提要：肇始于20世纪90年代的中国城市房产改革，以及随之而来的业主委员会的大量设立给基层政治带来了很大冲击。基于对上海一个居民区中所有业主委员会发展状况长达8年的深入跟踪调研，本文检视了此类新兴市民组织的运作机制及其对城市基层治理的影响。研究发现，虽然这些市民组织的建立源自国家启动的正式制度变迁，但社区非正式社会网络也对其实际运作产生重要影响。就外部影响来说，业主委员会为业主参与基层政治提供了机会和平台，有利于增强其利益表达和聚合能力，扩大社区自主权。但就内部效应而言，这些市民组织所面临的各种局限和制约，尤其是相关各方对关系网络的过度利用，又可能导致和加剧少数既得利益业主精英排斥大众参与的寡头统治和准派系政治，进而有损于基层治理和社区民主。 ( http://www.aisixiang.com )

关键词：市民组织；派系政治；基层治理

 *本文受教育部留学回国人员科研启动基金资助项目（教外司留［2009］1001号）、上海市浦江人才计划（PJ00368）资助。蔡明发（Chua Benghuat ）教授、阮横俯博士、孙藜副教授对初稿进行了有益的评论。特此一并致以衷心感谢。 ( http://www.aisixiang.com )

一、导言

随着20世纪90年代大规模经济社会改革的推进，中国城市出现了许多新兴的市民组织，它们给城市治理带来了深远影响。这些自治组织已经广泛涉入基层社区公共事务，给国家行政机构、商业组织和市民大众之间的既有权力架构带来很大冲击，形成了复杂的新型社会关系和治理空间。在基层社区中，最引人注目的当属业主委员会。 ( http://www.aisixiang.com )

建国以来，除了那些国家控制下的“群众组织”，如工会、共青团、妇联和居委会等之外，城市基层社区中并不允许具有独立地位的市民组织存在。80年代的经济改革也没能促进“拥有道义上或制度化权力并能够一以贯之而非仅仅在某些危机时刻限制国家高压政治的社会组织”的出现（Davis et al.，1995：19）。当前业委会的广泛建立可以说是开启了中国城市基层市民组织兴起的新时代，并使得街区政治场域权力关系进一步复杂化。具体而言，改革开放之前，国家在基层利用街道办事处和居委会等官方组织进行严厉的监督和控制，从而形成了行政机构单方面操控的集权型权力结构（Whyte ＆Parish，1984）。90年代的城市改革使得国家在基层的管理重心由单位转移到街区。这一时期开始的房产改革使得房地产开发公司和物业公司等商业机构开始介入街区开发和管理，并往往和基层政府结成利益同盟（张磊，2005）。但是，业委会的崛起使这一利益同盟的格局增加了变数。目前这些市民组织已经变成民众参与社区政治和影响基层治理的重要正式渠道（张静，2001；李友梅，2002；唐娟编，2005）。深入检视业委会的运作机制，不但有助于我们理解当代中国城市政治和基层治理的转型，而且能够进一步厘清市民组织与民主政治之间的关联。 ( http://www.aisixiang.com )

二、市民组织与基层治理论争

自托克维尔发表《论美国的民主》以来，市民组织在社会和政治发展中的作用就成为一个经典问题。但是，当前学术界在市民组织对基层治理和民主发展的影响方面还存在着很多争论。当代治理研究权威帕特南（Putnam，1993，2000）认为，积极的市民参与和大量的市民组织是促进民主制度良性运转和基层“善治”的主要动力；市民组织是培育社会资本至关重要的载体。这些组织构成了促进合作的社会结构，它们不但具有为个体成员提供参与、互动机会和灌输合作习惯、团结意识及公共精神的内部效应，而且其形成的密集社会网络可以增强市民群体利益表达和聚合能力，从而对更大范围的政体具有外部影响，因此能够促进基层治理。很多研究者持有类似新托克维尔式观点，认为市民组织都能够培育民主意识和参与能力，并能在一定程度上制约政治权力机构（Read，2008）。 ( http://www.aisixiang.com )

