潘屹：福利国是道德的

编者按：社会保障体系，与此相应，有关“福利国家”的争辩日益增多。由于特殊的历史原因，当代中国人对于“福利”这个词汇普遍怀有相当复杂的情绪。市场论者害怕回到过去国家包办一切的时代，他们相信市场能够自己解决问题。改革的特殊受益者更是将“改革开放”解释为不带任何限定的市场主义，“市场永远都灵，而且只有市场才灵”。而那些在社会巨变中陷入困境的群体，则开始怀念毛泽东时代的集体福利。人们围绕于效率和公平、市场与国家、自由和权力这些关系展开了激辩，但是，最终的答案并不在于非此即彼的抉择。古典的经济思想家们，譬如市场理论的鼻祖亚当·斯密，从未否认过市场经济的道德目标，效率不必以公平作为代价。市场的道德性是考量政治正义的永恒向度，国家必须在市场失灵之时适时介入。进入现代的风险重重的社会，国家应当为普通民众搭建起一个基本的保障网络。技术地界定福利国家的诸种形态，并不特别重要，重要的是如何讨论并澄清福利国家的理想和性质，以此去建立一个富有道德情操的自由社会。落实于中国，则是历史性地汲取控制型国家如何进境为文明的公共服务型国家。潘屹女士的文章为我们提供了深入讨论的机会。关键的是，抛却意识形态的死板教条，审慎思考未来的前进方向。

福利国是道德的

——对北欧福利国家的观察与思考

一、对福利国的争议

在进入西方福利国之前，我已经被反复灌输了其诸多特征：福利国经济上效率低，高税收遏制了竞争积极性，束缚了个人的自由，政府对福利的过度供给，让懒汉依赖于国家，国家负担重等等。1993年，当我动身前往北欧——典型的社会民主福利国家——学习社会政策的时候，送行的朋友们却对我说，你要去一个真正的社会主义国家了。其实，多年前，丘吉尔也曾无限感慨：世人对北欧，心怀仰望。为什么人们对福利国有如此复杂的情愫？

我抵达的日子，恰遇北欧福利国遭受前所未有的挫败，国家财政显现高额赤字，曾经作为福利国风向标的高就业率急速下滑，失业率已攀升到20%。“福利国随风而去”的哀叹充斥着西方的舆论场所，英国人甚至高呼：“我们需要一个世界——不是这样的高税收！”那时，我作为一个学生打工者，税收也占到收入的40%（当然，离开芬兰时，政府给我退税，同时在那里享受着诸多的福利服务）。

坦佩雷大学请来曼彻斯特大学的社会政策系保罗·威尔丁（Paul Wilding）教授，做社会政策理论主体的授课。其经典著作《福利与意识形态》罗列了新右派给福利国的条条罪状：福利国的理想和运作威胁了自由。由于政府权力的增长，个人的自由和责任被削弱了，再分配政策和理想的自由的社会是相悖的，人民没有选择的权利；福利国是政府的特权，导致了权力的增长；福利国效率低下，对经济发展有破坏力，自由市场经济是经济成长的动力，但是福利国的政策限制了自由市场经济；福利国对社会发展有破坏力，国家福利破坏了家庭的稳定，例如单亲家庭、婚外生育率的提高和家庭的迅速解体；福利国对政治有破坏力，破坏了政府权威，社会政策扩大了政府的作用和责任，但是，政府却不能成功地消灭贫困、改进国民健康水平等等，这种失败让政府失去信任……

尽管国际学院中的芬兰学生全力捍卫福利国家的意识，并且得到了美国、日本等国家学生的支持。但是，中国学生，一边倒地对自由市场表现了极大的推崇。我处在矛盾的境地：一方面，我来自中国的民政部，典型的社会福利部门，到这里的愿望是学习福利政策；另一方面，又深受自由资本主义的影响，崇尚自由主义和市场经济，反感政府干预。当黑基·莱赫托宁（Heikki Lehtonen）教授给我们上《斯堪的纳维亚和欧洲社会政策》一课，要求我们阅读一部著作，并找出自由市场的三个负面作用时，我竟然非常费力，这费力来源于本不情愿。因为当时的中国，刚刚打破了大锅饭，人们鼓足了劲在朝向市场经济的大路上奔跑。中国好像第一次和世界同步了：自上个世纪70年代起，新右派以压倒一切的强势凸现，新自由主义占据了意识形态的顶峰，全世界都被这股潮流搅动而翻滚起来，无论是左派还是右派。新自由主义的两个领军人物获得了诺贝尔经济学奖，同时，两个大国的首脑里根、撒切尔高举大旗，推崇资本主义的复兴，开始大刀削减福利。

