徐勇：接点政治：农村群体性事件的县域分析

——一个分析框架及以若干个案为例

[摘要]　现阶段农村群体性事件的重要特点是“由乡入城”，规模和影响大。本文提出“接点政治”的概念，认为在社会结构性变革的当今，政治体系各部分的“政治应力”更为不平衡，社会矛盾及其集中反映的群体性事件很容易在那些“政治应力”最为脆弱的“接点”部位发生。从县级政治看，县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位;从县域社会看，县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位，比较容易发生群体性事件。对这一历史和体制变迁中的结构性问题，需要从完善国家治理体系的角度寻求长治久安之策。

　　[关键词]　接点　群体性事件　县域

　　当今世界在总体和平中局部性动荡不安，当今中国在总体稳定中也存在着不稳定因素并引发群体性事件。进入新世纪以来，特别是近年来，与农民进城相伴随的是社会矛盾进城。农村群体性事件的一个重要特点就是“由乡入城”，其规模扩大，烈度提高，处理难度增大。规模性群体性事件主要发生于城乡结合、人口相对集中的县城，如贵州瓮安事件、江西南康事件、湖北石首事件等。[1]这一系列群体性事件，看似偶然和孤立，但其中也有内在的逻辑关联性。本文认为，应该将这一系列群体性事件放在特定的历史-制度背景下考察，农村群体性事件向县城扩展，是历史和体制变迁的结构性问题，是不同社会和政治要素衔接过程中最为脆弱部分的“接点”问题。

　　一、“接点政治”：一种解释框架

　　群体性事件是一种由突发或者偶发事件引起，并演化和扩大为参与人数较多，规模和影响较大，并直接针对政府的聚众事件。其特征是来得快、去得也快;突然而起，迅速消退。由于其突发性、影响大，人们较多关注的是事件和现象本身，而对事件背后的内在依据却缺乏深入的分析。如果我们进一步追问，这些事件为什么频频发生于县城?便缺乏相应的解释。这就需要我们将这一系列事件置于整个中国宏观背景下考察。无论人们使用什么概念，都不可否认的是，当今中国正处于前所未有的历史变革中。这种变革是一种结构性的变化，即不同的社会要素共存同一时空。只有使不同的要素有机的衔接，达到相对和谐状态，历史变革才能有序进行。否则就会产生结构性的社会矛盾、社会磨擦、社会撕裂，及至社会冲突。群体性事件正是在这一结构性变革的大背景下发生的。但我们要进一步追问：为什么群体性事件又持续不断的发生于县城?这需要我们引入新的解释框架。

　　作者作为没有“知识”的青少年下乡五年后，在一家工矿企业做过三年电焊工人。电焊工的工作是将两个部件焊接为一个整体。两个部件焊接在一起的地方称之为接点，即电焊接口。为了将两个部件连接在一起，对焊接工艺的要求十分高。即使如此，接点部分仍然是一个整体中最为脆弱的部分，不仅容易锈蚀，而且容易产生金属疲劳，因此成为整体构件中最有可能断裂的部位。为此，在寻找焊接口时，一般选择在应力最小的部位，使它不致于应力太大而断裂。

　　我们也可以将“接点”用于政治社会现象的分析。一般而言，政治是经济的集中表现，是经济利益的分配者或调节者，也成为社会矛盾的集中反映的领域。但是，政治体系并不是没有差别的一个整体。在政治体系中，有力量强大的部分，也有力量弱小的部分，有矛盾集中爆发的部分，也有矛盾相对平和的部分。这就是所谓的政治非均衡状态。早在1992年，作者在出版《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》时，就认为：“国家整体层次的一元性、一致性与国家统辖下的政治社会的非等同性、非一致性的结合，‘大一统’与非均衡的结合，才是中国政治社会的完整状况和典型特点。”[i]毛泽东领导的新民主主义革命之所以将革命的重点由城市转移到农村，并取得革命胜利，就在于找到了统治力量最薄弱的边远乡村。在当今政府治理中，城乡结合部往往成为治理的“盲区”和“难点”，就在于其不同要素的“接合”部位。特别是在社会结构性变革的当今，政治体系各部分的“政治应力”更为不平衡。社会矛盾及其集中反映的群体性事件很容易在那些“政治应力”最为脆弱的“接点”部位发生。

　　二、县级政治：群体性事件的政治“接点”

　　国家是政治领域的主要组织。社会由国家治理和组织。而国家组织又是由一个个层级构成的。秦始皇统一中国，最重要的举措就是设立“郡县制”。“皇权达县”，县是国家的基层政权。管辖县的首长由皇帝直接任命，并吃“皇粮”。县官是皇权在地方的代表，直接面对和管辖民众。县官以上的官都是管官的官，只有县官才是管民的官。在一般看来，皇帝高高在上，遥不可及，只有县官才是真实的存在和具体的权威。平民百姓将县官称之为“父母官”，希望他们能够“爱民如子”。县官亲民，民众有福，县官欺民，民众有难，矛盾激化时，百姓首先攻打的是县府，捉拿的是县官。因此，2000多年来，县一直是国家与社会，政权与民众的“接点”部位。“郡县治则天下治，郡县安则天下安”。国家治理，成在县，败也在县。

