，而党也成为大众政治的一部分，它们相互塑造，水乳交融。党教育了群众，对群众的动员反过来也改造了党。

因此，群众路线的重要意义在于，它使得革命党的活动内化到中国社会的机体之中，而不再作为一个西方事物、外来事物而受到应激性的排斥。

到了延安时期，群众路线得到了升华，从运动式的非常状态，逐步演进为一种具有活力又能保持稳定的日常性的工作形态。

延安时期，在抗日战争持久化的前提下，中国共产党不仅要处理好自身的生存发展问题，还必须组织维持根据地政府的运转。因此，根据地政府必须成为群众生活的组织者，用尽一切努力解决群众问题：要处理土地、劳动、柴米油盐、妇女、学校、集市贸易甚至货币金融等等涉及了人民生活主要内容的各种问题。军事与日常生活的相互渗透和转化成为延安时期群众路线的核心特征。延安时期的群众路线有着一系列具体实践和实际办法作为支撑：在日常组织上，组成工作队，深入到群众中，寻问他们的要求，将“领导者和教育者”的姿态改变为“学习者和服务者”，让群众参与改造政府，包括更新政府的办事规则和人员，如“精兵简政”运动、“三一制”实践；在军事上，在军队基层建立党支部，实现民主管理、民主监督，加强军队思想政治工作，保证革命武装的人民性；在经济上，推行配给制，即保障较为平等的资源分配，同时又能形成一定的激励机制；在思想和组织建设上，推行“整风运动”，规范党员干部的生活、工作作风，接受群众监督和群众教育。正是通过这些大量的具体工作，群众路线才拥有了鲜活的生命力。正是在这样的日常化运作中，共产党和百姓相互教育、相互批评、相互提高，最终发展出群众路线。

总的来说，革命时期的群众路线是一个双向的日常化政治过程。所谓双向，即既有到群众中去这一自上而下的环节，又有从群众中来这一自下而上的环节：一方面，如果没有党的动员和组织，就没有群众，有的只是一个个如散沙一般没有力量的农民、工人；另一方面，如果党没有在基层与群众打成一片，没有党向群众学习、受群众监督的过程，党组织就可能像大革命之后的国民党一般，逐步凌驾于群众之上，丧失社会基础。而所谓日常化，意味着党与群众的互动过程必须是日常的、可见的，不仅在于党员干部可以进入民众的日常生活中，帮助民众解决问题，还在于民众向党员干部反映问题的信息渠道必须是畅通的，民众可以参与、监督事关自身利益的决策过程，比如说马锡五审判模式，[1]不仅仅在于解决纠纷，还在于党员在民众的生活层面充当起协调者的角色，借助着帮老百姓排忧解难、听取百姓诉求，党员干部成功地实现乡村本土化，成了老百姓的熟人，成为值得信赖的人，这就是党的领导和人民当家作主有机结合的政治过程。党与群众的关系，就在日复一日的直接交往中不断得以延续、深化，党的理论和组织的先进性，通过党员干部本身的优秀品质和能力的可见形式，展现在群众面前，获得群众的认可和信赖。

从政治功能的角度来看，与群众路线具有类似功效的，是美国的政党政治运作模式。美国的政党政治运作模式由两个关键性步骤构成：首先，是乡镇（社区）自治传统，这源于早期移民的乡镇（社区）一级自治经验，这是一种自发形成的政治空间，民众在处理事务上主要诉诸日常生活中形成的常识、直觉和判断，这是一种实质的民主模式，但又不需要借助票选的模式，因为乡镇基本属于熟人社会的空间，人们进行决策更多依靠协商，而不需要选票。美国乡镇自治的组织资源是各种教派，它们将《圣经》中的理想型教义加以实践，发展出一种共同体协商的传统，这种传统将日常生活中的实践看作是人参与政治的方式。可以说，乡镇自治是美国政党政治的基础。其次，是代议制的选举模式。各党派候选人、独立候选人通过竞争性的选举模式进入州、联邦一级的权力机构，参与立法活动，监督和规范行政事务，充当起将乡镇事务上升为州事务、联邦事务的中介，与此同时，联邦事务、州事务又透过政党竞争、全国大选的模式不断返回乡镇自治的日常生活之中。因此，美国的政党政治运作实际上也是塑造了一个维系群众与精英之间能保持具有创造性紧张关系的动态过程。实际上，美国的政党政治中第一个环节，即乡镇自治传统具有不可复制的历史偶然性，而很多后发国家在学习美国经验时，往往只能学习竞争性票选的做法，反而固化甚至加剧了由历史中原有的宗教对抗、族裔冲突而引发的社会和政治分裂，陷入“劣质民主”的泥淖。今天，美国政党政治也出现了危机，其根源在于基层社区的瓦解：制造业转移和虚拟经济的兴起，抽空了传统社区的经济基础，而外来移民的涌入也改变着传统社区原本的文化认同和日常生活伦理观念。很多美国政治人士已经认识到了这一问题，并提出重建“共同体”的呼吁，但成效如何还需要进一步的观察。

