吴铭：国家伦理缺失下的国企改制之争

目前，垄断国企在社会舆论中人人喊打，几乎成了社会不公正的根源。比如说，国企领导和员工的高薪酬，在金融危机的背景下就显得是一个很大的问题，以至于人们为此还创造出了“黑领”这个词。创办国有企业的一大目的，本来是为了分配更公正，而在目的和现实之间形成的落差，无疑是一种巨大的讽刺。现在流行于媒体评论的一种看法是：垄断国企是既得利益集团的代表，也是社会不公正的主要原因；反国企垄断以及促成垄断国企的产权改革，是目前中国实现社会公正和完成市场化改革的关键一步。这一看法形成了目前有关垄断国企问题的重要论述模式。

1990年代，在国企改制浪潮中，舆论主要引用产权理论等西方经济学理论论述国企改制，从产权改革和市场效率等角度论证国企改革的必要性。对比起来，当前有关垄断国企问题的主流论述，主要是从社会公正的角度来论证，论证角度有了重大变化。这一变化自然显示了时代风气的变化。有趣的是，今天不少反对国企垄断的批评者，也是以前为国企改制鼓与呼的人士；对于这些论者而言，反对国企垄断是国企改制进程的新的发展阶段，也是国企改制的攻坚阶段。他们调整了论证的角度，并不意味着从根本上调整了论证的内在逻辑。

不彻底的垄断国企批判

在今天，用产权等经济学理论来论证反对垄断国企的必要性，仍然可行。垄断国企和中小型国企在本质上都是国企，在主流产权理论看来，国企在制度安排上有“所有者缺位”的根本性缺陷，肯定不如产权明确的私有制更有效率。

不过，垄断国企和一般中小型国企不一样的地方在于，垄断国企因为有垄断性地位，往往控制着利润丰厚的行业，利润不仅不成问题，而且高于一般盈利企业。这样也就很难以流行的“冰棒理论”（即中小型国企如冰棒，不改革冰棒就会融化掉，因此还不如处理掉）之类的理由来推动垄断国企的私有化。垄断国企面对的首要问题是国家的垄断，其次才是国企改制。

产权理论并非一概反垄断，产权理论对市场自然形成的垄断往往是支持的。当年美国司法部以垄断的理由起诉微软，一些产权学派的经济学家（比如张五常）就站出来为微软辩护。产权学派反对的是基于政府权力的垄断，这也是这一理论从产权制度安排上否定国企制度的理由。

因此，围绕着垄断国企论争的核心问题其实是：国家是否应该保持部分行业的垄断地位？政府要维持国企在部分领域的垄断地位，有基于国家政治经济发展的理由；那么，反对国企垄断，就需要解构国家的理由。这，应该是问题的重点所在。

但是，目前舆论论争的重点却不在这里。舆论批判垄断国企的主要着力点，是批评垄断国企自身和政府的权力。主要要点包括：一是垄断国企员工工资水平和增长速度远高于一般社会公众，是社会不公正的主要原因；二是垄断国企的垄断地位是权力和资本相结合的产物，是所谓权贵资本主义的主要代表。批判的主要策略是通过批评垄断国企行为的合法性，来反对国企在部分领域的垄断地位。

不过，客观而论，这种批评是不彻底的。垄断国企员工待遇高，正是此前国企改制浪潮的产物。既然一般的国企负责人可以有所谓“企业家剩余索取权”，那么效益好的企业打破大锅饭，领导多发点，一般员工也沾沾光，就是很自然的事情。换句话说，如果政府把垄断国企员工的工资水平拉到接近社会平均水平的位置，那么，认为垄断国企是社会不公的主要原因这一反对理由就不再有力量了。

批评垄断国企是权贵资本主义代表，这理由也不坚实。计划经济向市场经济转型的过程，是权贵资本主义逐渐弱化的过程。无论今天的权力和“企业”结合如何紧密，也比不上计划经济时代。许多批评者说权贵资本主义是改革进程中出现的问题，而且这一问题随着改革深入不断加剧，这其实是有些自相矛盾的。

从社会分红的角度论证国企合法性

这一论述的更大麻烦在于，如果只从垄断国企的企业家和员工的个人利益的角度来看，他们并没有足够动力维护国企的垄断地位以及企业的国有制。一个濒临破产的小国企改制都可以让一些人“先富起来”，一个富得流油的垄断国企要彻底改制，可以引发多大的财富效应？从经验来看，如果垄断国企进行在今天颇受非议的产权改革，对垄断国企的领导和员工个人来说，显然更有好处。如果可以“一步到位”地套现，人们很难有继续维护垄断地位的动力，国企的高管们恐怕也不会放弃搞产权改革的机会。事实上，在以往国企改革的进程中，推动国企私有化最为积极的社会群体之一，正是国企的管理者阶层。