　　正因为县的地位重要，中国民主革命的先驱孙中山先生在设计现代中国的政治体制时，主张实行以县为基础的地方自治，将县作为民主政治的底座。20世纪以后，特别是中华人民共和国建立以来，国家政权延伸至县以下，在县以下的乡镇设立基层政权，在乡镇以下的村庄设立政府指导下的基层组织，形成庞大的政权组织网络。“官”一直延伸到了民的家门口。这是现代国家与传统国家所不同的重要之处。但是，县政承上启下，仍然是国家与社会、政权与民众的主要“接点”。作者在为一本有关县政研究的专著所作的序言里认为：“县在整个国家政治运行中具有特殊的地位。不仅国家的大政方针要通过县一级加以贯彻，而且县要根据地方情况作出决定。县可以说是整个国家政治运作的枢纽，只有通过县，治理国家的机器才可以运转起来。也正因为如此，从上往下看，县距中央最远，往往成为中央权力鞭长莫及之处;从下往上看，县的主政者又执掌着当地人的命运，对于一般平民百姓来说又极具威严和神秘性。”[ii]所以，县政是县域社会利益的集中反映，也是县域社会矛盾的集聚点，直接关系到地方治理成败，也往往成为群体性事件的多发部位。

　　其一，县政是国家上层与地方基层的接点，是地方决策中心。与传统国家的县不同，现代中国的县的地位愈益重要。传统国家的县令只是皇帝在地方的代言人，有时候只是皇权在地方的象征性权威，没有多少实际权力。而20世纪以来，除了中央行使决策权以外，地方的决策权也愈来愈多。一方面是国家上层愈来愈深地渗透到地方基层，另一方面是地方基层的自主性也愈来愈大。县政则是直接面对民众的地方决策中心。从利益关联和政治层级性的角度，愈是距离民众愈远的权力，愈为能够获得民众的信任;愈是距离民众愈近的权力，愈与民众的直接利益相关，也愈为民众所关注。在传统社会，民众“只反贪官，不反皇帝”，在当下，一般民众认为国家上层领导是“好人”，地方基层领导是“恶人”，都是利益关联和政治层级的不同造成的。所以，在整体国家政治体系中，县政是国家上层与地方基层权力的“接点”，也是政治应力最为薄弱的部位。

　　当代中国实行中国共产党领导。中国共产党的县委会在所有县级政治组织中占据中心地位，县委书记是县的最高领导者，即俗称的“一把手”。县委主要是通过颁发“红头文件”进行领导和治理。县委的“红头文件”既是中央和上级决策在县的落实，同时也体现着本县领导的意志。特别是随着地方决策的事务愈来愈多，县级决策的地方性愈来愈突出。决策科学民主，有可能造福一方，决策不当，则有可能作孽一方，产生矛盾，甚至激化矛盾，引发群体性事件。

　　江西南康事件主要是由县政决策而引起。2009年5月初，南康市以加强家具市场规范管理为名，部署从6月至8月对全市所有家具企业进行集中清理整顿，提出《南康市家具企业清理整顿实施方案》，并对原有的税收征管办法进行规范调整，重新制定了《木(竹)材产品成品方单位税额表》。按照这一部署，南康市从6月15日起执行新的税收征管办法。方案以市的“红头文件”下发的。但是，这一文件引起利益相关人的不满，认为新的税额加重了负担。6月15日上午，部分家具业主及家属数百人到市政府门口集体上访，后又扩大到将高速公路南康进出口处和相临的105国道阻断。事件发生后，江西省委、省政府高度重视，省委书记和省长均批示要求，公开宣布立即废止南康市的相关规定。南康市委、市政府随即下发文件，立即终止此次家具整治相关措施，事态因此得以平息。这一事件的发生与平息都源自于该市的“红头文件”。中华人民共和国建立以来，由于主要实行“政策治国”，“红头文件”具有极大权威性的。[iii]由“红头文件”引发群体性事件是极其少见的。但随着经济社会发展，因利益关系调整不当而引发群体性事件的可能性将愈来愈多，县政决策也需要更为慎重，充分考虑利益相关者的要求。否则，“红头文件”的轻易发废，不仅会失去“红头文件”的权威性，而且会传递出不良的政治信号：只有“闹事”，将事情搞大，才会解决问题。