与美国的政党政治内在原理相类似，群众路线的要害之处，在于在精英与群众之间建立起具有能动性的紧张关系，是党与群众、先进性组织与大众的相互塑造，而不是直接敌对。首先，党员干部和群众之间不能混同，党员干部代表了先进性的方向，一旦党员干部混同于群众，实际上也就意味着放弃了政治领导权；其次，党员干部与群众之间虽有不同，但这种不同不能放大为对抗性矛盾，一旦发展为对抗性矛盾，党员干部和群众的关系就变为敌我关系，统一的政治共同体的存在基础就受到瓦解。“文革”时期的做法，问题正在于没有维系好精英与群众之间的创造性紧张关系，而激化成了对抗性矛盾。造成这一困局，有很多历史原因：首先，革命时期的群众路线，是竞争政治环境下的历史产物，一旦政治竞争的严酷环境消失，一旦党的核心任务由领导人民推翻反动统治转为领导人民全面建设社会主义，群众和党的干部原本分享的一种历史紧张感——救亡图存的集体意识会逐步丧失，运动中的主体能动性逐步消解。其次，在革命时期，共产党的先进性表现为党组织的坚强有力和党的领袖对先进理论的把握，二者通过革命这一历史使命结合到一起，在这一时期，党和领袖是一体的。到了建设时期，先进生产力和先进理论及先进文化谁先谁后的路线斗争问题再度凸显出来。如果坚持生产力为中心，先锋队党势必要吸纳大量的专业技术官员，向现代科层制结构转化，执政党对经济建设的领导和参与也会加强自身的官僚化倾向，此时执政党本身存在着灵魂与身体分离、领袖与组织性力量分离的危险。尤其是当具有官僚化倾向的党组织和党的成员被视为敌人时，谁来领导群众就成了巨大的疑问。失去党这个组织中介，领袖是无法直接领导群众的，民众也无法实现有效的自我组织，因为民众的自我组织和自我治理绝不是单凭先进理念指引就能一蹴而就的，而是需要长期复杂的日常培育过程。过度激化群众与党之间的矛盾，使得群众路线原本保持群众与党之间存在创造性紧张关系的作用无法得以实现，这是执政初期的历史经验给出的深刻教训。

今天依然需要避免过度激化群众与执政党的矛盾的做法，但是，也必须注意到不能矫枉过正，害怕矛盾、害怕冲突，甚至有意掩盖矛盾、压制冲突。改革开放三十年，中国共产党已经逐步实现从革命党向执政党的转变，但这一过程之中依然存在着大量问题，尤其是党脱离群众的问题。党实际上也认识到了这一问题，所以采取了各种形式的干部教育实践活动，希望重建党的先进性，缓和党群关系。然而，这一系列活动面临的主要问题是：只有自上而下的制度安排和组织压力，没有自下而上的社会动员过程，群众成为干部教育的观众而非参与者。要改变这一局面，应该再度把握“群众和政党相互塑造”这一精神，把群众路线理解为一种双向的“政治过程”，并不断使之日常化、制度化。