近期的美国金融危机波及世界，它所带来的不仅是经济的挫败。一些政治家、社会学者开始对新自由主义对福利政策的剥夺“秋后算账”。今年2月，刊登于英国《新政治家》杂志的《撒切尔的葬礼》一文称：自1979年起，撒切尔发动了一个前所未有的新自由主义运动，破坏了该国劳动人民的生活水平和民主权利，让市场力量主导英国生活的方方面面，政府建造的救济住房被卖掉、即使是照料老年人生活的养老院也拿去拍卖给出价最高者，工会活动被非法取缔，国有资产私有化，逐渐推行教育和医疗卫生的私有化。

诺贝尔奖得主克鲁格曼在《一个自由主义者的良知》中说：美国的不平等与两极分化在加剧，这受到了制度、规范与政治权利的变化的直接影响。美国从未像北欧和英国那样，建立过全民的医疗服务体系。他们有的人也有医疗保险、残疾保险，但都是雇主等支付的私人保险。

克鲁格曼一针见血地披露里根不提倡建立社会保障制度的原因：里根反对给予穷人救济，因为社会福利制度要救济的都是穷人，而穷人都是有色的移民。倘若建立全民医疗保险体制将迫使南方医院对所有人开放，那就宁愿牺牲贫困白人的利益，也不让黑人进入。因此，小政府大社会的格局受到了自由知识分子的支持。弗里德曼著作《自由选择》强调的就是捍卫自由选择。他引用大法官路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）的话：“每当政府用心良善准备有所作为的时候，我们就应该保持最高程度的警惕来保卫我们的自由。”这种自由理论往往等同于适者生存的规律，按照这种自由市场的理论推演，也许就允许社会强势拥有霸权的自由，允许践踏他人家园和掠夺能源的自由和对世界上弱势群体剥夺的冷漠。几年后，在剑桥我打开了另一本有关寻求自由的名著——曼德拉的《漫漫自由路》，一种人的自由被另一种倡导的自由所剥夺。非洲人祖祖辈辈自由自在地生活于宁静纯美的田园里，终于有一天，白人资本家的到来把他们的家园变成了殖民者的资本，而当地黑人沦为奴隶。

在市场经济中讲道德，似乎有点矛盾。但是，社会政策学科却把市场和道德连在了一起。威尔丁教授另一部专著《捍卫福利国》几乎被人遗忘。虽为英国人，却拥有芬兰人儒雅谦逊的性格，和芬兰老师一起，他对我们这些幼稚无知的声音只是含蓄地微笑。直到1999年，在英国兰卡斯特大学图书馆，我从书架上取下这本装帧典雅的书，翻开为之一震：我触到了威尔丁冷静与仁慈后尖刀般锋韧的立场。该书从容地例举了十余条福利国的功绩，其中最显然易记的基本条款是：福利国是道德的。美国金融危机触动全球，人们开始了新一轮的思考，温家宝总理2009年初在剑桥大学的讲话，对世界说出了同样意思的话：“真正的经济学理论，决不会同最高的伦理道德准则发生冲突。经济学说应该代表公正和诚信，平等地促进所有的人，包括最弱势人群的福祉。”

二、福利国在道义中前行

利益与信义无关，更谈不上社会正义，新自由主义经济学家认为真正的自由市场与此无关。确实，即使有社会公正愿望的经济学家也难以在经济的领域内解决社会问题。经济学追求的往往是效益的最大化，而这种效益常常通过一些数字表现。但生硬僵死的数字并不足以反映人的生存的需求，社会政策就是为完善人们福祉而存在的。2002年，世界卫生护理大会在芬兰坦佩雷召开，芬兰导师约玛奥·西皮莱教授作开幕式讲话。他说：当人们和世界的价值日益被大财团企业拽着疯狂奔跑，社会的发展被一系列冰冷的经济的数字显示，企业的报表已经从年报、改为月报、周报、日报，资源被耗费（于是有了福利流派中的绿色组织和可持续发展）、消费享乐主义寻求刺激、家庭由于忽视和无力操持而解体，尤其是我们这些“优越的民族”不愿意生育，导致人口连年负增长，人们健康受到环境的威胁和忙碌的耗殆……此时，我们如果静下来，对普通民众作一个幸福基本理解的调查，会发现人们最最重视和期待的不外乎是非常简单的字眼：友谊、亲情和关爱。他呼吁社会政策学者为人类的基本福祉而努力，然后，他以此身份宣告此次会议的意义：这是我们站在这里的原因。