也有研究者对上述乐观论断持不同看法。塞莉格森（Seligson ，1999）发现，只有那些与当地居民实质利益相关的市民组织才能够吸引他们的积极参与，进而有效影响基层治理。伯曼（Berman，1997）认为，在特定情况下，活跃的公民参与反而可能对民主与稳定构成冲击。 ( http://www.aisixiang.com )

阿拉嘎帕（Alagappa，2004）发现，有些市民组织有利于促进民主，另外一些则可能削弱民主。瑞莉（Riley ，2005）则进一步论证，繁荣的市民结社活动也可能有利于威权政党的形成和威权政体的建立。就市民组织的内部效应而言，米歇尔斯（2004/1911）在其研究中早就提出，虽然很多大众和政党组织声称要促进民主，但最终都会转向少数精英的寡头统治。这一经典论断也成为其后学术界在研究组织行为和民主政治时的重要参照。还有一些研究者提出类似的观点，如波茨和兰多特（Portes＆Landolt ，1996）认为，市民组织活动有可能造成分裂和排外。纽顿（Newton，1999）也提出，市民组织并不一定就能促进成员互信。 ( http://www.aisixiang.com )

鉴于以上争论，有必要将市民组织对城市治理的具体影响做进一步的探索。实际上，正如瑞德（Read，2008）所指出的，要考察市民组织的作用，需结合具体的情境进行分析。 ( http://www.aisixiang.com )

住房状况和相关财产权利可能对市民的社会行为产生很大影响，因而也是城市研究的一个焦点。研究者已经对相关的住房制度安排、业主所有权和业主组织问题开展了大量研究，并就其社会政治后果展开了论争。这些讨论主要集中在业主的日常社会互动、社区卷入和政治参与等方面。有研究指出，与租房客相比，业主一般对邻居更加友好，相互来往也更多（Fischer ，1982）；业主更有可能参与当地公共事务和社区组织（Dipasquale＆Glaeser ，1998）。在政治上，业主一般更为积极，并通过社区活动、市民组织和选举投票等在各个层面参与政治（Read，2003a ：41）。①[此方面比较系统的新近文献回顾请参见迪亚兹（Dietz，2003）和瑞德（Read，2008）。]但也有研究者提出不同意见，他们认为，拥有房屋产权与参与社区集会的积极性没有明显关联（Rohe ＆Stegman ，1994）；与社区归属感和居民参与最相关的因素是年龄、社会经济地位、居住年限、家庭结构和邻里网络，而不是房屋产权（Reingold，1995；Grange＆Yip ，2001）。就业主组织参与状况而言，有调查显示，美国高达49%的此类组织成员声称自己积极参与了本组织的会议（Nelson，2005：125）。但也有研究发现，美国的业主组织大多被少数人把持；这些人多方限制普通业主参与相关公共事务，以谋求控制权，由此导致冲突和敌意的滋生。因而，不能想当然认为这些组织是培育公民参与的孵化器（Read，2003a ：51）。 ( http://www.aisixiang.com )

近年来中国大量市民组织（或社团）的涌现，引发了学术界的研究兴趣（王颖等，1993；White et al.，1996；邓燕华、阮横俯，2008）。其中有很多研究专门探讨了影响日益壮大的业主组织可能具有的政治意义及其对当前城市基层治理的作用。在市民社会思潮的影响下，研究者大多持乐观态度，认为业委会的出现是中国城市公民社会的雏形或先声（费梅苹，2001；夏建中，2003）；与国家掌控的居委会相比，相对独立的业委会更有可能成为街区民主化的引擎（桂勇，2001）。还有研究考察了业委会在基层治理中的实际作用。曹锦清等（2000）发现，有些业委会在其认真的负责人带领下，在物业管理和社区建设中发挥了积极的作用。瑞德（Read，2003a ）则发现，不同社区的业委会在代表业主利益和引导社区参与上存在很大程度的差异。还有很多研究具体展示了业委会在业主维权中的重要作用（张磊，2005；唐娟编，2005）。瑞德（Read，2008）还论证了影响业委会运作状况的一些因素：居民区规模、利益共同性、不满或冲突情势，以及国家干预程度等。 ( http://www.aisixiang.com )

