［文章导读］伴随中国沿海经济的迅速发展，新的社会阶层正在崛起（新精英阶层、新中产阶层、新底层）。原有的社会结构和社会利益格局面临重构。同时，“人口倒挂”现象也给城市治理带来了新的难题。熊易寒指出，必须改变目前“迟钝却过敏”的管理体制，推动包容性发展，完善选举与协商民主机制，走出摇摆在“高压政策”与“鸵鸟政策”之间的治理困境。

一、       当前沿海城市地区治理的主要挑战

1.    新兴社会阶层的兴起

一是新精英阶层。改革开放以来，沿海地区民营资本迅速发展，已形成以民营企业家与资本新贵为代表的新精英阶层。私营企业主经历了从“模糊的身份”、“同盟者”再到“建设者”的属性变化，已经成为当前中国社会阶层结构的重要组成部分，并发挥越来越重要的政治影响。沿海地区更是如此，如2004年浙江传化集团董事长徐冠巨当选浙江省政协副主席；娃哈哈集团宗庆后、复星集团郭广昌、浙江万向企业集团鲁冠球等人是全国人大代表；广厦董事局主席楼忠福不仅是全国人大代表，还是东阳市人大常委会副主任。就现阶段而言，私营企业主的政治参与主要是服务于其商业目标，通过进入人大、政协、工商联等体制内机构，提升个人和企业的政治地位，利用权力关系获取更多资源，避免政治和政策的任意干涉，并对政府的经济决策和政策制定施加影响。美国学者陈捷和迪克森（Bruce Dickson）对中国沿海5个省份2000多名企业家做了问卷调查，他们发现：中国的企业家通过政治和金融的纽带与国家形成密切联系，这些关系又塑造他们对于民主的态度。大多数私营企业家赞成在现行的一党执政体制下实行竞争性的差额选举，但他们并不赞成多党竞争和政治自由化，拥护中国共产党领导下的有中国特色的社会主义道路。

二是新中产阶层。包括两个组成部分，一是由商人、个体经营者、小企业主等组成的小资产阶层。这个群体在改革开放过程中，在体制外利用各种途径，形成沿海地区规模庞大的新兴中间阶层。这个阶层比较特殊，一部分可能上升为新精英阶层，另一部分也因各种风险落入下层；二是专业技术阶层，在政府与公司科层化发展过程中，各种小公务员、专业技术人员、白领阶层人员等。其中也包括由商人、个体经营者、小企业主构成的庞大的小资产阶级队伍。沿海地区的中间阶层要比内陆地区庞大得多。这两大阶层，有相当强大的经济、文化与社会力量，他们是构成沿海社会稳定的主要基石，也是改革开放的主要受益者。但是，近年来，上层与中间阶层的流通管道正日益萎缩。中间阶层利用各种条件上升为精英阶层的机会正在消失。有研究发现，中国中产阶级的政治态度并不保守，“社会稳定器”的作用不够显著。不管是“老中产阶级”, 还是“新中产阶级”, 都具有相对较大的社会改造风险。他们对地方政府工作满意程度的评价较低、对地方政府也表现出较差的信任程度、感受到的社会公平感也不高。厦门的反PX运动、北京和广州等地的反垃圾焚烧、上海的反磁悬浮运动都是以中产阶级为主力军的。

三是新底层。主要由市场化改革中相对受损的本地群体与寻求上升途径的外来群体构成，包括下岗再就业群体、市场竞争失败者、农民工、小生意人等。这个群体，有一小部分可能挤入中间阶层。第一代外来务工人员，虽然面对诸多身份性歧视，但他们的剥夺感和受损感相对较小。尽管他们的收入水平、生活质量、经济社会地位与原城市居民有一定差距，但他们通常不会做社会的横向利益比较，而是做自身的纵向利益比较，因此，他们通常有比较积极的社会态度。第二代移民则不然，他们缺乏农村生活的体验，对于生活满意程度的参照主要是城市居民的生活，一方面具有更强的剥夺感，另一方面强烈地要求自身权利地位的垂直上升。在这种心理预期下，第二代移民对于不平等缺乏忍耐，在成长过程中往往采取一些比较激烈的对抗性行为。据统计，2010年，全国农民工总数为2.42亿，其中16~30岁的新生代农民工约占60%，人数达到1亿人，此外还有超过2000万农民工随迁子女。这两个群体的自我期许比老一辈农民工要高，也不可能将乡村作为退路。未来十年，这一底层群体的不满情绪会逐渐上升。