1988年，当社会政策处于弱势的时候，时任布朗大学的哲学教授努斯鲍姆·玛莎和时任哈佛大学经济学教授的阿玛蒂亚·森为首的联合国世界发展经济研究所，把经济学家和哲学家聚在一起，在芬兰的赫尔辛基商讨怎样应用社会政策的科学范畴来改变世界的局势。他们希望哲学家从象牙塔中走出来研究现实的经济社会问题。他们呼吁，人类社会能够在享受福利、消费品和能力拥有上把平等作为标准，以改进生活的质量为目的，反对纯粹的GDP追逐，关注人们的生存条件和情感。

西方发达国家在二战后分别建立了不同形式的福利国，在上世纪70年代，全球进入了金色时期。和俾斯麦时期的胡萝卜加大棒的社会保障体系比起来，俾斯麦建立社会保障制度的前提是害怕工人阶级斗争的兴起对资本主义再生产的破坏力，而北欧的社会民主福利的出现具备了明确的政治经济理念，即对平等的认同。对于有人还不能满足基本生存需求，而另一些人却无限制地追求欲望刺激时，北欧国家愿意把全社会作为一个整体，共同承担责任，分享福利，由国家以收入再分配的方式干预宏观经济。因此，欧洲社会的团结被视为是福利国的阶级基础（The Politics of Social Solidarity: Class Bases of the European Welfare State,）。

社会民主福利的特征表现为社会福利的普遍覆盖，公民享有的普遍权利，它以全体人民的名义，而不是表现为对某些人，例如对贫困的工人阶级和农民的救助。马歇尔（Marshall）于1949年在剑桥大学阐明了这项政治理论：它是每个公民公平地获取社会福利的社会权利。

人们在言论中往往把北美视为民主自由的化身，但经典论著中却称北欧为“社会民主”福利国，二者有何不同？弗里德曼说过和马克思趋于一致的观点：“经济自由是政治自由的必要条件。”这点反映在美洲和欧洲是一致的，但是政治自由和经济自由的范畴在美洲和欧洲不同。美国具有自由放任的资本主义的强大力量。但是，在美国，像耶鲁大学政治学教授罗伯特·莱恩观察所说，一些实证研究表明，人民感到“一个国家是否民主与该国民是否感觉到幸福满意没有什么相关的关系。”在那里，民主仅仅是手段。反之，观察福利国，则会发现福利国与公民意识在同步增长，即选举和福祉并进。普选和最早的社会保险的发展，两者之间有一个互相回应的关系，早期赢得了男性选举的国家也正是福利国的先驱。从提供给公民的公共福利只是一个可供选择的因素，发展到公共福利是公民权利之一，这个进化可以表明，民主创立了福利国。福利国在各个阶级间达成民主的协商与联盟，包括从雇员与工会之间的集体协议体系，到国会的政治协商。在社会民主福利国，民主是手段，也是目的，它表达了全体人民的选择，而不是少数拥有强大财力的人的自由。在经济上，社会民主福利国保障了个人资本的经济自由，特别是防止国家主义的威胁。在分配上，表现了中产阶级道德选择下的自觉让步，最终体现了全体公民平等地拥有社会福利的愿望。

因此，这里不得不强调北欧社会民主福利国与其他民主国不同的两个基本要素：平民主义和社会主义。以人民大众为中心的社会主义是核心的问题。社会主义牵扯到经济民主的发展，政治的责任，社会的平等，以及工人、农民阶级利益的进步等。社会福利是在资本主义条件下，通往社会理想的必由之路。只不过北欧没有采取革命的方式，没有一个激烈的转折点。政治历史在北欧是一个渐进的历史，是为实现逐步的资本主义变革的社会民主政治计划。如同英国政治学教授克里斯托弗·皮尔逊在《超越福利国》一书中所说，福利国的进一步发展，是在社会民主的领导下，使资本主义向社会主义逐渐的过渡成为可能。

