——从2006年1月1日起至今，我国正式进入了所谓“后农业税时代”。最近几年，我国进行农村综合改革的核心内容是“三项”（乡镇政府机构改革、地方财政体制改革和农村义务教育体制改革），改革的主要目标是构建“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的乡镇基层政府，使其由过去的“管治型政府”向“服务型政府”转变。但在实际操作过程中，全国大多数省份主要基于减轻地方财政压力的考虑，热中于“撤乡并镇”、“合并村组”和“减人、减事、减支”，而对乡镇机构改革后如何保证其“高效运转”却迟迟没有建立相应的激励约束机制。同时，不少地方在推进乡镇机构改革的政治风暴中采取“无情改革、不得拖延、不留过渡期”的强硬措施，对乡镇临时借调和临时聘用人员实行“一律清退，不予补偿”的政策，对乡镇分流人员分别给予3000元～5000元不等的一次性补助，对“集中处理掉”的村干部不予补偿；而对于乡镇、村在编人员的工资福利待遇和办公经费则由县级财政全额供给。这样就使“被排挤出局的人”与“挤进编制内的人”在心理上产生了巨大的反差。特别是这次被清退掉的村干部过去承担税费征收任务重，付出劳动和汗水多，遭受责难和屈辱大，得到理解和回报少，但在离任后却背负一身的“三角债”（农户拖欠税费不交，村干部自己垫资完成乡镇任务，村集体再给离任村干部打白条），他们自然就成了在职村干部的新的“对立面”。比如，河南省在2005年下半年，仅用3个多月共撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，精简乡镇领导职数接近三分之一，清退乡镇临时人员20551人，分流乡镇超编人员170022人，仅此一项平均每年可为省级地方财政支出减少20亿元左右（当年的农业税取消后，乡村基层组织缺口资金29亿元，除中央财政转移支付18个亿外，尚需省级地方财政自身消化10.8亿元）。同时，全省统一规定：较大的行政村干部职数由原来的7～9人减为5人，较大的行政村由原来的5～7人减为3人。河南省在这次乡镇机构改革中虽然也强调“要把乡镇工作从过去直接办企业、抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来”，但由于缺乏相应的配套措施和激励约束机制，现在的乡村干部竟然不知道自己“应该干什么？”（祥见张新光著《地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡镇机构改革的观察》，原载《华中师范大学学报》2006年第5期，该文曾被《新华文摘》2006年第23期转载）。

    ——“树欲静而风不止”。这既是正确认识事物客观存在和发展不以人的意志为转移的基本规律，又是准确把握当前我国农村基层政权组织性质和工作格局正在发生新情况、新变化、新趋势的辩证法。党的十六大以来，党中央、国务院把解决好“三农”问题提升到国家宏观层面来考虑，作出了“统筹城乡经济社会发展”的重大战略决策，以调整国民收入分配关系为核心，建构“以工促农、以城带乡”的制度框架，掀开了社会主义新农村建设的新篇章。据不完全的统计，从2003年到2009年，中央财政用于“三农”的资金投入累计达到2.87万亿元，年均增长22.7%，其中直接用于农民“四项补贴”的资金累计达到3406亿元。目前，农村公共物品的供给体制由过去主要依靠农民自身解决转向以国家投入为主，全国约有1.5亿农村中小学生享受免费义务教育，8.15亿农民参加新型农村合作医疗，4284万户农村困难群众享受最低生活保障，农村水电路气等基础设施条件也得到了较大的改善。党中央和国务院之所以费了“九牛二虎之力”，其主要目的就是通过调整国家与农民之间的利益分配关系，一方面想让9亿多农民“休养生息”，一方面试图缓解农村基层党群干群“高度紧张”的关系。然而，当前我国面临的严峻现实是“农村原有的基层组织体系网络破坏了，乡村基层干部队伍解散了，离任村干部和农民无职党员灰心丧气了”，乡镇政府变成“守摊型政府”，村干部退化成“跑腿型干部”，乡村基层政权已经演变成了“一座孤岛”。因为，所谓的“乡土经济精英”是指在农村改革初期先富裕起来并对当地经济发展有着一定影响力的人物，他们过去曾经为村庄经济发展寻找市场机遇、带领村民共同致富、为村庄公益事业出钱出物等等；而目前这些人早已离开生养他们的故土走向城市发展和居住，平时与乡亲往来稀少，几乎失去了一切联系。所谓的“乡土社会精英”是指一些农村文化人和宗族领袖人物，他们个人品德高尚，掌握一定的和文化知识和丰富的社会经验，在民间社会的公共领域里具有一定影响力，如主持村民各家的红白喜事、调解民事纠纷、充当民间交流的中介人等等；而目前这些人要么体弱多病，要么不受乡村基层组织重视，已经不再热中于村庄内部的琐事了。所谓的“乡土政治精英”是指乡镇机关干部、七所八站职工、离退休人员、乡村中小学教师和村党支部成员、村民委员会成员、村民小组长、村民理财小组成员、村民议事会代表以及共青团、妇女联合会、民兵等群众组织成员等等，他们一般都掌握或大或小的公共权力，在农村基层社区管理和群众生活中发挥领导、决策、组织、协调、整合的功能和作用；而目前河南省在乡镇一级只剩下几十号人（按照全省统一规定：人口在4万人以下的乡镇，行政编制核定为24名，事业编制核定为40名；人口在4至5万人的乡镇，行政编制核定为27名，事业编制核定为43名；人口在5万人以上的乡镇，行政编制核定为30名，事业编制核定为46名），在村一级只剩下三五个人（全省4.7万个行政村已有83%实现了村党支部书记和村委会主任“一肩挑”），单靠这些人去治理好中国庞大的农村社会可谓是“成事不足，败事有余”。比如，日前发生在河南省新县沙窝镇的一起人命案基本属于当地政府和县环保局“行政不作为”所导致的恶果。（祥见2009年11月13日《河南日报》记者尹海涛报道：“河南一村支书因污染纠纷遭殴致死矛盾由来已久。”）问题的关键就在于取消农业税后，我国乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众之间的利益链条中断，彼此互相牵制、互相约束、自动调节的均衡机制失灵了，而一旦失去约束的“公权力”怎能不发生蜕化变质呢？

