高奇琦：新加坡人民行动党的党群治理与社会资本

　摘　要：新加坡人民行动党正在从党群管理向党群治理转型。与这一趋势并行的是，人民行动党与群众之间的社会联系、相互信任和互惠规范也在增加，简而言之，人民行动党的党群社会资本存量在增加。人民行动党对社会资本的尊重和合理开发，保证了新加坡的经济繁荣和政治稳定，以及人民行动党执政地位的稳固，也促使人民行动党更具信心地向党群治理转型。

　　关键词：党群治理；社会资本；人民行动党；新加坡

　　粗略看来，社会资本是一种资源，而党群治理是一种过程，两者似乎并无太多关联。但对新加坡人民行动党的案例分析后，可以发现，党群治理与社会资本存在良性的互动关系。本文将对党群治理与社会资本的相关性及其在新加坡政党政治中的表现进行深入探讨。

　　一、新加坡人民行动党的党群治理

　　在李光耀执政的多数时期，即20世纪80年代中期之前，新加坡人民行动党与群众的关系主要体现为党群管理。李光耀的“好政府”理念强调家长式的社会控制方式，以人民行动党政府的强势、公平、正义和远见为基础，通过国家干预和制度约束，来消解社会矛盾和实现人民福祉。这一时期，党群关系的核心运行模式是管理，而管理则强调“由强有力的中心机构通过制定预算和购买规则的办法来实施对资源的预先控制。管理主要是中心机构的职能，其他机构和人员必须遵循中心机构的指令行事”[ 1 ] 。该时期人民行动党的党群管理，更多地体现为人民行动党的领导和指引，以及群众的服从和执行，带有强烈的权威色彩和等级观念。概言之，该时期的党群管理注重效率，较少关注民主。

　　20世纪80年代中期之后，随着新加坡政治继承问题的出现，吴作栋开始逐步发挥政治影响，人民行动党与群众关系的处理模式也逐步变迁，主要体现在以下几个方面：

　　第一，党群联系制度的创新。1984 年大选的不利战绩促发人民行动党政府进行了一系列的制度创新。譬如， 1985年3月政府反馈机构的建立、1987年2月国家议程的启动、1987年12月政策研究机构的成立，以及1988 年2 月6 个咨询委员会的创设[ 2 ] 。

　　这些制度创新都反映出人民行动党政府欲将民意的搜集和反馈制度化。另一个制度创新是部长定期访问选区制度，这是对长期存在的议员访问选区制度的发展。“前者(议员访问选区制度)更多是为了赢取选民支持，而后者(部长定期访问选区制度)则更注重听取基层民众对人民行动党和政府的意见，以改进政策。”[ 3 ]进一步的制度突破是20世纪90年代初民选总统制的引入，这意味着民众权力的扩大和对强势政府(总理)权力的制约。

　　第二，公民价值观念的变迁。在新加坡国会1991年批准的《共同价值观白皮书》中，明确提出“尊重个人”的概念。1997年之后开始推动的“新加坡21远景”则更为鲜明地提出“每个新加坡人都是重要的”( Every Singaporean Matters) 、“机会为人人”(Opportunity for All)和“积极的公民”(Active Citizens)等表述，这都是对新加坡传统的集体主义观念的突破[ 4 ] 。

　　第三，公民社会组织的发展。20世纪90年代之后，人民行动党政府鼓励并推动了一大批公民组织的成长，譬如在艺术领域，通过艺术理事会向公民艺术团体进行资助，以促进新加坡艺术的发展[ 5 ] 。

　　第四，市民公共领域的培育。上世纪90年代开始的一系列政治开放事件，诸如： 1994年，首家讨论政治问题的俱乐部———椰康餐馆成立； 2000年，在芳林公园设立海德公园式的自由演讲角； 2001年，吴作栋提出由20名人民行动党议员在国会组成“替代政策献议团”———“影子内阁”的设想等[ 6 ] ，都反映出新加坡市民公共领域和政治公共领域的扩展。这些创新反映出人民行动党以更为平等的身份对待公民社会。对公民个体及其价值观念的尊重，对公民自治社团的扶持，对市民公共领域的培育，以及通过制度加强与公民的联系等，都反映出这一变化。

　　这一变化就是党群管理向党群治理的转向。治理理论强调的是深化和扩展双向民主，其核心思想是重新思考政治国家和公民社会的界限，并促进两者的相互依赖和良好合作。党群治理是政党与群众为参与政治而合作、协商，并逐步确立认同的集体行动过程。新加坡人民行动党党群治理的特征主要表现在以下三点：一是治理主体的多中心。党群治理的主体不再局限于政党，群众个体和群众社团也可以成为治理的主体之一。当然，这里也不能忽视执政党在多元主体合作和协商过程中的整合功能。二是权力运作的双向度。党群管理的权力运行方向总是自上而下，政党依据其权威制定政策和发号施令，对群众实行单向度的管理。而党群治理的权力运作方向则是上下互动的，政党和群众通过合作和协商的方式双向度地对党群事务进行处理。三是行动结果的认同性。政党与群众集体行动的结果并非是政党用强制的方式施加给群众的，而是政党与群众自觉自愿地通过讨论确定下来。