既然如此，那么究竟是谁在维护国企在部分领域的垄断地位，人们又基于什么理由为垄断国企辩护？

说到底，垄断国企是政府控制和安排国家社会经济资源与生产的一大手段，是国家管理的一种权力主张。

那么，市场经济条件下国有资本垄断部分领域是否合理？以往，对这一合理性的主要辩护理由是：部分领域（比如关系国家经济安全的战略性领域）必须保持国有资本垄断。英、德、法等国亦有此种国企垄断存在。近年来，兴起了另一种辩护理由：垄断本身并非问题所在，关键在于如何使用垄断利润。如果垄断利润的使用有利于促进社会公平和经济良性运转，则国企垄断亦有存在的合法性。这其中最为关键的制度设计是国企的社会分红。

国企分红和社会分红制度在英、德、法等国已经运作多年。最近，中国也开始实施国企分红制度。2007年9月，中国国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《意见》）就包含了这部分的内容。该《意见》规定，从2007年起，将在中央本级试行国有资本经营预算，规定国有资本经营预算除了用于国有经济布局和结构调整，支付国企改革成本等之外，“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。但总的来说，这一制度主要针对的是1994年以来为消化国企改制成本而不要求国企上交红利的做法，转而要求按照正常的公司治理模式向国企收取红利。目前的国企分红，可能仍以国企内自我消化为主，在这之后，政府面临的是如何使用这部分红利的问题。英、德、法等国采用的是社会分红的办法，这一部分红利，或者被分到个人手中，或被投入到公共事业中。社会分红这一举措，客观上起到了减税的作用——在国家公共支出确定的情况下，政府在收取国企红利之后，可以大大减少税收——相对有利于社会中下层的个人积累。如果中国政府将国企分红所得的垄断利润主要投入公共事业，进而减少对民众和公司的税收，促进社会公平，那么，在社会公正的角度来看，垄断国企的存在亦有充分合理性。

公正价值只是批评者的策略

从国企分红和社会分红的制度实践看，维护国企垄断和反对国企垄断的人士共享了同一核心价值主张：维护社会公正。这一社会氛围与1990年代国企改制浪潮兴起时期大不相同。在那时，强调公正价值、批评无节制的改制，往往会被认为是要阻碍或反对改革。

这种社会氛围的变化，一是因为中共十六大以来，政府将维护社会公平正义列为与发展同样重要的改革战略，二是近年来社会公众对此前国企改制的不公正现象的批判潮流，借助网络等媒体表达出来，引发了至今仍在延续的第三次改革论争，形成了有强大政策影响力的民意。

如今，当维护和反对国企垄断的人士都将维护公正作为自己的核心价值主张，他们之间的政策博弈在于：谁更彻底地坚持公正的诉求，谁就能获得更多的民意支持和执政者的认可。

事实上，彻底坚持公正价值，正是反对国企垄断的人士有些站不住脚的地方。相当部分今天以公正的理由反对国企垄断的人士，正是当年主张国企改制必须付出不公正代价的人士。他们中大多数人认为，解体垄断国企、推进大型国企的私有化，是此前国企改制浪潮的自然延续，意味着进一步打破“大锅饭”，完成资本的原始积累。他们本来可以继续用产权理论来反对国企垄断，推进国企改制的最后攻关，但是，近年来社会公众已经将产权理论视为导致社会不公正的帮手，再用这一失去权威的理论来推动垄断国企改革，就有些不得力了。

社会氛围的变化使得国企垄断的反对者必须与要求公平正义的社会思潮相结合，从公平正义的角度寻找反对国企垄断、推动彻底改变国企制度的理由。这也就意味着他们要从强调打破“大锅饭”，转而强调垄断国企不能打破社会分配的“大锅饭”。于是，我们在舆论中经常可以看到一种有趣的现象：一些评论者一边批评别人煽动民意“仇富”，一边则推动民意来“仇垄断国企之富”。

借用要求社会公正的民意批判垄断国企，这理由也很充分。政府部门利益化、垄断国企滥用权力的倾向，的确越来越严重。这也是改制推动者的策略在舆论上颇有影响力的原因。在2003年以来兴起的对国企改制中不公正现象进行的社会批判浪潮中，那些以前主张国企改制不必考虑社会公正的人士，是被批判的对象；现在，他们轻轻拨动一下路标，引导舆论和民众把对准自己的火力移开，把批判的矛头对准大型国企，来帮助自己完成改制进程中的攻关难题。有论者把这种明修栈道、暗渡陈仓的策略，把这种对民意的巧妙借用，称为改革者的“政治成熟”，视为以前“即使骗也要骗出一个现代化”策略的新版本。