    一言以蔽之，我国农业税取消后，乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众之间的利益链条中断了，彼此互相牵制、互相约束、自动调节的均衡机制失灵了。但是，新的乡村治理机制、体制是什么呢？我们目前还没有找到。

    ——原载《中国社会报》2010年1月18日第3版整版

    【专家点评】

    改善乡村干部窘境考验党和政府执政能力

    清华大学政治学系教授、博士生导师 景跃进

    读了张新光的文章，颇有些感慨。在一个官本位传统相当浓烈、在现代转型中又得到不断强化的社会中，人们一般将官员（包括基层干部）视为强势者，因而更易于看到低层民众的不辛与苦难。张新光的叙述为我们揭示了一个同样真实的另类画面。他的故事也使我联想起了上个月乘出租车，与司机的一番对话。那天与妻子办事完毕，打的回家，开车的司机来自北京延庆。他在部队当兵时曾荣立三等功，入了党，复员回乡后先在村里干，后来进城找活，最后干上了出租。去年下半年村里党支部换届选举，乡镇领导找到他，建议他参加村党支部选举，担任支书。他想了一想，认为这活不好干，完成镇里和上面的任务，难免要得罪乡亲，而维持与乡亲的良好关系，又担心完不成镇里的工作，最后回绝了镇领导的请求，还是开自己的出租车自在。当时，曾感觉奇怪，北京郊区的村支书可不是一个闲差。现在看来，似乎可以理解。

    人的生存状态，不管是民众，还是干部，是上级官员，还是基层差员，在当下中国从资源分配的角度来理解，大致是八九不离十（还有一二应当是心理或精神方面的问题）。费税改革之后，资源分配的格局发生了重大的变化，国家与农民的关系从资源的汲取，转变为资源的回馈（工业反哺农业，城市支持农业），因此曾经为媒体热载的农民负担和干群关系问题得到了很大的改善。然而，资源稀缺以及如何合理配置的问题并没有从根本上得到解决，费税改革切断了乡村干部向农民索取的管道，乡镇本身的财政问题却显凸出来。这几年尽管国家的财政转移支付日益增加，但相对于基层的庞大需求，则犹如下毛毛雨，在不发达地区这个问题更为突出。《人民论坛》去年2月份曾发表一篇调查报告，在回收的710有效问卷中，占72.82% 的乡镇党委书记表示，最担忧的方面在于乡镇财政周转困难。真可谓按下葫芦浮起瓢。