群众路线作为人民民主的实践形式

在执政的条件下，中国共产党必须平衡各阶层的利益，而不是发动阶级之间的斗争，因此必须以建立完善的法制规则为目标，这种日常化的行政管理与灵活的群众路线之间如何结合就是一个现实的挑战，表现在理论上，这也是党的领导和人民群众当家作主之间应该如何结合的重大命题，也就是探索人民民主的实践形式的历史命题。借用当代政治学的术语来表述，这一问题实际上就是要探索出社会主义国家的“宪政结构”。“宪政结构”是一种日常化的政治形态和基本的民情、信念，以美国为例，其成文宪法和司法体系，只不过是宪政秩序的框架，而其“宪政结构”根基就在于前文所论述的乡镇（社区）自治过程之中，这是一个塑造民情的动态环节，也是其他移植美国制度的国家难以学习的地方。比如说，在后发国家中，菲律宾作为美国曾经的殖民地，一向以美国为圭臬，其宪法文本、司法制度、政党制度、选举模式等等都移植和借鉴了美国模式，但是，其内部的社会结构本身问题重重：家族势力、大地主势力膨胀，基层秩序黑恶化，阶级分裂与宗教、族裔对抗扭结在一起，精英阶层与民众之间，无法形成良性的互动和沟通机制，这使得其民主制度名不符实。因此，制度、体系和法条可以照搬照抄，但是“宪政结构”必须从本国的土壤中培育。对于广大后发国家而言，往往面临工业化与民主化的双重任务，而在初始阶段，工业化和民主化之间存在着极其复杂的关联，甚至是相互对立的关系：工业化本身需要资本积累，在缺乏外部市场的条件下，往往必须在国家内部来消化巨大的工业化成本，甚至可能表现为严酷的内部剥削，这一过程反过来会激起国家内部的阶层对抗，受损较为严重的平民阶层在知识分子的引导下发动起民主化抗争运动，颠覆主导工业化的执政精英集团。但是，打破秩序并不意味着可以建立更好的秩序，面对世界资本主义扩张的趋势，如果革命阶层无法找到有效的国家发展战略来应对现实挑战，民主化的抗争运动最终只会延缓社会发展，败坏政治秩序。

对于中国而言，今天所要做的，不是推倒60余年来逐步发展的政治制度、法律制度而去引进英美制度，而是要在既有政治、法律架构中激活中国的“宪政结构” 。在群众路线的视野下，党的领导和人民群众当家作主非但不矛盾，而且还是相辅相成的，是一个循环的动态过程：把党政体系自上而下的科层制压力与人民群众自下而上的参与和监督两种力量结合起来，把政党和群众重新接续在一个政治过程之中。

在今天重新转化和激活群众路线，党至少在三个维度的工作上，是可以进行推进的。

首先，执政党需要重建基层组织，引入群众参与。执政党要发挥其政治组织职能，要发动基层党组织，将民众组织起来：只有组织起来的民众，才叫群众，才有政治意义；组织起来的群众的主要任务是参与和监督：参与社区管理，监督党员干部、监督党员干部是否践行“到群众中去”这一过程。要求和动员广大非干部党员进入基层组织民众，在政治、经济、社会生活中把民众组织起来，监督党政干部的“在地化”——帮助民众解决日常生活相关的具体事务：比如独生子女家庭问题、老城改造问题、教育和医疗资源分配问题、食品安全问题等。过去，这些问题往往累积成大矛盾，原因在于缺乏群众参与，群众不能参与决定与自己生老病死密切相关的具体事务，只能接受管理。要克服这一问题，就得依靠自下而上的群众参与。群众路线的归宿是人民民主，在革命时代，人民民主的载体是连队、农协、工会等等基层组织，在新时期，由于城市化的发展和农村改革的推进，人民民主的真实载体在基层更多体现为城乡社区组织。对民众的组织，更多不是依靠经济利益，而是必须依靠日常性的社区服务：如给家家户户排忧解难，解决五花八门的具体矛盾，维护社区公正。这一过程，意味着党的基层组织要改造和恢复为扁平化结构（类似于支部建在连上），以党员与百姓日常生活中结成的信赖关系重塑党的权威，这与互联网时代企业结构的扁平化发展有着异曲同工之妙。有了群众参与，还要有群众监督。在中国共产党作为执政党的情况下，群众监督的对象主要指向的是政府，与党不同，为了解决效率问题，政府必然需要一个科层制结构，以科层制的内部等级分工来处理公共事务。我国各级政府的主要工作是集中精力发展经济，这使得政府的决策影响巨大，同时政府领导干部往往握有较大的权力。单纯依靠个人道德自律和党组织内部监督显然不能限制政府的决策失误和官员的寻租行为，必须依靠广大民众参与监督政府、监督党政干部。今天，由于互联网等信息技术的发展和普及，民众组织和动员的可能性大大提高。而由于来自市场化冲击的影响，民众天然需要安全感和秩序感，需要联合起来相互协作，以便节制资本保护自身利益。现实的发展已经表明，民众的组织化趋势日益明显，党不去组织民众，就会有其他势力去组织，如基督教、伊斯兰教、佛教等宗教力量，甚至还有各种邪教组织、受到外部势力支持的NGO组织等等。客观来说，不少民间自组织的确发挥着十分积极的作用，但是，民间组织不足以发挥主导作用，因为中国作为一个后发国家，需要平衡好稳定与发展、中央与地方、公平与效率各种关系，因此，需要在政治结构的上层有一个先进性的政治领导集团——中国共产党，对于中国共产党这样一个“先锋队”组织而言，其强大的执行力无可置疑。而到了今天，这种强大的执行力需要再度与群众路线相结合。

