周飞舟：大兴土木：土地财政与地方政府行为(3)

　　三、“吃饭财政”与政府支出?

　　本部分通过分析政府的财政支出来探索地方政府的行为动机以及这种发展模式对收入分配的影响。?

　　一般而言，地方政府的可支配财力是指其经过计算之后的预算内财力。非税收入（包括财政基金和预算外资金）由于大多有特定的用途或者是行政事业部门的服务性收费，所以一般不列入可支配财力的计算。因此，计算可支配财力的公式比较简单：?

　　地方政府的可支配财力＝地方政府预算内收入＋上级政府补助收入—上解上级政府的支出＋上年结余?

　　在上一个部分，我们主要分析的是C区政府的政府收入，按照上面的公式，我们可以粗略计算出C区政府在过去5年的可支配财力：

*为估计数

　　上级的净补助在可支配财力中所占的比重为30—40％，而政府自身收入占60—70％。上级净补助的比重在5年间有所上升。那么这种增长是什么因素造成的呢？

　　从表10可以看出，除了2002年因为所得税分享改革和税费改革新增了两种补助以外，最主要的增长因素只有一个，就是“增加工资补助”。2003年的上级补助比1999年增长了1亿元，而其中一半是增资补助，另外的1/3是所得税返还和税费改革转移支付。其他的补助增长幅度都比较小。从这个表可以看出，上级财政对C区的补助收入的增长主要是财力性补助的增长，而并非是专门用于建设和公共投资的补助增长。?

　　总的来看，C区的政府可支配财力的增长是非常迅速的，其中补助收入和自身的预算收入都增长迅速。那么，政府将这些资金主要用于什么方面呢？?

　　政府财政的主要功能可以用“三保”来进行概括，即“保工资、保运转、保建设”。这个概括也体现出了财政支出的优先性原则，即首先要保证政府部门的工资发放和运转费用，在行有余力的情况下，政府会安排公共支出即提供公共物品和公共服务的资金。我们通常所说的“吃饭财政”就是指政府的可支配财力只能勉强保证前面两项功能，而无力安排公共支出的资金。那么，C区政府在可支配财力增长非常迅速的情况下（2003年比2001年翻了一番），有没有走出“吃饭财政”的境地而转化为“公共财政”或者“建设财政”呢？?

　　由于资料的限制，我们无法准确地将财政支出的三项功能区分出来。根据C区财政局长的介绍，2003年在3.5亿元的总支出中，人员工资支出为2.55亿元，占总支出的73％，其余的支出大部分用于部门运转费用，预算内的可支配财力没有用于基本建设支出。也就是说，虽然可支配财力增长迅速，但是C区财政仍然是一个典型的“吃饭财政”。

　　这里的疑问是很明显的：为什么在可支配财力翻了一番的情况下，C区的财政仍然是“吃饭财政”呢？?

　　我们下面来对比1999年与2003年的财政支出结构，希望找到答案。

　　自1999年至2003年，财政支出规模增长了138％，但是财政支出的结构几乎没有发生什么变化。教育事业费从1999年的39.6%下降到2003年的35.7%，下降了接近4个百分点，而另外两项最大的事业费开支——行政管理费和行政事业单位离退休事业费共上升了6.1个百分点，由1999年的20.4%上升到2003年的26.5%。这算是最大幅度的变化了，其他各项目在这5年间的变化都不超过2个百分点。财政支出表现出的这种“超稳定结构”显示出，C区政府只是将138％的财力增量“均匀地”分配到各个支出项目中，并没有因为财力的增加而“集中财力办大事”。那么，这些增加的财力都用在什么地方呢？?

　　由于财政明细资料的缺乏，我们只能通过财政总支出的分配找到一些线索。?

　　事业费支出中包含了人员经费、公用经费和专项经费三个部分，其中人员经费用于工资，公用经费用于会议、差旅等日常办公支出，专项经费则用于本部门某些专门的公共服务费用。需要指出的是，这些专项经费并不包括任何大规模基本建设项目，只是包括一些专门性的支出，如卫生经费中的防疫疫苗接种费用等。从我们的访谈中得知，人员经费占去了总支出的70％以上，公用经费和专项经费占了不到30％，这包含了职工医疗保险、住房公积金等“准人员经费”的支出以及差旅费、招待费、会议费等大项维持日常运转的支出。除掉这些公用支出后，专项经费支出所剩无几。例如，“农林水利事业费”和“工业交通部门事业费”中，前者在财政总支出中的比重5年间只上升了1个百分点，而后者则下降了0.2个百分点，由此可以推断，那些由政府负责的公共建设支出如道路和供水、水利项目并没有列入财政预算支出之中，预算中的资金只是用于人员和公用经费支出。?