　　二、人民行动党的党群社会资本

　　社会资本已经成为当下经济学、社会学、政治学、人类学等学科的分析框架。最早对社会资本进行系统理论分析的詹姆斯·科尔曼(James S. Coleman)认为，社会资本是“个人拥有的社会结构资源”，其表现形式是义务与期望、信息网络、规范和有效惩罚、权威关系[ 7 ] 。美国社会学教授罗伯特·帕特南(RobertPutnam)则认为，“社会资本是社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”[ 8 ] 。美国社会学学会主席亚历詹德罗·波茨(Alejandro Portes)将社会资本定义为“个人通过他们的成员资格在网络中或者在更宽泛的社会结构中获取短缺资源的能力。获取能力不是个人固有的，而是个人与他人关系中包含着的一种资产”[ 9 ] 。日裔美籍学者弗朗西斯·福山( FrancisFukuyama)更多地把社会资本理解为促进社会信任的社会规范，“社会资本是一种有助于两个或更多的个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范”[ 10 ] 。美籍华裔学者林南(Nan L in)认为，“社会资本——作为在市场中期望得到回报的社会关系投资——可以定义为在目的性行动中获取的、或被动员的嵌入在社会结构中的资源”[ 11 ] 。根据学者们的已有定义，我们可以对社会资本作出更加清晰的界定，社会资本是一种以解决集体行动问题为目的、以社会关系网络和信任互惠等文化规范形式存在的社会资源。

　　基于政治社会、经济社会和公民社会的三分法，以三类社会中的活动主体为界，社会资本可分为政党社会资本、企业社会资本和社团社会资本。政党社会资本是政党拥有的便于解决集体行动问题的社会结构资源，这种结构性资源在政党内部、政党之间及政党与社会之间以社会网络和文化规范的形式存在。以政党组织为边界，政党社会资本又可以分为党内、党际和党群社会资本。

　　党群治理结构中的社会关系网络是党群社会资本的主要内容之一。一方面，这种社会关系网络是以正式组织和制度的方式拓展的。譬如，人民行动党通过基层支部、社区发展理事会和半官方群众组织，把与群众的联系制度化。但另一方面，也体现为自发式的偶然联系。譬如，人民行动党的支部主席(国会议员)通过参加社群的文化活动，切实地为社群发展排忧解难，加强与群众的联系。这些非政治和非正式的社会活动是相对松散和开放的。因为参与者之间的联系是内生的和自发的，联系者的地位和权力分配也相对平等，所以，这种活动及其形成的网络可以更加内涵式地扩大执政党在民众中的影响和认同。当然，正式组织与非正式网络的结合是更有效和更具拓展性的人格联系。譬如，人民行动党青年团设有功能齐备的管理机构，在全国设8个地区委员会和81个选区委员会。同时，其联系也不仅限于正式组织。青年团通过组建自己的足球队、某一项目的兴趣小组、与知名人士的午餐聚会、与议员的对话会、与政党领导人的小组讨论和专题研究、网络空间沟通、外出旅游和露营等文化休闲活动和慈善活动在人民行动党与青年参与者之间制造出广泛而紧密的社会关系网络[ 12 ] 。

　　党群社会资本的另一主要内容是信任和互惠等文化规范。由于执政党在政治结构中的强势地位，所以，党群信任更主要体现为群众对政党的信任。信任概念的复兴是对霍布斯“人性恶假设”和休谟“无赖假设”的一种批判性发展。这两种假设都要求以制度理性应对人的非理性，但如果在制度建立之后，人们始终以“人性恶”和“政治人是无赖”的观点看待政治社会，那么，任何制度的实施和完善都需要大量的制度成本。这两个假设与东方社会的信任结构存在着内在的紧张关系。因此，人民行动党在完善制度设计的基础上，通过实际行动来赢得民众信任，以负责任的姿态治理国家，实际上更为符合东方社会的治理特征。

　　党群之间互惠关系的构建则受制于民生问题的解决。执政党惟有供给充足有效的公共物品，群众才会用支持和信任回报执政党。惟有如此长期博弈，破除“囚徒困境”的合作才会产生。人民行动党在新加坡面临经济衰退的形势下，提出“了解民情、参与民生、反映民意、争取民心、关怀民需”的“五民策略”，便是力图通过解决民生问题维系党群互惠观念[ 13 ] 。而且，这种互惠规则一旦形成之后，会成为一种相对稳定的存在[ 14 ] 。即使人民行动党在某些公共政策上出现失误和偏差，群众仍会用长期的信任来包容和支持执政党，而不会动摇执政党的执政地位。譬如，新加坡在1982年到1984年修建的组屋很多都出现了较为严重的质量问题，但群众知道，人民行动党政府是为了急切满足民众的住房需求而忽视施工质量造成的，再加上政府的组屋局付出一笔钱来弥补，因而对政府的行为多有理解和宽容[ 15 ] 。

(责编：RXX)