2.“人口倒挂”与城市治理困局

据第六次人口普查，全国登记的流动人口多达2.2亿人，人口流动的主要方向是从落后的中西部地区流向发达的东部沿海地区。在可以预见的未来，中国流动人口的分布将仍然以东部沿海城市带为重心，继续向沿海、沿江、沿主要交通线地区聚集。在中国的沿海地区，尤其是经济发达的县级市和大城市郊区，往往出现“人口倒挂”的局面，即外来人口的数量超过本地居民的数量。以上海为例，2011年全市常住人口达到2347.46万人，其中外来常住人口达到935.36万人，已占常住人口总量的四成，主要集聚在城郊结合地区，平均年龄仅31.6岁。而人口出生仍然处于“小高峰”，预计2012年全市常住人口出生继续保持在18万人左右的高位水平。浦东新区、闵行、松江、嘉定和宝山等郊区是外来常住人口居住最为集中的地区，5个区共容纳外来常住人口575.97万人，占上海外来常住人口的64.2%。就业机会相对较多、居住成本相对较低和交通相对便利等是吸引外来人口居住的主要因素。以上海市浦东新区城乡结合部5个城镇为例，仅登记的外来人口便已大大超过本地户籍人口。

然而，地方政府对于该地区公共物品的提供，却是以户籍人口为依据的，譬如，警力的配备、公务员的数量、学校、医院等公共设施、公共财政的投入，都是与户籍人口挂钩的。以P区的城乡结合部为例，5镇总面积多达263.27平方公里，常住人口约143万人，而城市管理在编执法人员仅有111人，平均每名执法人员需要负责2.4平方公里的地区。

大量人口的涌入也导致了公共资源的紧张：一是教育资源短缺。譬如C镇有2万多学龄前儿童，而正规的公办、民办幼儿园只能容纳6000人左右；S镇有学龄前儿童8900人，而正规幼儿园只能容纳3900人。地方政府不得不容忍大量的无证幼儿园的存在——如果贸然取缔，势必导致大量孩童无法进入幼儿园；而默许其存在，又存在“黑校车”、“食品中毒”、“火灾”等安全隐患。二是社区医疗资源不足。根据上海市的规定，人口超过10万人的镇，每新增5~10万人口就应增设1所社区卫生服务中心，但人口超过30万人的B镇，虽然实际规模接近一座中等城市，却只有1所社区卫生服务中心，“黑诊所”非法行医的情况十分严重。三是公共交通设施配套滞后，特别是公交站点到居民小区的“最后一公里”交通配套无法满足社会需求，车辆非法经营问题严重。“入学难”、“看病难”、“出行难”等社会问题使得本地居民与外地人口的矛盾逐步显现。

“人口倒挂”也使本地居民与外地人口的矛盾逐步显现。本地居民指责外来人口挤占了城市的公共资源，而外来人口则认为本地居民的排外态度损害了自身的合法权益。这种情况下，两个群体之间发生冲突的几率越来越大。外地人通过同乡会、联谊会、同业组织等形式，将形成愈加有影响的社会动员力量。广东“增城事件”就是在“人口倒挂”的背景下发生的，在事发地点大敦村，户籍人口仅7000人，而外来人口多达8万，外来人口与本地人口之比高达11:1。

3.  劳资冲突与地方政府的角色

沿海地区的外资企业、民营企业众多，特别是劳动密集型产业吸纳了大量劳动力。劳工阶层的权利意识和自组织意识已经萌发，企业主阶层在外向型经济中让利空间有限，尤其是代工产业的利润越来越微薄，富士康2012年一季度的营业利润率跌破1%，仅0.9%。在这种情况下，企业主与劳工阶层的利益博弈趋近于零和博弈。两个群体之间，发生矛盾和冲突的几率也越来越大。