上述研究基本都聚焦于考察业委会与街区政治场域中的其他行动者的互动状况及其与外部政体之间的关系，这些市民组织的内部运作和业主参与状况，以及这些方面对基层治理的影响还没有得到充分的检视。尤其是，虽然大多数现有研究指出，业主参与不足是业委会和社区发展面临的重要问题，但实际上，很多城市社区也存在常常受到一些业主群体的过度参与和派系斗争困扰的问题。①[如在北京“时代庄园”小区业委会换届选举中，社区中“两派”同时召集业主大会。类似情况在国内其他地区也多有发生]对这一新问题目前尚缺乏学术研究。 ( http://www.aisixiang.com )

基于对上海一个售后公房居民区（在本文中称之为“绿街”）中所有业委会长达8年的深入跟踪调研，②[本文的地名、人名都经过匿名处理。除额外注明，本文主要实证资料均来自作者2000－2007年间在上海的实地研究和问卷调查。本研究深度采访的各方相关人士达60余名]本研究系统检视了这些市民组织的形成过程、组织基础、运行机制、它们与其他行动者之间的关系及其对城市基层治理的具体影响，并揭示其发展动力。 ( http://www.aisixiang.com )

 三、业主委员会与绿街社区治理

（一）  绿街业委会的形成与社会网络

绿街新村位于上海市N 区，于上世纪90年代初建成，共划分为4个居民小区，每个小区的居民数量约在3500人左右，人员结构比较类似，均包括各阶层人士。该街区建成之初曾因环境优美闻名于沪。 ( http://www.aisixiang.com )

90年代的城市住房改革促使业委会在基层街区广泛建立。当时，中央和地方政府均颁行法规，鼓励已购买产权房的市民通过选举建立业主组织以保护其权益。兴建伊始，由物业公司受命推动业委会组建。 ( http://www.aisixiang.com )

他们大多草率对待，或召集部分业主商议，或请几个关系较好的业主组成业委会。因为业委会受托管理和使用小区的大笔维修基金以及附属公共设施的经营收入，在经济上无须依赖他方，所以理论上能够保持一定程度的独立。但这样的市民组织是新生事物，在早期，绝大多数业委会成员不知道如何开展工作，只有少数业委会运作比较顺利，能够召集业主会议、监督物业管理服务。由于业委会并不为成员发放工资或津贴，一般至少要有一个特别热心、愿意花费大量时间精力的领头人才能使组织顺利运转（Read，2003a ），因此很多缺乏这样富有奉献精神领头人的业委会不能正常运作。 ( http://www.aisixiang.com )

在绿街4个居民小区中，业委会建立以及实际发挥的作用各不相同。除一村外，其他街区大多数居民楼的业主职业混杂，彼此互不相识。物业公司以前述方式包办了业委会成立事宜，因为难以动员彼此陌生的邻居参与社区公共事务，多数业委会成立后无法正常运转。物业公司缺少监督，便对管理服务敷衍塞责，致使业主对物业管理非常不满。 ( http://www.aisixiang.com )

然而，绿街一村的情形则截然不同。该小区的大多数居民楼中，有些是从相同的老城区里弄或单位集体动迁过来的业主，能够推选出相互比较熟悉的老邻居组成业委会。如4号楼中的部分业主是某区直机关干部职工，其中的习先生利用和N 区政府领导的熟人关系，使得本楼提前安装了先进的公共设施。1996年该楼首届业委会成立时，他便被邻居们推选为主任。该小区其他很多业委会负责人都有类似的民意基础。也有些业委会成员则是硬被熟悉的邻居“拉”进来的。总的来说，这些人参与业委会的态度和动机各不相同，有的因为熟人关系，有的出于对房产权益的关心等。但上述情况以及后文都证明，在一村各业委会初建及其后的运作中，社会网络发挥了重要的作用。 ( http://www.aisixiang.com )

