周飞舟：大兴土木：土地财政与地方政府行为

摘要：理解城市扩张、土地开发和土地财政三者之间的关系及其相互作用的机制是文章的主要研究目的。以西部某一个城市的某区为例，文章从对该区的税收和财政情况的分析发现，土地征用、开发和出让及其带动的建筑业和房地产业的兴盛是城市扩张的核心内容，而这些也构成了地方政府财政收入的最重要支柱，因而大兴土木现象的背后是政府的土地财政。然而，土地财政并不会必然地促进地方政府将收入大量用于公共服务。从长远来看，这三者之间的过密关系是我国经济社会长期可持续发展的障碍。

　　关键词：土地开发;土地财政;城市化;分税制

一、从经营企业到经营城市?

　　中国过去三十年的发展，可以以1990年代中期为界，分为前十五年和后十五年两个阶段。前十五年，随着农村改革的成功和乡镇企业的异军突起，中国兴起了改革开放后的第一轮工业化浪潮。工业产值占GDP的比重以及工业对GDP的拉动作用在1994年双双达到了高峰，分别从1981的14.7%和0.8上升到1994年的62.5%和8.2，此后的十五年这两项指标则分别稳定在50%和5左右的水平。?

　　对于第一阶段的经济增长，学术界有比较丰富的研究。学者们对这个阶段工业化的重要拉动力量——乡镇企业的兴起和繁荣尤为重视，他们分别从企业的所有权性质、产权结构、生产、经营和销售方式进行讨论，发现了乡镇企业的一些特点。以戴慕珍（Jean Oi）为代表的一些学者则更加关注地方政府在地方工业化中的积极作用。Oi（1992；1999）认为，在1980年代中期确立的财政包干体制下，地方政府一方面可以获得超过包干基数而结余的财政收入，另一方面还可以通过乡镇企业上缴利润的形式获得预算外收入，所以有极大的动力去兴办乡镇企业。财政包干制对地方经济的促进作用还表现在整个地方经济的快速增长方面。Lin等（2000）的分省定量研究表明，财政包干制对地方GDP的增长存在显著的促进作用。Qian等（1997）的研究则发现，这种促进作用是通过地方政府的区域竞争模式实现的。这些研究表明，在第一阶段，中国经济的主要增长动力来自地方政府的强力推动。?

　　财政包干使用的是基数包干法。“基数”包的是预算内的财政收入，主要是税收收入。基数并不对各税种的比例进行规定，所以采用的是一定几年不变、“一揽子”的总量包干。超出基数越多，地方留成就越多，有些是100%留在地方。而税收体制沿用了建国以来传统的税收划分办法，主要税收来源就是企业，按照企业的隶属关系划分企业所得税，按照属地征收的原则划分流转税（以产品税及后来的增值税为主）。其中流转税是主要税类。这样，工商企业税收与地方政府的财政收入紧密地结合在一起。只要多办、大办“自己的”企业甚至自己属地内的企业，经济总量和财政收入就能双双迅速增长。

　　以流转税为主的税收体制与包死基数的财政包干制度相结合，在很大程度上刺激了地方政府发展地方企业的积极性。论述财政体制与地方工业化之关系的学者普遍忽略了对税收体制的考察：增值税与企业的投资、雇工规模呈正比，却与企业的盈利没有直接的关系，所以只要依靠贷款和筹资来不断增大企业规模，地方政府的税收收入就能随之增加。具体到乡镇企业而言，乡镇企业对财政的贡献分为税收和利润上缴两个部分。综合而言，财政体制为地方政府发展地方经济、增加财政收入提供了制度上的激励，税收体制则为地方政府通过扩大投资规模来实现上述增长提供了途径。?

　　这种通过大规模放权来促进地方工业化的发展模式也带来了许多问题。从微观角度来看，乡镇企业由于其产权结构不够明晰，在经营和管理方面存在效率问题，这些问题在进入1990年代面对国有企业和私营企业的市场竞争时显得越来越突出。虽然地方政府更关注乡镇企业的规模，但是一些乡镇企业的亏损增大了地方政府呆坏账的规模。从宏观角度来看，1992年邓小平南巡讲话以后的两三年内地方政府纷纷加大投资规模，大办地方企业，这带来了重复建设、地区封锁、市场分割等问题。从中央和地方关系来看，问题则更为严重。通过财政分权导致的工业化的迅速发展带来了所谓“两个比重”（财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占财政总收入的比重）的下降。“两个比重”的下降直接导致了1994年的财税体制改革即分税制的出台和实施。这可以看作改革开放三十年前后两个阶段的分界线。分税制的出台，不但使中央和地方关系发生了巨大的变化，也深刻影响了地方政府推动经济增长的方式，是我们理解第二阶段的新发展模式的关键。?

　　分税制最主要的内容是按税收划分中央和地方收入。诸税种中规模最大的一种——增值税被划为共享税，其中中央占75％，地方占25％。另外，中央税还包括所有企业的消费税。按分税制的设计，所有企业的主体税种（增值税、消费税和企业所得税）都要纳入分税制的划分办法进行分配。2002年实行的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税变为共享税种。通过这种划分，第二个比重迅速提高，改变了中央财政偏小的局面。?

