杨团：以独立评估推动非公募基金会走向自律

我今天的演讲可以分为两部分，首先，我先结合自己的一些认识，来说说非公募基金会为什么需要自律以及自律之条件；其次，我来说说建立民间独立机构的评估制度对于促进非公募基金会的自律的重要作用。

非公募基金会应该更懂得自律

非公募基金会应该比公募基金会更懂得自律，这是它的使命和治理结构的要求。NGO的使命和企业不一样，它要寻求最佳方案和行动，实现使命的最大化。非公募基金会或者说私人基金会的使命，是高于一般公募基金会和民办非企业单位的。1995年，我去美国访问，结果发现我们这些基金会原来不是基金会，我们是美国的公众筹款组织。真正的基金会是不用筹款的，他们就是私人基金会。

这些基金会的使命是什么？比如说卡内基基金会，它们的使命是增进和推广知识、推动国家间的相互理解。1911年成立的洛克菲勒基金会，它的使命是促进全球的人类幸福。这样的使命是不是不仅高于公众筹款组织，也高于一般的民办非企业单位，甚至高于政府？那么，为什么非公募基金会能这样？正是因为基金会不需要依赖他人筹款，他可以按照自己的资金能力去推动社会进步，所以它可以选择任何一个符合它理想的目标。既然拥有这么崇高的目标，自律也就成为应有之义。

现代基金会和传统慈善信托基金最大的不同，是它有类似于公司的法人治理结构。西方的传统慈善是信托，它实际上是对着个人的，它救助贫困的个体或者对某一个人可能拥有的受众、土地和财产作出规定，它并不是为了增加穷人的自助能力。信托制度侧重于对受托个人的严格限制，它并不适合于作为集体性质存在的受托人。

现代的基金会制度是从20世纪初期的美国基金会制度开始的。美国的基金会制度跟信托制度最大的区别是什么呢？是批发式的捐赠，而不是零售式的给每一个个体的捐赠。既然是批发式的捐赠，它就必须在分配资金的同时，改善受助机构的管理。这种批发式的捐赠走向的最后，是公司型的现代治理结构，就是董事会制，也就是后来的理事会制。它同时兼有私人性和公共性。

我听到有一位学者说非公募基金会应该把捐赠者排除在外，因为这个捐赠者素质不高，这是有问题的。要承认捐赠者私人化的意愿；但同时，因为基金会长存，那么随着环境的改变，原来的捐赠意向，可以通过一种制度，由理事会来作出更正。这就是公共性。这样的一个制度，这样的一个法人治理结构，可以把私人性和公共性很好地结合起来的，这样的结构便是自律的。

难以实现自律的体制原因

体制和制度是决定机制的。首先，非公募基金会注册的条例，我认为是一个大杂烩，不是一个统一的制度。例如说国营企业，非公募基金会应该是私人基金会，国营企业拿着国家的财产，为自己建立一个所谓非公募基金会——采用这样一个形式来把自己的钱装进去而已。领导、组织甚至批准项目，统统还是原来的那一套。所以，如果非公募基金会是这样的一种大杂烩的话，怎么可能有一个统一的自律制度？

其次，中国的慈善市场缺乏结构互补的制度，这就导致非公募基金会没有一个对立面来促进它自觉。NGO内部的筹款组织和服务组织是不同的。但这些NGO服务组织并没有享受到应有的待遇，为什么呢？因为，国际上所有的筹款组织，不管是公众筹款组织还是私人基金会，它资助的对象不是政府，他资助的对象是NGO服务组织。可是在中国就很有意思，中国形成了一种功能倒错——公募基金会甚至相当一部分非公募基金会，把钱给政府，根本不给这些服务组织。在筹款组织和服务组织之间有一道巨大的鸿沟没有突破。这样的情况下，谁去监督非公募基金会和公募基金会？因为政府成了它的受益主体。

中国的体制和制度决定了非公募基金会的自律机制很难发育。这么讲下去就会很失望，中国的体制改革谈何容易。四川地震，震出公民社会元年，但是700多亿的公众捐款，绝大部分都是在政府那里使用的；只有少数比如说南都公益基金会、中国红十字基金会拿出了3000万来支持服务型的NGO去操作。

独立评估制度的作用

社会环境是可以改变的。今天的发展不是单纯的经济增长，是人类文明全方位的展开。所有的社会组织，政府、企业和社会，都得要讲诚信，这是社会的大环境。在今天的金融危机下，世界看着中国，中国似乎有那么一点领导世界新潮流，打开世界新秩序的味道。可以说这是给中国一次机遇，但同时也是挑战。在这样的机遇和挑战并存的情况下，如果我们国家可以先从非公募基金会开始，突出自律机制，立足高起点来进行信用的制度建设和系统建设，那会对中国的发展产生多大的影响！

这个高起点就是推动民间的独立评估机构的发展。民间独立评估机构在推动非公募基金会形成自律机制上，有很多政府所不及的好处。

首先，民间独立机构不属于政府机关，它可以向社会提供客观独立的评估报告。第二，它的信息来源比政府广泛，它的宗旨是面对社会提供信息资源，所以它更具有社会市场公开、公正、公平、公道和正义的特点。最后，如果民间独立机构的评估是进入非公募基金会行业自律联盟的必备条件，那么就有利于行业自律机制的尽快形成。民间独立机构，它恰恰是一种非常重要的推动机制，是利用外部力量来推动内部形成自律机制的重要制度。

那么，怎么去推动民间独立机构的发展？明确地讲，叫做借力使力。借谁之力？借企业征信法律体系之力。要知道，基金会的治理机制就是向公司借来的。为什么自律机制不可以向企业的征信制度来借？征信是什么？它是对资源的一种调查体系——资信调查服务体系。在这个基础上进行公开，为企业获得更多的市场。非公募基金会则得到更大的社会影响力。

这样的制度一定要保证散财主体和受众主体双方的信息，全面、真实、连续地公开。现在很多NGO组织已经发现，要想得到连续的资助，必须公开信息。这就是说，已经产生了散财主体和受赠主体之间比较好的联动效应。

那么，如何营造非公募基金会自愿公开信息的良好氛围呢？我认为应该由政府带头。因为政府现在掌握着全社会信息的70%～80%，但是这些信息大部分不公开。所以需要制订政府信息公开法，要明确政府信息公开是一般原则，不公开是例外。明确政府信息公开的内容和方式，然后，在这样一个大形势下，第三方独立评估，做好信用评级和推广，为非公募基金会提供多种形式的专业化服务。

本文系根据作者的大会发言整理而成，未经作者审阅。

（作者单位：中国社科院社会学所社会政策研究室）

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