（二）业主委员会的积极作用：促进基层治理和社区权力结构变迁

1.提供正式参与渠道和社区合作平台

绿街一村以“熟人”为主导的业委会逐渐在社区中发挥越来越大的积极作用。自1993年起，绿街一村和二村的居民为抵制开发商和当地政府侵占街区公园，发起长达10年之久的集体抗争（简称“护绿抗争”）。为了推动集体维权，作为抗争领导人的一村1号楼业委会主任沈先生设法在小区所有业委会之间建立起一个松散的联盟。1997年，他们商议每个月联合召开“物业管理一体化会议”，商讨抗争策略及管理事宜。随着交流的增多，这些业委会相互借鉴经验加强了各自的组织建设。他们制定了很多自治规章，定期开会讨论本楼公共事务，从而为业主提供了正式的社区参与渠道。更重要的是，这些业委会还共同监督该小区的物业公司。业主通过业委会与物业公司交涉管理问题，所涉及事宜通常都可尽快得到解决。这些业委会自发的合作及其在集体抗争中的积极作用招致了当地政府的警惕和反感，但社区物业管理又需要他们的积极参与，绿街一村居委会书记于是提议招开扩大“会议”，让居委会、物业公司和小区管片民警也参与其中，以便于监控。自此小区各方每月定期开会，从而形成了社区合作的固定平台。 ( http://www.aisixiang.com )

2.有效促进基层治理

随着有各方参与的“一体化会议”的运行，绿街一村治理状况在很多方面取得了长足进步。首先，此举使得街区政治场域中的人群和组织获得了制度化的交流渠道，能够共同分享知识、经验和各种信息。其次，它在很大程度上提高了当地公共事务决策的民主程度。在业主护绿抗争后期，业委会还通过这个平台与政府对话，双方最终就重建街区公园事宜达成协议。“一体化会议”在这一冲突事件的解决中发挥了重要作用。此后，小区较重要的公共事务决策都要在这个会上讨论决定。第三，它也促进了小区业委会的自律。通过聚会交流经验，能对各自的业委会提出更高的要求。特别是由于“会议”对小区物业公司的联合监督，迫使其不得不加强管理、改进服务。 ( http://www.aisixiang.com )

3.促使社区权力结构从一元集权型转向多元分散型

绿街一村业委会的积极作为促进了社区权力结构的转型。业委会通过非正式集体行动在社区护绿抗争行动中显示了其对街区公共决策产生的影响，而他们参与社区中制度化的“一体化会议”，并与其他各方平等对话，则正式确立了此类市民组织在社区权力结构中的一席之地。业委会的崛起促使街区权力结构从原有的国家行政机构单方面操控的集权型转向多元分散型。普通业主也意识到社区的结构性转变以及业委会在社区公共事务方面的作用。2002年在我们进行的问卷调查中，有70.8%的一村业主认为业委会对其日常生活有“很大”或“一些”积极影响，高于对居委会的认同率（60.2%）。此外，在回答关于参加社区活动的原因时，一村有22.2%的业主表示是因为业委会动员，高于居委会动员的20.4%.这些方面都与以“传统”方式管理的其他小区的情形有较大差别。因而，在政治发展水平较高的绿街一村，相比较国家控制和支持的居委会，业委会这种相对独立的市民组织受到更多业主重视，具有更强的动员能力，产生了更大的影响。一村业委会的示范作用逐渐扩散到绿街其他小区。 ( http://www.aisixiang.com )