以上这些谈论，常常在那些冠以“左”和“右”的观点冲撞中受伤而敏感，只有到了世界经济遭遇挫折的时候，它才可以重新抖擞精神而稍显从容。在资本全球化的时代，社会民主福利国的社会政策作用日益凸现其重要性。在近来的全球高峰论坛上，有两个词汇“integrated”（一体化）和“solidarity”（团结）出现和重复的频率比以往都高。“一体化”和“团结”是福利国的中心思想和原则，在金融危机和甲型新流感爆发的时候，它们更加彰显了重要的意义。它从北欧福利国自己内部的福利的整合被应用到在金融危机和新流感病毒泛滥之际金融和经济的运作范畴，每一个国家都不是孤立地存在的，单一国家不可能作出“自由地选择”，为了其他国家乃至全球的福祉，必须承担相互的责任和义务。不管是被动还是主动选择，这是人们寻找的出路。

其他的对福利国的抨击谈论也在福利国的探索发展中失去了攻击力。福利国一定是没有效率的吗？对经济必然具有破坏力吗？自上个世纪70年代的经济危机中福利国遭重创后，福利国探索了一系列的改革措施完善福利国的发展，如发展性的福利国（国家投资于可持续发展的项目、国家投资公共基础福利设施的建设），生产性的福利国（培训劳动力，促进生产力和科技创新水平的提高），福利的准市场机制和政府购买福利（服务的专业、技术化和内部市场化管理），等等来维护效率。相反，始于去年下半年的失去政府控制的新自由主义主导下的经济危机却给全球造成了经济史上屈指可数的巨大损失。北欧的社会民主福利成为其经济成功的秘密，社会福利不仅提供了危机时刻的避风港，让社会正常运转；同时，社会福利的投入是一种长远的投资，因此也是社会发展的基础。

新自由主义抨击福利国的官僚主义和腐败。其实，政府与企业和非政府组织一起，都存在着管理的问题。所不同的是，政府管理的是纳税人的钱，为全体国民服务，所以加倍引起国民关注。福利国与官僚主义腐败并不是同义语。北欧是典型的福利国，却是世界上最廉洁的国家，他们有一套民主透明的决策和管理方式来维护廉洁公正。民主和科学的决策、管理、监督制度是完成福利政策的基础。同时，政府与民间社会福利组织的合理分工与布局也是福利国的必要组成部分。

三、中国社会福利的意义

市场经济改革之后，中国农村原有的生产和生活方式改变，中央启动了新的社会保障制度的探索。1998年，农村社会保障探索的搁浅，进行了10年的农村养老保险试点工作被迫停滞，潜在的原因是城市养老已经让国家背上了包袱，所以要强调福利的个人责任；同时，包括农民互助储金会——这样的一种农民自助自救的方式的“小额贷款”方式，也以保护市场经济纯洁性的理由而被迫停止；作为中国特色的让残疾人融入社会的福利企业在市场经济中竞争失败而淡出舞台；医疗和教育部门越来越市场化，许多人看不起病或者因病致贫，打工子弟异地上不起学；社会保险在和商业保险艰难地抗争：在无锡农村，我看到农村养老社会保险的工作人员，在没有任何优惠政策的前提下，和其他六七个商业保险项目争夺农村阵地……此时，形成了一种诡异的现象，越是贫困的人越没有基本的社会保障和社会福利，而应作为富人个人选择的补充保障的商业保险却在向贫困的人进军。在我赴北京、上海和浙江等地调查时，遇到这些省市农村社会养老的主管官员，他们在介绍情况时普遍表现出了焦虑。

2003年，中国共产党十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》，强调了社会经济的和谐发展；2006年，十六届六中全会提出了构建和谐社会的目标和以人为本的方针，国家强调了市场经济中要坚持社会主义道路的方向。就像自由资本主义和市场经济不是同义词一样，社会主义和政府干涉也不是同一语。社会主义有市场经济，资本主义有政府干涉。自由市场经济和政府干涉同是方式和手段。社会主义与资本主义本质的不同，是不以最大化的谋取利益为出发点和最终目的，以人为本，改善人民的生活，实现共同的富裕。

