摘要：NGO在中国最重要的功能一个是政策倡议，另一个就是维权与合作。本土NGO限于自身财力与人力的限制，向社会服务转型不太明显，自身定位也较模糊。近年来与政府的合作虽然在增加，但不足以上升到影响决策。在中国，现实层面中政府、市场和NGO相互交叉的网络状程度比我们想象的要复杂。NGO的参与有助于增强政府公信力，政府应该放宽对NGO的限制。突破人才瓶颈，完善内部治理，才能实现NGO的转型。

NGO转型的现状与困境

在我看来，无论就环保NGO也好，还是一般的草根组织也好，最重要的功能第一就是去做政策倡议，相对政策倡议而言专业化程度较差一些的形式就是宣传倡导，第二个功能就是维权与合作，这属于社会服务层面。目前国内NGO的工作，宣传倡导逐渐向政策建议转变，这个趋势比较明显。比如自然之友，最早做大学生群体的活动，宣传环保理念等等，现在则开始在政策建议层面开展工作，近几年国内其他NGO涉及气候变化议题的也比较多。他们往往有比较清晰的绿色与可持续发展理念。第二个在维权与合作上，这方面NGO向社会服务转型我感觉不太明显。毕竟财务来源和收入不稳定，而且人才的流动性也太大。要做社会建设，做可持续发展的项目，需要一个稳定的机构与运作环境，国际NGO在这方面能力大一些，本土NGO去做还是很难。不过就我个人所知，在中国海外投资议题上像GEI（全球环境研究所）就做得还不错。

NGO难以突破发展的瓶颈，我觉得主要是自身条件所限，一个重要原因是从业人员的素质有待提高。如果一个NGO要向社会服务层面拓展，不仅仅需要专注的理念，还需要对整个中国社会走向拥有清晰的认识。因为你所在的机构是为社会服务的，那么就需要对社会发展的潮流和转型的方向要有一个清晰的了解，我感觉现在很多NGO从业人员并不具有这方面较好的从业素质。第二个原因就是财务方面的问题，NGO工作人员的收入比较少，工作压力又大。有些人可能工作才两三年就马上跳槽，或者去大的国际机构，或者去读书进修什么的。在原有机构待下去也没有上升的空间，因此人员的流动性非常大。再加上以前做NGO的第一代人能力素质本来就有瓶颈，在他们的影响下参与NGO项目的年轻人，对中国社会的了解与认知上，有可能比第一代人还要差一点。所以人力资源的瓶颈现在比较严重。

另一方面，这几年来无论是社会服务层面，还是宣传倡导、政策建议上，NGO跟各级政府与部门之间的合作是越来越多了。现在很多地方（比如北京、上海）开始购买NGO的社会服务了，让一些NGO也参与到社区的建设项目，科技扶贫、文化教育等，对一些地方上的草根NGO，开绿灯的也比较多，像我所知，北京、上海等地都对一些资历比较久的也经过他们考察的NGO，让它们在注册登记、政策上面给予了一定的照顾。这方面NGO有意识跟政府合作比较多，但是自身的能力主要局限于社区层面议题。即使是热门的气候变化议题，如果本土NGO要提出建议来影响政府决策或者影响决策官员理念上还是不够的。

其实我们仔细分析就知道，很多国际议题的设置基本上都是从西方过来，先是西方的某种理念传进来以后，我们才逐渐知道学习，然后去宣传。我们以前的宣传倡导基本上就是这么一个接受的过程，但是在面对我们中国本土议题的时候，必须考虑这些舶来的话语能否消化的问题。还包括我们以何种方式去运作。在我看来，最关键的一点就是，本土议题和普世价值、现实和理念之间的磨合。我觉得中国本土NGO的自身定位还不是非常清晰，在理论建设上还需加强。