近年来，劳工阶层开始主动地提出权利诉求，上访、罢工、群体性事件层出不穷。根据《劳动统计年鉴》统计，1996年我国相关部门受理的劳动争议案件为48121件，涉及劳动者人数为189120人；2008年相关部门受理的劳动争议案件达到693465件，涉及劳动者人数为1214328人，案件数量和人数分别为1996年的14.4倍和6.4倍。由劳动者提出申诉的案件数所占百分比由87.0%提高到93.0%。农民工向劳动部门、卫生部门、公安机关和信访办等政府公权力机构投诉的比例从2008年的28.95%提高到2010年的42.31%。“很熟悉”和“比较熟悉”《劳动法》的比例从2006年的8.88%提高到2010年的13.05%，就《劳动合同法》而言，同一比例从2008年7.74%提高到2010年11.93%。集体权利意识也呈现增强的趋势。农民工参加群体维权活动的比例从2008年的1.4%提高到2010年的2.74%，增幅接近一倍。

这种自下而上的压力，加上中央政府越来越重视“和谐社会”与“民生”，地方政府对外来农民工的态度趋于温和。在不改变户籍制度的前提下，一些地方政府对外来人口的管理模式进行了渐进性的调整。不过，到目前为止，地方政府对于外来人口的赋权仍以社会权利为主（譬如社会保险、外来工公寓、劳动就业培训、子女就学等），而社会权利是一种消极权利，只能享用，不能用于争取新的权益；而外来人口已经不满足于获取消极权利，我们的研究发现，他们已经逐渐形成了对于积极权利的诉求（譬如政治参与、结社权、集体谈判权）。

2010年5月的广东南海本田汽车零部件公司罢工事件是工人寻求积极权利的标志性事件。在长达6个小时的艰难谈判中，罢工工人代表充分表达了他们的诉求，包括薪酬、工会组织等问题，政府及资方与工人代表进行了充分协商和探讨，最终三方达成共识，签订协议：公司员工整体涨薪24%，全体罢工工人将在当天恢复正常生产。值得注意的是，在罢工过程中，该公司所在地的南海狮山镇总工会曾出面协调，也曾试图代表罢工工人与公司交涉，但不被劳、资双方所认可。期间还曾发生罢工工人与狮山镇总工会工作人员发生集体斗殴事件。因工会的缺位，地方政府不得不直接参与谈判，并成为协议的第三方。这表明，当前中国地方政府对于经济发展的介入过深，使得地方政府难以保持中立性，并常常成为工人抗争的对象。实际上，政府的角色应当通过立法、行政等手段协调劳资关系，而不是直接介入微观层面的劳资谈判。

二、“迟钝却过敏”的社会管理体制

纵向与横向的社会阶层分化相互交错，未来十年将以不同方式组合，形成多种利益联盟与对抗模式，社会冲突变量将不断增加。然而，现行的社会管理体制一方面表现得较为迟钝，对多元化的利益诉求缺乏回应性；另一方面，又经常对社会矛盾表现过度敏感。

首先，沿海地区的既有社会治理模式无法回应新兴社会阶层问题与社会阶层分化问题。陈旧的社会管理体制远远滞后于社会结构的重大变化，从而形成社会与政府之间的矛盾，且日趋公开与严重。社会结构与政府结构的错位，无法回应新型社会阶层和新型社会矛盾。

沿海地区非公部门占很大比例，大量新兴社会群体处于国家体制的控制之外，非正规就业的群体也很庞大。政府直接管控动员民众的力量有限。特别是，沿海地区社会具有较高的空间与阶层流动性。在这个过程中，政府与社会之间更容易形成分立局面。社会治理管道很难渗透并覆盖到全社会系统。

沿海地区阶层多元化、利益多元化、价值多元化，社会治理难以呈现均等效应。不同利益群体在资源占有、话语权方面并不均衡。同一项政策的出台，已经不可能对所有群体都形成相同效应，将从过去的“帕累托改进”逐渐过渡为一方得利一方受损的零和博弈。在这个过程中，社会内部的冲突与对立将日益凸显。此外，不同利益群体尚未形成具有明确诉求的团体性组织，理性成分不足，无法协调行动，也缺乏有效的政治参与途径。

沿海地区人均GDP指数远远高于内地，其政治意识与权利意识的发育都已较成熟。按照现代化经典理论，一旦经济指数到达一定层面，民众的政治参与水平就要相应提高，这是不以人的主观意志为转移的普遍历史规律。