我在作农村社会福利体系的分析时发现，中国的社会福利体系虽不健全，但存有自身的优势，在新形势下重建有几个非常优越的条件。首先，如上所说，是社会主义的理念。中国的社会主义原则与多年的社会主义实践所奠定的坚实基础，与福利国的基本原则思想是趋于一致的。尽管，近年来思想解放形成了思想界意识形态的多元化，但是，国家坚持的社会主义性质，减少了许多在西方国家和东亚国家制定福利政策时出现的巨大争议和摇摆。其次是儒家文化的影响。中国具有丰厚的福利思想与文化，例如大同世界、集体主义的精神、尊老孝悌、家庭和睦、邻里互助、天人合一等等，这种和谐本身就是福利的构成。第三，中国具有渊远的福利网络组织体系。从古代传下来的村规民约成为村民自觉的行为道德约束，家庭、邻里和村民委员会等自治组织形成的网络，形成了一套组织机制。这些网络日常中起到扶持、帮助、抚慰等福利功能。这些理念和组织构成网格化的福利体系，在历次的风险中，如抗洪救灾、抗震救灾等，都发挥出神奇的作用。因此，中国社会福利思想和体系构架不同于西方国家和东方邻居。不同于西方的，在于它的儒家文化；不同于东方邻居的，在于它的社会主义体制。假如说西方文化背景下随着社会福利待遇的提高而家庭在逐渐解体，中国的家庭观点和孝文化却强化着福利功能。它不需要投入很多的钱，同时也起到金钱无法替代的作用。所有这些，都可能缓和西方福利国曾经出现的社会福利支出庞大造成的危机等问题。它不仅仅给中国社会福利体制的再造带来种种便利，同时，也是中国对国际社会政策理论学科的特殊贡献。

可是，当我们想向世界发出来自中国的声音时，却发现有一种辩解似的困难。因为，同西方先进的福利国比起来，我们国家的社会福利体系还很不完善并且落后，这些招致了舆论界对我国所拥有的积极因素的否定与忽视。

现在中国所面对的，是要建立一个覆盖全体公民的（包括城里人和农民），涵盖多项的（教育、医疗、社会救助、养老、社会服务等诸多内容）的现代的社会福利体系。如城市除了医疗、养老等社会保险制度的完善外，还包括教育和医疗机构服务的改革，以及养老等社会服务体系的建立。已经初步有了这些福利覆盖的地方，需要整合资源，深化和细化制度，各项彼此衔接。在现代社会福利体系的构建上，我们还处于起步阶段，许多保障措施还不具备，最基本的《社会救助法》才刚刚要出台。西方社会的福利发达国家、包括我们的邻国日本都已经实行了老年照顾保险，台湾也处于跃跃欲试阶段，但是在中国且不说社会照顾保险，我们连照顾服务的基础设施（如敬老院、福利院远远不能满足日益老龄化的需要）、服务输送体系（服务机构的短缺与服务的低水平）都还没打造好。特别是农村，许多地方农民基本生活条件和居住环境都还很差，基础设施欠缺和落后，更不用说享受福利服务。

另一个需要面对的问题是中国社会福利的管理问题。它涉及到政府身份和功能的转变，强调它的服务角色，其职能包括制定政策、加强管理、监督检查，而不是以运动员的身份直接参与。同时要整合各部门的资源与信息，部门之间统筹协调，整体配置福利资源。管理当然还包括政府管理过程的透明运作和官员的廉洁，真正做到以人民的利益为出发点。

必须看到，中国正处于福利发展的好时机，经济改革30年的发展给社会福利体系的重建奠定了坚实的物质基础，以人为本的思想重述了国家发展的方向，国际金融危机也给我们敲了警钟并提供了教训。国家启动对农村基础建设的投资，这实际已经启动了新一轮农村福利的建设。目前开展的农村社区建设奠定了农村社会服务的基础，面对庞大的农村人口在城市的徘徊与劳动力的日趋饱和，农村劳动力面向社会服务的就地转移，也将是中国福利与经济的共同增长点。

（作者单位：中国社会科学院社会政策研究中心）

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