　　其二，县政是中央领导与地方治理的“接点”，是一级完备的基层地方国家政权。中国是一个超大型国家，政府体系完备并实行分级治理。自20世纪以来，国家政权延伸至乡，政治组织网络则一直延伸到村。但是只有县才是一级完备的基层地方政权。特别是改革开放以来，县有完整的地方人大机构、政府行政机构和司法机构，可以说是中央及其上级政府在基层地方政权体系的复制。县级政府机构与中央政府机构“对口”设置。虽然县以下还设有乡镇，但是乡镇历来都不是一级完备的政权体系。乡镇人大不设立常设机构，乡镇司法机构及其它实力机构属于县的派出机构。特别是本世纪乡镇改革以后，绝大多数乡镇的人权、事权和财权都为县所支配，乡镇的权力更加残缺不全和进一步弱化。县政拥有治理所辖区域的主要权力。从权力与责任对等的角度看，权力愈大，责任也重。特别是直接面对民众的权力，对权力所要承负的责任要求更高。因为这种权力直接指向民众，也直接涉及到民众的利益。因此，从政权体系的角度看，县政是中央领导与地方治理的“接点”，也是政治应力最为薄弱的部位。正因为如此，从历史上看，在县政与民众之间需要有一个“政治缓冲地带”，由半官半民的“吏”或者具有官方背景的“乡绅”作为防护层，避免县政直接与民众冲突。《后汉书》因此言：“治乱之要，其本在吏”。如果没有办理庶务的“吏”，主政的“官”便缺乏“挡风墙”;如果没有介于官民之间的“乡绅”，主持县政的“县官”便没有化解社会矛盾的“挡土墙”。而当下的中国，由于缺乏乡村基层政权和基层组织网络的蔽护，县的地方政权权威象征更加凸显，其权力指向更加直接面对民众，同时其政治责任性更突出，也会将矛盾直接聚焦于县政。

　　贵州瓮安事件和湖北石首事件都起源于一起县城内的人员非正常死亡的事故。作为直接负责案件的公安局未能给予及时有效的回复，由亲属的不满而引发群体性事件。群体性事件的直接针对对象是作为国家政权支柱的公安机构和人员。瓮安事件将县委办公楼烧毁，县政府大楼受到严重损坏，县公安局则是直接攻击对象。有一位当地老人表示，连中华人民共和国建立前的土匪也不敢烧毁县府。[iv]石首事件甚至出现了民众与国家武装警察部队的对峙。群体性事件迅速直接指向县政，与当地政权组织网络“无力”，甚至“形同虚设”密切相关。如果基层政权组织网络有能力，可以起到缓冲地带的作用，使矛盾得到化解，不致于很快将矛盾直接聚焦于县政。

　　其三，县政是权力运作与权力监督的“接点”，是国家权力监督体系中的“末梢”。县政上接中央，下连民众，是国家与社会的接合部。县政领导被称之一方诸候，直接行使对当地民众的管辖权。相对民众而言，县政的权力很大，但在整个国家权力监控体系中又处于薄弱地位。在传统国家，县的长官由皇帝直接任命，但由于路途遥远，“山高皇帝远”，“统而不治”，皇权的监控实际上处于鞭长莫及状态。作为“七品芝麻官”的知县在当地往往成为作威作福的“县太爷”，清代民谚甚至形容“杀人的知州、灭门的知县”。与传统国家相比，当今的县政权力不断增大。虽然国家建立了完备的权力监督网络，但对县政的监控仍然是薄弱环节。由于地理和权力空间距离，自上而下的权力监督管不到;由于民主政治建设还不完善，当地民众的监督够不着;由于权力结构，县级平行权力监督管不了。从政治学基本原理看，权力是一种强制力量。权力运行需要监督，否则它就会超越其权力边界，造成对社会的伤害。愈是接近于民众的权力，这种伤害的危害性就愈大，因为这种权力的运作直接指向民众，也会直接影响民众的利益和态度。因此，县政是权力运作与权力监督的“接点”，也是权力监督的薄弱环节。改革开放以来，县一级领导，特别是县级“一把手”领导发生腐败的程度最高，便与我国县级权力监督薄弱的结构性问题有关。近些年，中央部门将许多部门管辖权力从县一级上收，将支农资金直接下拨给农户，就反映中央和民众对县政权力的不信任。而这种不信任则与县政权力督却薄弱密切相关。

　　由于县政权力缺乏必要的监督，很容易失控，从而引发县级官员与民争利，以权谋私，随意执法，甚至违法枉法，引发、积累和激化矛盾，如遇特殊事件，则很容易引发群体性事件。

　　贵州瓮安事件和湖北石首事件烈度高，影响大，与这两个县的矛盾较深，民怨较大密切相关。瓮安近些年来因移民、征地、拆迁等，矛盾积累甚多，特别是“瓮安不安”，治安不好，破案率低，黑社会猖獗，党群、干群、警民关系紧张，县民缺乏安全感并强烈不满。[v]石首市的治安状况也不好，以往只有大城市才有的涉毒问题增多。非正常死亡人员所在的酒店以前发生过类似的事件，没有能够得到有效处理，从而引起当地人对政府的不满。由不满而引起的不信任，使政府治理的难度增大。如果政府不能及时查觉民情民意，采取有效措施应对偶发事件，就容易触发规模性的群体性事件。

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