（三）业委会自身的派系斗争和其他社区权力机构的分化

1.以权谋私、寡头统治和派系斗争

绿街一村业委会虽然在社区治理中发挥了重要作用，但也逐渐暴露出一些问题。首先，随着业委会影响力的增强，一些领导者开始有意无意地利用权力谋取私利。他们有的不够自律，为了一己之私而带头违反社区管理规章；有的收受物业公司的馈赠，继而放松对后者的监督；还有的设法侵占社区公共利益，甚至涉嫌贪污或挪用公共资金。其次，为了加强个人对组织的掌控从而获取更大利益，有些业委会领导力图垄断组织事务。他们通过施以小恩小惠等方式拉拢少数业主，进而排斥其他大众参与。如为了获得业主代表支持，有的业委会负责人使用公共经费向后者发放礼品。从而在组织内部实现了寡头统治。第三，领导者的这些以权谋私和垄断行为不但引发普通业主对业委会的反感，而且也引起了组织内部矛盾，有些普通委员对领导者的“独裁”和“腐败”产生不满；业委会负责人职位所能够带来的利益也使得有些个人欲望较强的业主精英伺机争夺领导职位，因争权夺利而在组织和社区内部引发种种矛盾和冲突。这些冲突最终扩大为少数业主精英及其支持者之间的派系斗争。上述问题侵害了普通业主的权益，引发了后者的不满，削弱了社区团结和这些市民组织的正面影响。 ( http://www.aisixiang.com )

2.其他社区权力机构的分化

业委会的崛起使得街道办事处、居委会等基层行政管理机构和物业公司等商业机构感到自己的权威、利益受到威胁。对于物业公司来说，业委会的监督使其难以懈怠和随意谋取暴利；基层政府机构也因为无法操控这些市民组织而感到不安，这些既得利益者不愿意有新的、能够代表业主利益的社区组织发育并动摇现有的权力格局，因此它们极力阻止业委会的正常发展。 ( http://www.aisixiang.com )

为了应对业委会这一市民组织带来的挑战，街区原有的管理机构采用了种种方法和途径来达到分化、控制的目的。物业公司通常会设法“收买”业委会骨干，与他们建立、发展私人关系，以求后者放松监督。在绿街一村，物业公司经常给业委会主任送礼或宴请、陪打麻将，甚至还曾低价向他们出售了几套公有住房。由此，这个物业公司和该小区大多数业委会主任建立了良好的关系；后者有时就会放松监督，致使物业公司在管理和服务上时有消极应付行为。这种状况进一步引发了业委会的内部矛盾，也使得其他业主日渐反感。由此可见，物业公司通过建构和利用私人网络，在一定程度上分化了业委会的内部团结，同时使得这些市民组织与普通业主的关系趋于恶化。 ( http://www.aisixiang.com )

为了加强控制，街道办事处、居委会等基层政府机构试图运用非正式网络实施对业委会分而治之的策略。他们通过一些与居委会保持较好关系的居民，了解业委会的内部以及业委会与业主之间的矛盾，并竭力利用这些嫌隙来达到分化和控制的目的。此外，地方政府还试图以制定行政规章的方式控制业委会，并认为可以借用“党组织”的权威来干预业委会的运作。在2001年颁行的《N 区关于加强对业主委员会工作指导和管理的若干规定》中，该区政府要求居民区党组织要在社区管理中发挥领导核心作用，充分发挥业委会中党员的作用，而且由所在地房产办事处会同居民区党组织等负责对业委会的运作情况进行“考核”。绿街街道办事处则进一步要求下辖各居民区党总支督促党员参与业委会工作。遵循这些指示，绿街一村居委会书记在社区管理中就多方寻求介入业委会工作的途径。一方面，她提议居委会也要参加“一体化会议”；另一方面，她还极力与小区业主及业委会内部的各派系建立私人关系，借机干预其组织事务。 ( http://www.aisixiang.com )

由于业委会自身存在的问题以及其他社区权力机构的伺机分化，使其内部矛盾和派系斗争日趋尖锐，并在2004年绿街业委会换届选举时达到高潮。派系争斗给社区治理造成了严重的消极后果。 ( http://www.aisixiang.com )