对于这些将公正价值作为一种公共辩论策略和政策游说策略的人士来说，他们所坚持的其实仍然是产权理论，公正价值不过是一种权宜之计。因此，他们对公正价值的主张也就是点到即止。比如，当人们基于社会公正的理由来反对国企垄断的时候，很少讨论“国企垄断瓦解之后怎么办”？很少同步考虑如何改革税制和加强税收监管等问题——以前社会分配的差距不大，是否采用累进税制的问题并不迫切；而一旦传统的垄断行业放开及实施改制，社会收入差距势必进一步扩大，如果缺乏合适的累进税制，或者税收监管水平难以提升（资本越雄厚，就越有能力进行偷税漏税的权钱交易），必然意味着社会公正状况的进一步恶化。再比如，人们也很少讨论在一些目前尚在进展中的国企改制项目中如何实现社会公正的问题。2007年1月8日出版的《财经》杂志的封面专题《谁的鲁能》曾报道山东第一大企业、全国电力系统最大职工持股企业鲁能集团悄然改制，700亿资产的归属成谜局——这一案例说明，垄断利润丰厚行业的国企改制造成的不公正，会远远大于中小型国企改制。而如何避免这样的不公正，显然是摆在我们面前的难题。

如果是真正地坚持社会公正的价值原则，这些至关重要的问题必须引入讨论中。但事实上，目前推动垄断国企改革的论述，其主要意图并不在坚持公正价值。这些论述不过是在政策环境和民意舆论有所改变的情况下，利用“社会公正”的价值重新凝聚推动垄断国企改制的社会共识。这一论述，看重的是舆论效果，而不是透彻地思考问题。

以公正价值为中心的社会新循环

不过，尽管垄断国企批判者的论述策略巧妙地转移了舆论的批判对象，但问题的格局毕竟已经发生了重大变化。焦点已经转移到批评垄断国企打破社会分配的“大锅饭”、批评打破“大锅饭”之后造成的收入不平衡是目前社会不公正的主要原因，这事实上意味着国企问题已经被重新定位。这就是：在私营部门，较大的收入差距是相对正常、可以容忍的；但在国企或者在政府部门，较大的收入差距则是不正常的和不能容忍的。目前基于公正价值对国企垄断的批评，事实上将公正价值视为对垄断国企的内在要求。

这真是历史的幽默。人们（包括曾批判国企大锅饭以及国企垄断的批判者）在经历了30年市场化变革后的今天，重温了30年前一些似曾相识的价值原则：政府和国企应该为社会公正和平等而努力，政府和国企内部的分配原则应该是公正和平等的。在市场经济体制基本建立之际，中国社会对国企价值的原则，重新建立了一个并不很牢固的共识。

这种社会共识与中国执政党第四代领导集体的政治战略转型有着密切的互动关系。执政党注重民生问题的“新发展观”和建设和谐社会的政治路线，在一定意义上正是对反思改革的社会批判潮流的感知和回应。同时，执政党和政府对公正价值的主张也没有停留在语词之上，而是将其作为对自身和社会的具体要求。这种互动，在市场体制的基础上逐渐衍化出一种以公正价值为中心的新的社会循环。

从近年来出台和准备出台的垄断国企最高工资上限以及调整最低工资标准等举措来看，政府既关注国企也关注其他所有制企业的公正问题。一方面，政府正致力于限制性地调整垄断国企的高工资现象，另一方面，政府也通过调节初次分配，开始对私营部门内较大的收入差距施加调整的压力。要公正，就要大家一起来公正。在目前劳动部门调节工资的政策动向上，不难看到以公正价值为中心的社会新循环正在形成轮廓。

垄断国企自身的变革也会被纳入这种社会新循环，也要面临公正价值的压力。这一压力有两种表现。一是对国有资本垄断领域企业改制的监管，会形成更高的道德要求和制度约束，在企业改制中出现非常恶劣的不公正事件的可能性有望降低；二是按照国资委的规划，近些年要充分利用资本市场，推进中央企业的改革重组，具备条件的央企要加快整体上市，暂不具备条件的则优先做强上市公司。与私有化式的改制相比，整体上市相对规范，道德风险较小，也比较有利于国有资产的保值增值。一旦规范完成了整体上市，垄断国企像中小型国企改制那样进行大规模私有化的道路，实际上已经被基本堵死。剩下可做大文章的地方就是国企垄断问题，这恰好可以借用公正价值来挑战。