其次，要创新政治运作过程，在群众和执政党之间搭建多种形式的桥梁。中国共产党与西方政党最大的不同在于，中国共产党不是一个代表型政党，而是一个领导型政党。领导型政党的主要行动逻辑不是权利的逻辑而是责任的逻辑，除了必须为治理的绩效负责，还必须承担意识形态的领导作用，必须体现其先进性。因此，中国共产党采取的民主形式，不能是西方式的权利民主，而必须是领导型政党必须采取的责任民主形式——更多地要以治理国家的责任来要求执政党。党不仅要关注民众的现实利益，还要肩负民族的长远发展。也就是说，政府承担的是有限责任，而执政党承担的是无限责任。这同样需要群众监督，群众要监督执政党和政府负责任，相对于投票等偶然性因素较大的方式，群众的口碑和日常性的关注具有更多的合理性。长远来说，负责任的执政者与负责任的民众之间是一个相互促进的动态循环过程。根据我国宪法，党的领导在人民代表大会的制度中实现。为此，应进一步落实人民代表大会制度：从人大的基层组织作用来看，各级人民代表大会应该成为政府与社区自组织的交流平台；从人大的政治运作职能来看，党的领导应该更多的是在人大而不是在政府层面实现。例如，党的决议，应该在全国人大通过。应该将群众的呼声集中到人民代表大会上来体现。

最后，对于群众当家作主的承诺，执政党应该在利益分配的层面探索切实可行的做法。尤其是面对30年来剧烈的社会分化，党在一定程度上，要将“共同富裕”的承诺转化为分配行动。现在面临的挑战，一方面是资本和资产性收益增速远远超过劳动性收入增速，贫富差距过大；另一方面是国有资本的公共属性表现得不明显，民众看不到国有资本产生的利润分配的具体流向，民众感受不到国有企业带来的福利，国有企业每年产生的巨大利润，或以税收等形式上缴国家、或被国企职工等利益团体所瓜分，民众觉得自己没有得到好处。未来的分配模式改革，不仅需要在劳资分配模式上进行探索，也必须在国有资产利润分享机制上进行改革。

结语

近些年来，中国共产党已经自觉地将自身定义为领导型政党，而领导型政党的主要行动逻辑不是权利的逻辑而是责任的逻辑，除了必须为治理的绩效负责，还必须体现其先进性。在今天，先进性不仅意味着更快的经济发展速度，还意味着更好的治理模式和更真实的民主制度。领导型政党必须采取的是责任民主、过程民主和实质民主。所谓责任民主，即要以治理国家的责任来要求执政党，靠群众来监督执政党负责任；所谓过程民主，是指群众监督的实现不能仅仅依靠投票选举决定政党精英的去留，而是应该体现在政治运作的动态过程中；所谓实质民主，则意味着“共同富裕”的承诺需要在分配领域得到体现，使民众能够切实感受到公平与合理。责任民主、过程民主和实质民主，正是人民民主的题中应有之意。对于民众而言，“人民民主”只有可见、可感，才能获取信赖，“中国特色”才不至于沦为反讽，而是从真实的历史脉络中生长出来的有活力的政治形态。而只有依靠群众路线沟通执政党与群众的具体实践，人民民主，才能焕发真实的活力。

                          （本报告系修远基金会“群众路线”课题组成果）

1.马锡五审判方式是指：在抗日战争时期，由任陕甘宁边区高等法院陇东分庭庭长马锡五同志创造的群众路线的审判方式。其特点在于：其一，深入农村进行实地调研案情；其二，简化形式，方便群众诉讼；其三，调解与审判结合，在维护公正的前提下缓和群众矛盾。