    在这个意义上，资源分配中的稀缺问题并没有消失，它只是被转移了——从国家与社会（农民）关系转变为（或内化为）中央与地方关系。人们普遍认为，1994年的分税制改革在划分中央和地方财政收入的同时，也铸成了地方政府的行为模式。若用透视镜头观之，则可发现，在地方政府内部，类似的资源分配关系按照不同的层级得以复制，贯穿其中的逻辑是一致的，即在资源分配中上级政府得大头，在责任和任务链条中，压力被转移给下层。在这场事权-责任和资源-权利失衡的游戏中，基层干部无疑承受了最大的张力，因为他们处于官僚等级制的末梢。村干部虽然没有国家干部的身份，但是他们承担了执行国家政策的行政功能，费税改革后，他们的报酬一般也由乡镇政府来承担。在中国政治中，村干部的特殊角色也许可以从下面的主流语言表达中来加以理解：村民委员会是群众自治性组织，也是农村基层政权建设的一个重要组成部分。

    在这个意义上，乡村干部生存境况的改善是一个结构性问题。当年，有不少学者指出，减轻农民负担的关键在于调整国家与农民的关系，所谓问题在农村，但解决问题的方法在农村之外。同样道理，乡村干部的窘境虽然发生在基层，但问题的症结却在宏观结构。改善乡村干部的生存境况，首先是要使这一现象“问题化”，亦即成为公众和政府关注的问题，然后将其转化为公共政策的议题，最终通过政府间财政关系的进一步改革，来逐渐加以缓解和解决。当下，中国社会正处在一个关键的转型期，层出不穷的社会矛盾、正在加剧的利益冲突，越来越频繁的突发性事件，正在考验着党和政府的执政能力和治理本领。作为直接与百姓打交道的乡村干部，他们的作为是党和政府执政能力的直接体现，他们的生存境况值得中央政府和全社会的关注。张新光的这篇文章若能在这个方面发挥一点影响，可谓功德有量了。

    ——原载《中国社会报》2010年1月18日第3版和《乡镇论坛》2010年第2期

    谁来纾解乡村基层干部之痛

     本刊第3期发表信阳师范学院张新光教授的《乡村干部生存状态忧思录》一文，引起读者共鸣与关注。河北省清河县王官庄镇政府干部王学岭，阅读了张教授的文章之后，表达了对乡村干部处境的切身感受——

    为什么乡村干部总是很受伤？

    一直以来，媒体舆论对乡村干部评价不佳，乡村干部总是一种乱行政、乱作为、乱收费，无法无天、胆大妄为的“妖魔化”形象。上级和百姓对这一群体，多执此偏见。

    《乡村干部生存状态忧思录》一文作者以自己多年的基层工作体会和深入实际的调查，揭示了乡村干部作为上级政府和百姓之间的夹层，承受了太多的重压，忍受了太多的误解，并没有被公正对待的事实。乡村基层干部群体其实“是一个呼唤理解、需要关怀、渴望获得社会公正评价的弱势群体”。

     上世纪90年代，国家实行了“分税制”，县域内城镇化、工业化程度较低，基层政府财政收入主要来自于农业、农村。而那一时期各种政策性达标任务很多，“村村通”、绿化造林、农田水利、“普九”、计划生育，等等；这些都要求基层政府来完成，基层财政入不敷出，只好陷入“养人收费，收费养人办事”的怪圈。那一时期，各类性质的人员通过分配、借调、临时雇佣等不同途径进入乡村干部队伍。为了完成上级的任务，为了支持本级组织运转，乡村干部做了一些不愿做、不想做，却不得不做的事，因为他们是“夹层人”，不得不扮演着双重角色。

    他们作为国家和地方政府的“代理人”，却是廉价的，灌输给他们的崇高化、理想化教育使他们不能讲个人条件，所有的工作任务最终都压到他们身上来落实。上级政府领导出于政绩追求，还会提出更苛刻的要求，级级追加任务量，严重脱离了农村基层实际，也给乡村干部带来了超负荷的工作压力。乡镇工作任务繁重、压力大，待遇低，升职无望，干部队伍庞大，而且很不稳定，临时人员进出频繁。有很多乡镇干部因不堪重负、生活困难离职而去。坚持留下来的，奉献了青春和才华，错过了致富的机会，却没有得到相应的关怀和补偿。每次机构改革，受冲击最大的也是他们。离了职，却离不了乡村，没有政策关怀，没有乡邻同情，没有保障，没有补偿，下场几多凄凉。