　　另外，分税制改革了税收体制，分设了中央、地方两套税务机构，实行分别征税。在分税制改革以前，地方政府的税务与财政不分家，而分税制改革将税务系统独立出来并且“垂直化”，各地的税务系统直接对上级税务部门负责，地方政府和财政部门很难和税务部门串通减税。?

　　分税制实施后，“两个比重”都迅速上升。由于改革并没有对中央和地方的支出责任作出相应的调整，所以中央集中的净收入就是地方因改革形成的财政缺口。当然，中央集中收入的另外一个重要目的是为了实现地区间人均财政支出均等化的目标，所以分税制改革后逐步形成了一个规模庞大的财政转移支付体系。分税制实行以来的十多年间，各地区的人均财政支出差异并没有因为转移支付体系的建立而缩小，反而有所扩大，形成了东部地区靠自己、中西部地区靠中央转移支付的基本格局（周飞舟，2006）。?

　　分税制使得地方政府和企业的关系发生了根本性的变化。中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业隶属关系——无论是集体、私营企业，还是县属、市属企业，都要按照这个共享计划来分享税收。而在此之前，中央和地方是按照包干制来划分收入的，只要完成了任务，无论是什么税种，地方政府即可保留超收的大部分或者全部税收。由于中央并不分担企业经营和破产的风险，所以与过去的包干制相比，在分税制下地方政府兴办、经营企业的收益减小而风险加大了。而且，由于增值税属于流转税类，按照发票征收，无论企业实际上赢利与否，只要企业有进项和销项，就要进行征收。对于利润微薄、经营成本高的企业，这无疑是一个相当大的负担。再者，增值税由完全垂直管理、脱离于地方政府的国税系统进行征收，使得地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。在这种形势下，地方政府对兴办工业企业的积极性遭受了打击。国有企业的股份制改革自1992年启动，到1990年代中期开始普遍推开，而此时也正是地方政府纷纷推行乡镇企业转制的高潮时期。到1990年代末，虽然国有企业的改革并不十分成功，但乡镇企业几乎已经名存实亡，完全变成了私营企业。?

　　与私有化浪潮相伴随的重要现象是地方政府的财政收入增长方式发生了明显的转变，即由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税。与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。这种状况在2002年所得税分享改革以后尤其明显。此项改革使得地方政府能够从发展企业中获得的税收收入进一步减少，同时使得地方政府对营业税的倚重进一步加强，营业税已经成为最为重要的支柱性收入（周飞舟，2006；2007）。从经验现象上看，地方政府在2002年以来对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中地方财政收入增长的动机是一个重要的动力机制。?

　　除了预算内财政收入的结构调整带来的地方财政增长方式的转变之外，分税制改革对地方政府的预算外和非预算收入也有极大的影响。乡镇企业转制之后，地方政府失去了规模巨大的“企业上缴利润”收入，这使得地方政府的支出受到巨大的压力，并开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。与预算内资金不同，这些预算外和非预算的资金管理高度分权化。对于预算外资金，虽然需要层层上报，但是上级政府一般不对这部分资金的分配和使用多加限制。而对于非预算资金，上级政府则常常连具体的数量也不清楚。分税制改革以后，为了制止部门的乱摊派、乱收费现象，中央出台了一系列预算外资金的改革办法，其中包括收支两条线、国库统一支付制度改革等，力图将行政事业性收费有计划、有步骤地纳入预算内进行更加规范的管理，但是对于非预算资金，却一直没有妥善的管理办法，因此，非预算资金也开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式。?

　　分税制和所得税分享改革对地方政府造成的压力迫使地方政府通过发展建筑业和增加预算外的收费项目以及非预算资金来寻求新的生财之道。而这种需求与1990年代末兴起的城市化浪潮紧密相关。?

　　城市化的速度从1990年代中期开始迅速提高。除了上述原因之外，它还与1994年开始推行的城镇住房制度改革、1998年出台的《土地管理法》有关，另外也与迅速发展的沿海外向型经济有关。这些因素都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。在这个宏观背景下，土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。

　　按照《土地管理法》的规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，以供应日益紧缺的城市建设用地，并且地方政府征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格。地方政府低价征收农业用地，进行平整、开发后，再以“招、拍、挂”等形式在土地二级市场上出让。在东部沿海地区，地方政府通过这个过程迅速积累了规模巨大的土地出让收入。根据一些调查，在东部的一些县（市），土地收入的规模相当于甚至大于当地财政预算收入的规模。利用大规模的土地出让收入和已征收的大量城市建设用地，地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款来投入城市建设。这样一来，土地收入——银行贷款——城市建设——征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象，也为地方政府带来了滚滚财源。?

　　这些财源除了包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地收入之外，还包括城市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部属于地方收入，无需与中央政府共享。所以说，随着城市化的迅速发展，地方政府的预算收入和非预算资金（经营土地的收入）呈现出平行的增长态势（城市化与土地制度改革课题组，2005；周飞舟，2007）。因此，新世纪剧烈的城市化过程是与地方政府“经营城市”、“经营土地”的行为取向密不可分的。在此过程中，地方政府形成了推动地方经济和财政收入双双增长的新发展模式。这种新发展模式最为突出的特征就是到处大兴土木，城市的变化日新月异。?

(责编：RXX)