　　在政府的支出项目中，还有一些非事业费支出，如上表中的“城市维护费”等。我们将上表简化一下，分成“事业费支出”和“非事业费支出”两个部分：

　　“非事业费支出”包括了企业挖潜改造支出、科技三项费用支出、抚恤和社会福利救济费、城市维护费、支援不发达地区支出、专项支出和其他支出七个项目，这是一些比较典型的公共支出。但是从上表可以看出，5年间这些支出只上升了1.6个百分点，几乎微不足道。实际上，即使“城市维护费”的上升幅度也非常之小，5年间只增长了0.3个百分点。?

　　由以上的分析我们可以断定，政府的可支配财力绝大部分用于发放工资和维持日常运转，并没有投入到城市基础设施建设和扩大投资规模。在1999年到2003年的5年间，财政供养人员不断增长，而工资绝对额的增长幅度也非常巨大。C区的财政供养人员从1999年的18378人增加到2002年的20681人（我们缺少2003年的数字），平均每年增加500多人。我们如果按照基本工资额占总支出的75％计算，则1999年人均年工资水平只有5400元左右，到2003年达到人均12000元左右，这只是基本工资，并不包括各种单位津贴和福利。

　　以上分析的是政府的预算内支出。表13列出了预算外资金的支出情况。

　　预算外资金中的“行政事业费支出”基本上属于“列收列支”的服务性支出，很少会用于建设；只有“基本建设支出”和“城市维护支出”两项会用于建设性的投资，但是我们看到这两项在预算外资金中所占比重并不高，在1999年占21.5%，2002年占29.3%，2003年占30％。虽然总体而言有所增长，但是增长幅度并不大，而且2003年已经没有列出基本建设支出。?

　　从支出分析中我们可以看到：地方政府基本没有用于投入城市基础建设的预算资金。结合对政府财政收入的分析，我们可以看到，虽然政府收入的增长几乎全部依靠建设规模的扩大，但是政府财政几乎对城市建设没有投入。对于路、水、电、医院和学校的建设，财政预算内资金没有任何投入，预算外的财政资金投入也非常之少。?

　　政府收入的巨大增量几乎全部用于工资和日常经费支出，财政支出的模式仍是典型的“吃饭财政”。换句话说，政府收入的增长直接带来的是财政供养人员规模的扩大和工资的增长，以及办公经费的增长。而用于公共服务如社会福利、城市维护方面的费用增长非常缓慢。?

　　四、结论?

　　此文只是对C区财政的一个很粗略的分析，力图整理出一种研究地方政府行为的思路，本文的发现也不一定具有普遍性。?

　　“摊大饼”式的发展模式中地方政府行为的一个基本动机是增加财政收入。在这种发展模式下，地方政府虽然将扩大建设规模作为首要的目标，但是其目的主要是增加地方财政收入，而这些增加的财政收入主要用于改善财政供养人员和政府部门的运转条件，并没有投入地方的公共服务。收入分析表明，这种发展模式是很难持续的。更加严重的问题是，这种发展模式带来的利益并没有带来全社会公共福利状况的改善，而是在支持一个规模巨大的财政供养人口。这种发展模式对一个地区收入分配的效应是，一方面，政府扩大土地开发和建设规模使农民受损，另一方面，它最终使得这个地区内的政府工作人员直接受益。?

　　从本文的分析可以看出，地方政府的这种行为模式在很大程度上源于中央和地方以及地方政府间财政关系的变化。这些关系决定了建筑业的规模成为地方政府寻求地方经济和财政收入增长的重点。地方政府到底是“扶助”还是“掠夺”，一方面与宏观经济环境和政策有关，另一方面则制约于这些政府间的财政关系。当然，仅从财政关系入手并不能解释政府行为的全部内容，例如从支出分析中我们看到地方政府以“吃饭财政”为主的支出结构并不会随着财政收入的迅速增加而发生变化，这说明要全面理解地方政府行为，还必须从组织、人事关系等方面展开进一步的研究。

参考文献：?

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