3.从团结到分裂：绿街一村1号楼业委会的派系斗争

1号楼业委会1996年成立时，业主沈先生和龚先生因为在前期护绿抗争中发挥了领导作用而被推举为正副主任。初期两人合作得不错，但当抗争发展到后期矛头针对当地政府时，沈、龚的意见开始相左。 ( http://www.aisixiang.com )

街道办事处借机进行分化离间。龚先生由此不再积极参与业委会事务，其他委员也很少出面。沈先生于是请一个绰号叫“小李子”的业主协助处理相关事务，并利用她做一些自己不愿意公开出面或“得罪人”的事情。作为回报，沈经常赠其礼物，于是她总是积极遵从其指令。基于利益交换而形成的私人关系，沈先生与少数追随者形成了小范围同盟，几乎垄断了业委业的管理事务。 ( http://www.aisixiang.com )

沈先生从来不主动提议进行换届改选，他一干就是8年。他和追随者在处理内部公共事务以及对待其他业主的态度也日显专横。他们对业委会事务的垄断渐渐引发了很多业主的不满。由于沈家日常消费较高，有些邻居怀疑他利用本楼维修改造工程和公共设施出租获取回扣，因此要求沈先生公布业委会帐目。另外，因为各种琐碎事宜，沈还与几个以前坚定支持他的原护绿抗争积极分子反目。后者抱怨他不再像以前一样容易相处，其中一个典型是居民小组长孙阿姨。她曾在护绿抗争中大力支持沈先生，但此番也倒戈相向。这些反对者联合起来，共同就公开业委会事务等问题向沈发起挑战，沈对此十分愤慨。他认为这么多年全赖他辛苦打理，使得本楼事务井井有条，这些人对相关事务管理一窍不通，现在居然反过来想清查自己，于是以种种借口拒绝公开帐目。反对者与沈及其追随者由此发生多次争吵，两派关系日益紧张，并都力图寻求他方支持，孙阿姨就经常到居委会诉说沈的不是。 ( http://www.aisixiang.com )

1号楼业主的派系斗争为当地政府施行分而治之策略提供了机会。2004年5月，绿街大多数业委会进行换届选举，街道办事处要求各居委会书记牵头组织所在小区所有业委会的选举工作，以谋求控制。 ( http://www.aisixiang.com )

他们把选举过程划分为三个阶段：针对每个业委会建立选举委员会、选举业主代表、选举业委会成员及主任，并规定每个选举委员会由居委会书记、两名街道干部和4名业主组成，分别负责所在业委会的选举。 ( http://www.aisixiang.com )

因为孙阿姨等人的“通报”，一村居委会龙书记对1号楼发生的内部争斗了如指掌，认为是重组该楼业委会的好机会。龙先就选举委员会组建事宜与现任业委会主任沈先生进行了协商。沈推荐了两个与自己关系较好者以及自己参加选举委员会，龙书记则推荐孙阿姨。孙作为居民小组长有一定的人脉，而且与龙书记关系密切，是其开展工作的主要依靠。有研究（Read，2003b ）指出，居民小组长等积极分子构成了居委会代表国家开展基层管理的主要网络。龙书记随后在1号楼张贴公示了选举委员会名单，标明自己和一名党员担任选委会正副主任，这时沈意识到如果让龙书记主持负责选举工作，他很可能无法连任，于是他出面反对。沈发现法律规定，只有拥有住房产权的业主才有权参与相关事务。龙书记不是本小区业主；孙阿姨家的住房产权证上只登记着她丈夫的名字。沈据此提出这两个人都不具备资格，要求其退出。 ( http://www.aisixiang.com )

他还指示“小李子”散布流言，说龙书记要借换届选举控制该楼的维修基金，并想扶植孙阿姨控制新业委会，等等。这些流言成功地煽起了业主对龙书记和孙阿姨的不满情绪。龙只好同意把选举委员会副主任的位置让给沈，但对其把(责编：YeLin)