国企分红制度的施行，显示围绕国企垄断的政策博弈远远没有结束。如果执政党和政府希望将部分关键领域的垄断权继续掌握在国有资本手上，那么，争辩的要点将会集中在政府权力与垄断国企的合法性和行为伦理之上。对于管理者和支持者来说，首先的问题在于，能否为国有制的合法性作出足够有力的辩护？这其实也是关系国家基本体制的合法性辩护。

对于这一问题，在产权理论等现代经济学说的影响之下，目前的流行看法是：政府和国有资本应该从所有经济领域里退出，把空间让给民营资本，因为国有企业不仅效率低下，而且国有资本背后的权力介入使得商业竞争不公平。在国企改制持续推进的整体氛围下，很容易形成一种意识形态：即国有的就是不好的，不应该支持；私有的就是好的，就应该支持。

在2003年以来的改革论争之后，虽然社会公正逐渐成为执政党和社会舆论广泛主张的价值立场，社会舆论对此前国企改制的不公正现象或多或少也已有认知，但媒体舆论仍然热衷于谈论国有企业与社会不公正的关系，而较少论及国有企业可以有利于社会公正，几乎淡忘国有企业的传统目标正是要实现社会公正。

造成这一现象的原因，固然与垄断国企的批判者巧妙运用了社会公正的价值有关，与这一论述已然形成的强大舆论影响力有关，但更主要的原因在于，此前关于国有企业的合法性论证，在现代经济学理论的冲击下溃不成军，目前仍然难以超越效益至上的思路。如果只从经济效益的角度来看，那么国有企业的价值就只是国有资本的保值增值；如果从整个社会主义市场经济的政治及经济前途的角度来看，那么国有企业的更大价值在于如何运用保值增值的部分，如何通过社会分红促进社会公平。但在目前，即使国有资本管理者影响范围之内的主流舆论，也较少主动从社会公正的角度（包括提倡社会分红的角度）论证国有资本以及垄断国企的合法性。事实上，即使在国企经营者和管理者那里，国企的社会功能也已经渐渐被淡忘；目前有关国企发展（包括高管高薪酬）的主要理论，与要求打破国企垄断、为私人资本扩张市场提供空间的看法所依靠的理论，并无太大差别。因此，主流舆论不仅不急于从社会公正角度深入反思国企改制如何避免不公正，反而急于讨论垄断国企如何导致了社会不公正，也就不让人奇怪了。

国有企业的合法性论证，是国有企业自身的定位问题，也是国有企业及其管理者对自身的公共责任及公共伦理的自我意识问题。从实际利益层面说，合法性问题是国有企业及其管理者如何行事的问题，解决这一问题的关键在于国有企业能否真正摆脱国企在产权上“无主”这一思路的约束，回归公共意识，致力于增进社会福利和促进社会公平。

其次，基于追求社会公正的理由而产生的对垄断国企的不同看法，以及对国企垄断发展方向的不同主张，事实上显示了国企私有化和国企社会化的两种不同思路。要求垄断国企放弃垄断地位，让位于私人资本，进而要求国企改制（这是迟早的事情），基本体现了私人资本进一步扩张的诉求，它事实上会令社会差距进一步扩大，无法实现这种诉求在批判垄断国企时所标榜的“社会公正”原则。而要求垄断国企拿出部分垄断利润来进行社会分红，显示出的是将国企“社会化”的努力。这种社会化的方向不是将资本和市场进一步集中到少数投资者或企业家手里（进而很可能形成私人资本的新垄断，也即自由竞争的自然发展将导致垄断的形成），而是让垄断国企发展的成果真正为所有公民分享。

不管后续如何发展，目前有一个趋势已经比较明显：执政者坚持公平正义的政治战略，近年来兴起的主张公平正义的社会批判潮流（无论是支持还是反对国企垄断），政府权力和垄断国企面临越来越强大的外在约束和内部管理压力。他们在市场经济条件下对自己的公共角色能否有足够的自觉意识和自我约束，能否通过落实社会分红显示政府的公共品质，将决定政府是否有足够权威，也将决定垄断国企能否维护自身的合法性。如果政府和垄断国企都能遵守市场规则，坚持应有的公共品质和公平正义的价值追求，则对维持垄断国企的合法性是一件有利的事情。从这个意义上说，维持垄断国企的合法性，或者维护其在目前基本制度体系的既有地位，根本课题在于国家伦理资源的重建。这并不是一件容易的事情。但一个以公正价值为核心的社会循环初露端倪，显示这也并非没有可能。

（作者为清华大学人文学院博士）

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