其次，现有的社会管理体制对于社会冲突的处理能力相对滞后，在“鸵鸟政策”与“高压政策”之间彷徨，缺乏制度化的解决机制。

以往大多数人总是倾向于认为，沿海地区政府治理水平要远远高于内地，因为政府掌握的资源更多，官员的素质更高；但近年来的浙江织里事件、苏州通安事件、广东清远事件和乌坎事件，都在提醒我们：虽然沿海地区经济相对发达，但在社会管理和冲突解决方面仍存在一定欠缺，尤其是缺乏制度化的解决机制。

苏州通安事件就是一个典型案例。近年来，苏州的经济发展速度引人注目，但即使是这样一个经济发达、官员文化程度较高的地区，在社会管理方面同样存在巨大的体制性缺陷。从2010年7月14日起的一个多星期时间里，苏州市虎丘区(高新区)通安镇爆发动迁户群体性事件，村民们向镇委镇政府领导索要“被克扣的”动迁补偿款遭拒，怒砸镇政府，挟持镇委书记，并走上马路，封堵312国道。集聚人数飙升过万，群众与防暴警察发生言语和肢体冲突，部分群众被打伤，4名起哄的安徽籍青年农民工被抓。21日，虎丘区政府紧急宣布通安镇暂停动迁，镇党委书记和镇长就地免职，安抚民心。

岂料，通安事件引发连锁效应，通安镇领导被撤职似乎“鼓励”了数个邻镇动迁户，21日当晚，一场大雨过后，浒墅关镇数千名村民聚集浒墅关镇政府门口，防暴警察紧急赶到现场，以人墙方式封锁和护卫镇政府。对峙期间，警民再次发生冲突，导致数人受伤。随后，聚集群众被驱散。当晚，通安镇华金路至312国道路段再次聚集近万名群众，警方吸取前车之鉴，静观其变，过了晚上10点，聚集群众慢慢散去，平静收场。其间，东渚镇亦出现数千群众聚集的现象。7月28日，苏州市委宣布，“报省委同意”，苏州高新区党工委书记、虎丘区委书记就地免职。

事实上，在通安事件爆发之前，虎丘区的村民已经进行了持续的上访，但未能引起各级地方政府的重视；直到民怨沸腾，发生严重的群体性事件，地方政府才开始“动真格”，对基层政府进行问责。但是，撤销有关领导干部职务，只是平息民愤的治标之策，苏州市委、市政府并没有从制度层面来解决征地拆迁过程中的利益分配问题；相反，这种处置方式还有可能鼓励民众“小闹小解决，大闹大解决”，无助于制度化地解决利益冲突。

当前中国，政府治理体系与民间治理体系也无法有效互动、呼应与对接。一方面，传统的居委会、街道办等社区治理组织萎缩，公信力与权威性下降；另一方面，沿海地区宗教组织（如温州地区的基督教）、宗族组织（如福建、广东等地）、同乡会组织以及新型的民间NGO组织，正在社会治理中扮演越来越重要的角色。社会治理不仅要重振过度边缘化的基层治理组织，更要充分引导和利用民间自组织的社会功能。

以劳资冲突为例，农民工面临欠薪、工伤赔偿、职业病等风险困扰，然而，在强势的资方面前，单个农民工往往是弱势、无助的，这就催生了农民工群体对于组织的需要。珠三角地区有大大小小数十个活跃的NGO为劳工提供服务，但地方政府基本采取视而不见、拒绝注册的“鸵鸟政策”，仅有极少数NGO获得注册（如东莞蓝衣公益服务中心）。NGO无法注册，就无法获得合法身份，也就难以募集资金、参与公益创投和政府购买服务，这一方面限制了NGO的发展，另一方面也不利于农民工的理性维权。正是由于组织资源的匮乏，才使得“街头政治”、社会骚乱时有发生，政府在面对这一类群体性事件时又不得不采取“高压政策”。