    现在的乡村干部仍然是职级最低，待遇难提高，进步无望，前路迷茫的一群人。这一现象似乎跟本地的经济发展程度关联不大，在某些经济发达的地方，乡村干部仍然很受伤，与上级政府工作人员的待遇有相当大的差距。

    近年来，国家政策发生了大变化，对农村由“索取”变成了“补给”。获得了补偿的农民把感恩给了党和国家，却把以前的怨恨更多地加在了乡村干部个人身上，认为他们扭曲了国家政策，并对他们产生不信任。乡村干部稍有不慎，就会引起群情激愤。过去，他们辛勤工作不被认同，现在仍然得不到应有的尊重和信任，这是对他们最大的不公。（王学岭）

    曾经有十多年乡村工作经历的周文智，在读了张新光教授《乡村干部生存状态忧思录》一文后，心中久久不能平静，也为乡村干部的生存状态而担忧，他呼吁——

    全社会都来关心乡村干部

    乡村干部的生存状态，必须引起各级政府的高度重视。笔者也曾在乡村工作过十五六年，并担任过七年的乡镇长，对乡村干部有着深厚的感情。乡村干部处在基层，他们每天面对的是农民，服务的是“三农”，干的尽是些“出力不讨好和得罪人” 的差事。为了党和政府在农村各项政策任务的贯彻落实，他们没有节假日，“两眼一睁忙到熄灯”。他们为了工作，“人跑生了，狗跑熟了”。由于压力大，很多乡镇干部身体处于亚健康，精神高度紧张，中年夭折、突然猝死多有发生，实在让人痛心惋惜。

    如何让这些党在农村的“代言人”，政府的“代理人”有一个良好的生存状态？笔者认为，应该形成全社会都来关心乡村干部的氛围，要多些正面宣传，少些负面报道；多些理解支持，少些埋怨指责；多些关怀和爱护，少些贬损与伤害。在政治上关心，生活上关怀，解决他们的后顾之忧。在招录公务员、事业编制人员时，要有一定比例定向招录村干部。让年富力强、德才兼备的村干部进入乡镇公务员队伍，并在年龄和学历上适当放宽，让广大村干部有盼头、有奔头、有前途、有希望。在工资补贴上提高待遇，并形成规章，如因公致残要为他们评残，如因公死亡要给予一次性的补助。总之，要对他们负责，要切实解决他们生活上的实际问题，解决他们的后顾之忧。对离职村干部，要出台政策，采取措施，解决他们的生活问题。要让他们在村民面前有面子，在家里有位子；要让这些昔日的功臣，昨天的乡村精英，感受到党和政府的温暖，重新成为现任村干部的“高参”、化解矛盾的“和事佬”。（周文智）

    湖南省衡阳县委宣传部主任科员刘放生，在《乡镇论坛》编辑部博客上看到张教授文章将要发表的预告，即刻以学术研究的水准做了一系列严谨的资料调查工作。他认为，张教授揭示的乡村基层干部生存现状，皆因“压力型”体制而引发，所以要纾解基层干部之痛，根本的对策是推进体制改革——

    加快改革，减少行政“压力”

    干部是乡村组织的重要载体。张新光教授在《乡村干部生存状态忧思录》一文中提出的是当前农村尤其是欠发达的中部地区乡村组织中不为人所注意的重大问题。可以说，在中部欠发达的一些乡村组织和干部，正在遭遇新中国成立以来的第三个危机时期。第一次危机是“大跃进”时期，第二次危机是“文革”十年，第三次危机是上世纪90年代末直至目前，尤以此次为甚，一直处于高层和民众的双重压力之下，且与前两次有很大的不同。现实的状况是，办公室一次网聊，接待工作中的一句话，开会一次睡意，都可能面临个人的生存危机。