当前的中国社会，表面上组织化程度很高，诸如工会、职代会、妇联、村委会、居委会、业委会、各类行业协会等等，但基本是按国家法团主义的模式来组织的，这些组织在常规政治下进行自上而下的动员可能是有效的，但很难将下情上达，利益聚合功能缺失，一旦发生冲突，更是难以汲取民众的信任，事实上又回到了无组织状态。由于缺乏利益聚合，政府所面对的就是无数原子化的个人，以及千千万万的单个利益诉求，交易成本自然攀高，政府的治理能力与治理目标不免要发生矛盾。从这个意义上讲，官僚系统的拖延、敷衍并不完全是因为科层制发育不良、治理能力低下，而是因为其所面对的是一个“不可能完成的任务”——治理的主体过于单一，治理的客体又过于分散。

解决这一困境的办法之一就是利益组织化，允许公民在自愿的基础上成立自己的社会组织，这些社会组织不仅是治理客体的有机集合体，也是新的治理主体。它们一方面代表特定的利益群体，具有同包括政府在内的其他利益群体进行集体谈判的能力，向政府表达其合法的利益诉求，并依法接受政府的管理；另一方面，又是民间自治机构，对其成员有管理和约束的责任。如此一来，就可以同时解决治理客体分散和治理主体单一的问题。由于社会组织的存在，人们就不必事事找政府，相对弱势的社会群体（如农民工、失地农民、动迁户）也具有了同强势集团进行博弈的资本，政府就可以从纷繁复杂、缺乏整合的单个诉求中解脱出来，有更多的精力来协调不同利益群体之间的矛盾，以制度化的方式解决各“类”问题。只有这样，政府才能走出“怀柔”与“高压”的两难选择。

三、提升沿海城市治理水平的政策思路

1.从GDP本位发展转向包容性发展

应当继续巩固并壮大中间阶层，特别是要创造条件扶持体制外的中间阶层与小资产阶级，防止这个群体掉入底层。对于下层阶级，应当在财政转移、社会保障等领域，利用沿海地区的经济优势，实现基本公共服务的均等化，安抚这个群体的不满情绪。对于上层阶级，地方政府应当改变“亲资本”的形象，通过各种方式展现更为中立和亲民的政府形象。

改革开放以来形成的GDP本位，其症结在于权责同构的压力型体制。由于各级政府缺乏纵向分工，除基层政府以外的各级政府很少直接向民众提供公共服务，而是充当了“分包商”的角色，将上级交办的任务进行分解、下达，逐级发包。这种体制在一定程度上解决了委托--代理的难题，易于指标化考核，目标清晰，责任明确，层层加码，效率极高。这种工具理性的压力型体制一旦与“经济中心主义”相结合，必然会助长地方政府的“亲资本”倾向，降低地方政府的自主性。

迈向包容性发展，必须改变当前过度依赖出口的外向型经济。外向型经济，尤其是代工产业，生产者和消费者是分离的，代工厂里的劳动者并非同时作为消费者存在，他们制造的产品被销往西方发达国家，自己则沦为国际分工体系中的廉价劳动力。

调查发现，新生代农民工普遍认为自己学历偏低，缺乏技术技能，迫切需要职业技术培训。在当下，一方面是技工人才短缺，另一方面是技术工人的社会地位偏低。可以考虑恢复“八级技术等级制”，让包括农民工在内的工人有向上流动的可能性。

2. 同步推进选举民主与协商民主

沿海地区政府应当放弃“一刀切“的政策思路。沿海地区社会结构已呈现出不同阶层之间利益与价值认同的深刻分化，同一项政策已不可能在全社会阶层获得相同反馈，应该针对不同阶层制定不同的社会政策，采取更为灵活的社会治理措施。制定政策过程中，也不应当只听取一个方面的意见，应该容纳不同层面的多种声音，克服官僚与专家的刻板思维。

在有条件的地区，应该考虑进一步推动基层自治与基层选举，在完善现有的村、居委会选举的基础上（譬如用罗伯特议事规则来提升民主参与水平），总结经验，逐步向乡镇、县级政权的选举过渡。与此同时，也要注意到选举民主的局限性，譬如容易忽略少数派的利益诉求，这种民主缺陷，一方面可以通过体制内的政治协商会议得到弥补；另一方面，可以推广温岭等地的协商民主实践，通过协商机制综合民意，提升决策的民主化与科学化。