     “压力型”的干部管理体制严重地扭曲了基层干部的利益心态和言行。乡村行政工作处于“压力型”，不是今日始，而是有了数千年的历史。新中国成立以来，基层行政组织始终处于一种高度的压力之中，极少有过缓解，即便是改革开放以来也是如此。以评比达标而论，尽管有消息称，全国31个省自治区直辖市和新疆生产建设兵团共清理出评比达标表彰项目70350项，经过初步审核，建议撤销68000余项，拟保留2000余项，这2000余项中，有多少不用基层努力呢？而且，改革开放之前的压力都有高层的上方宝剑，即便过火一点，也有高层负责，出了事，无非是方法问题，有关人员检讨一下也就可以了。现实中，行政运行的路线已由“中央—地方各级直至基层—民众”变为“中央—民众—地方各级直至基层”，这种行政运行路线往往出现基层被“甩出”、被“抛弃”的情况，且工作的压力犹存，动不动就有“丢饭碗”的危险，甚至一句话就把饭碗丢了。可以说，农村基层工作中的一切非正常现象中，都有“压力型”的种种影子。因此，形成良好的乡村干部的生存状态，改善基层工作，首先要改变“压力型”的行政管理体制，把基层干部从极度的“高压”状态中解放出来，造就良好的心理环境和工作环境。

    更进一步讲，长期存在的“压力型”行政管理体制，在于上层建筑的改革严重滞后。大量的事实表明，目前县乡的行政体制已严重不适应生产力，即便提出过一些改革，也因为种种原因，或“试”而无果，或成为改革的“烂尾楼”。因此，从根本上讲，改变乡村干部生存状态，必须加快地方基层的行政体制改革，使之与迅速发展的生产力与经济基础相适应。

    （刘放生）

    山东省临沂市兰山区半程镇的李正华，则从另一个角度揭示乡村干部生存之痛的根源，那就是他们没有真正进入村民自治的基层治理框架，因此解决问题的治本之策在于——

    努力实现真正的村民自治

    乡村干部处于尴尬境地，又面临复杂棘手的“三农”问题，造成了身份迷失、工作倦怠和身心困顿，再加上吃喝风、形式主义、官僚主义等不正之风，就导致张教授所讲的过度饮酒猝死、车祸致死等问题。这些极端状态绝不是乡村干部存在的常态。

    但是，笔者在媒体和身边看到或听到的，则多是广大村干部处于绝对强势地位，借助家族势力、城市化、工业化等条件，在选举过程中使用暴力、贿赂等违法手段，在执政过程中维护个人、家族不正当利益，损害村民和集体的正当权益，甚至动用暴力，造成人员伤亡。

    笔者认为，乡村干部群体绝不是单纯地处于强势或是处于弱势地位，而无论是弱势，还是强势，都不是正常的状态，也不是发展“三农”、推动社会主义新农村和建设和谐社会所真正需要的状态。他们正常的状态应该是带领村民，实现基层群众自治的状态。

    只有把农村基层干部从高压下解脱出来，从容地带领农民群众开展村民自治活动，管理好自己的事情，建设自己的幸福生活，他们才能进入一种正常的生存状态。所以，纾解农村基层干部生存之痛，必须采用以实现村民自治为核心内容的组合拳：首先，有关部门要依法规范选举程序，加强对乡村干部的教育、管理和约束，坚决打击暴力、贿赂选举，同时采取得力措施确保执行自治政策不走样；其次，采取必要举措建立乡村干部待遇管理机制，既确保集体、群众利益不受损害，也要维护好乡村干部的正当权益；第三，坚决执行中央关于村民自治和发展“三农”的“多予少取放活”等方针政策，各级党委政府要真正尊重村民自治权益，少折腾“三农”，多做引导服务工作。总之，真正实现村民自治就是对农村基层干部的最大爱护。（李正华）

    也有读者联系到城乡统筹发展的大背景，认为打破基层干部待遇的城乡二元体制也许是纾解农村基层干部之痛的良方。来自重庆荣昌的媒体工作者朱芸锋就是这样的看法——

    “城乡三同”或解乡村干部之痛

    读了张新光教授《乡村干部生存状态忧思录》，笔者心里也增添了若干忧思——张教授笔下的这些乡村干部的工作、生活状态，的确成为了农村基层的社会发展中一道挥之不去的阴影。

    乡村干部的尴尬，应被看成是中国在改革开放的整个进程中，不可避免的一种社会之痛。而要医治此痛，着眼点或许就不能只盯着乡村干部这个群体。既要将尴尬的“乡村干部之痛”纳入城乡统筹的视野中加以审视，又要为“乡村干部之痛”量体裁衣般设计解药、破除难题。实施“城乡三同”，或许是值得尝试的办法。

    第一，乡村干部与城市机关干部核定相同标准的职级。有了相同的职级，乡村干部也就不会再灰头土脸；有了职级，乡村干部也就有了逐步晋升的希望和机会，而不至于“干好干坏一个样”、“干一辈子仍是老样子”。 (责编：YeLin)