3. 协调“发展型国家”、“规制型国家”与“分配型国家”这三种政府角色之间的关系

国内外学术界通常用“发展型国家”理论来概括中国地方政府在经济发展中的角色。这一理论虽有一定解释力，但也失之片面。在笔者看来，地方政府实际上兼有以下三种角色：

发展型国家（Developmental State）：国家机关的行动以追求经济成长和生产为中心的经济活动为目标；制定产业政策，与企业精英形成政策网络，主导地方经济发展。

规制型国家（Regulatory State）：国家通过立法、监管等手段，对组织和个人的行为进行规制，作为第三方（仲裁者）对社会冲突进行协调、处理。

分配型国家(Distributive State）：国家通过福利政策、公共服务体系分配公共资源，纠正第一次分配所带来的不公，平衡各个阶层的利益。

改革开放前30年，我们过分突出了“发展型国家”的角色，虽然强有力地推动了经济增长，但也付出巨大的社会成本与环境成本。因为，发展型国家导致地区间过度竞争，会大大提高资本的谈判地位，地方政府的“地方性”会受到损害，也就是说，地方政府为了取悦和吸引资本，会不惜牺牲地方的环境、税收和资源。这样一来，经济增长与社会稳定、保护投资环境与保护生态环境之间的矛盾也就尖锐起来，由于地方政府过深介入经济事务，形成政经一体化的开发格局，失去作为“第三方”的超然立场，非但难以居间协调、缓和矛盾，甚至还经常引火烧身，成为社会冲突的当事方。前些年的浙江画溪环境维权事件、前段时间的苏州通安动拆迁纠纷、广东清远违规征地事件，都是典型案例。

在浙江调研的时候，当地官员的一番话颇具启发性：“过去我们的省委书记讲政治，浙江的经济发展得很好；后来的省委书记讲文化，我们的经济也发展得很好；如果哪一天，我们的省委书记开始讲经济了，我们的经济可能就要走下坡路了。”在这句玩笑话背后，透露的是一种“小政府”的理念，即政府要尽可能避免直接干预经济，尊重市场规律，发挥民营经济的活力。在减少干预经济活动的同时，地方政府要把更多的精力投向民生、公共服务、社会正义等领域。

4. 改变现有城市化模式，使城市新移民逐步融入城市

地方政府要尽快根据各地条件，排除基于户籍身份的制度性歧视，以更加开放的心态面对移民，塑造包容性的城市与地域文化。

事实上，一个城市的移民数量和比例，在很大程度上反映了这个城市的综合竞争力。移民实际上是在“用脚投票”。只有当农民工可以在一座城市体面地生活时，这座城市才是真正的移民城市。

最为根本的措施，是以城市移民政策逐步取代流动人口管理政策，实现基本公共服务的均等化。流动人口的治理逻辑必须让位于城市移民的权利逻辑。也就是，必须放弃那种将流动人口排除在“我们的”城市之外的治理逻辑，代之以更为积极的权利的逻辑，即把农民工及其子女视为城市的新成员，承认其享有与城市居民同等的公民权利。

5. 大力扶持社会组织发展，实现政府、市场与第三部门的良性互动

合作治理是当今世界公共服务体系发展的最新趋势。由政府单方面提供公共产品和公共服务，往往会耗费更多的社会资源，也不利于专业化的发展。而通过公私合作伙伴（Public/Private Partnerships）提供公共服务，能够弥补政府资金不足、专业技能缺乏、资源整合能力较弱等缺陷。合作治理的兴起，使得行政命令式的供给方式逐渐被基于竞争性契约的市场调配方式所取代。合作治理模式对于改善城市治理、提升公共服务治理具有重要的应用价值。

社会组织应当得到政府的大力扶持。民政部最近已放宽社会组织的注册门槛。公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织不再需要挂靠单位，但这只是第一步，接下来还要为社会组织提供资金支持。美国非政府组织80%的经费来自政府部门，荷兰更是高达90%。政府部门通过政策扶持、经济资助、公益创投等方式，鼓励社会组织为民众提供各项社会服务，吸引更多的基金会特别是私募基金会加入这一事业。如此，既可以提升城市公共服务的质量和覆盖面，又可以促进社会组织的发展。

（作者单位：复旦大学政治学系）