社会建设，NGO更大的参与空间

NGO与社会建设的促进发展，一是得等待较长时间的积累，NGO自身能力不断增强，这是一个历史过程。另一方面要看政府对本土NGO的角色定位和管制政策。现阶段政府的治理方式需要转型，包括现在都在提倡公共服务型政府，政府也开始强调社会建设。但是不管现在政府如何强调社会建设，其根本逻辑还是一以贯之的政治逻辑，多年以来如此。那么为什么政府要谈社会建设问题呢？单位制和计划经济解体以后，随着市场经济的发展、自主性空间的增大，社会治理的复杂程度愈发加深，各种社会失序现象都对政府产生了压力。我自己的感觉，政府现在的治理措施和政策目的，更多还是在从管制角度进行思考。比如说前几年很热的社区治理（选举）和业主维权，在一些小区维权活动中，很多时候地方政府并不是不作为和缺席的，有时候地方政府卷入这个过程中的角色是非常深的。而且地方政府也会拿出钱、甚至提供场所便利给它们举行一些活动。但是底线很明确，一旦相关活动超过一定的边界，政府就会出来干涉。这种矛盾还体现在政府对劳工活动的管制，一方面想扩大工会在劳工和企业之间的参与作用，工会要参与工人维权，但另一方面一元化的工会管理体制却丝毫没有松动迹象。其实在中国的现实层面，政府、市场和NGO相互交叉的网络状程度比我们想象的要复杂。

不过即使在政府管制之下，NGO也还是有很大的活动空间，中国现在做得最好的NGO是什么？肯定是环保NGO。但恰好环保NGO最有利的政策诉求和活动方式，就是游说政府改变某些决策、跟政府环保部门合作互通声气造成社会舆论影响。在很多方面，政府可能把NGO的活动视为拆台，说得再严重一点叫抗争维权，但很多时候我觉得其实NGO对政府政策起到了补充作用，这一点从西方国家的NGO身上就可以看得出来。现在在一些国际议题上，像中国海外投资议题，NGO具有政府所没有的软实力。有时候中国政府和企业做的事情，包括在国内也好，国外也好，很可能受到来自一些国内外媒体或民间的质疑，但是如果让NGO参与到政策建议或者倡导宣传中去，我觉得可以加强中国政府、中国企业与社会的公信力，发挥很大的作用。

政府对NGO的管制，比如现在登记注册管理上控制很严，很多NGO只能以公司名义来注册。甚至包括一些国际机构在国内也只能如此。这些控制措施对那些国际大机构可能影响不大。但是对中国的本土NGO而言，本来财力、人员就极为有限，按公司名义注册就要纳税，如果不照章纳税就涉及到法律风险，一旦严格纳税又容易财力不济。绝大部分本土NGO项目运作的资金来自国外的支持，国外基金会在中国做项目，除了大型的基金会，一般在项目合作中没有考虑到中国NGO还要纳税这一项，这实际就摊薄了NGO的项目能力。我觉得在注册登记上管理还应该进一步放松，降低门槛。

至于后阶段的扶持与互动，我觉得在气候变化、水污染等环保议题上，环保部门与NGO的合作比较明显，特别是披露与治理一些大型电力企业和大型公司的污染上。未来NGO和政府关系的发展是否整体趋于合作，我个人还觉得不太明显。这个转变不仅仅取决于政府对NGO的管理与引导政策，而是取决于中国整个社会的转型了，包括政府理念与基本机制建设。我觉得这个比较复杂，已经超出了NGO建设范畴之外。对中国NGO而言，这么多年的经验告诉我们，在有些问题上确实要有本土的理念。即使不能完全做到，但在解决问题的方式与认识上也需要完成本土化的过程。我觉得在环保领域，包括在水电开发和水坝建设问题上，很多“原教旨”环保主义者的影响十分大。其实像很多水电项目的开发应该与否，哪些流域可以开发，哪些流域应当保护，这些都值得进行更为科学的广泛讨论。但往往是，来自水电集团的声音坚持认为应该开发，来自环保主义者的观点认为原生态环境和文化必须保持，完全不能开发，两个声音都略显极端。所以在公共讨论上，NGO其实还是有很大的拓展空间，需要更努力地参与进去。

对NGO研究的一点反思

我自己参与过各种不同类型的NGO项目和活动，对NGO的相关话题有一定了解。我现在也试图做一些反思性的思考。我感觉，这些年以来中国实际在做NGO的人、以及具体研究NGO与公民社会的学人，他们的主流理论范式还是国家和公民社会二元对立论，认为NGO的成长和发展站在国家和政府的另一边，更多是一种监督和“对立”的局面。但是在现实中，一些项目和活动，必须得跟政府进行合作，本质上大家都觉得这是和NGO与公民社会理念相抵触的，正确方向还是强调民间社会的主体性，或者单纯寄望于未来政治制度的改变将会带来的更为广阔的社会空间。

从国际比较的视野来看待公民社会和NGO发展，中国的情况和西方早年历史确实有很大差异。像西方NGO从事环保、扶贫、动物保护和人权议题等，这些公共参与都是为了弥补公共服务领域政府治理机制的缺失—即“政府失灵”和经济领域的“市场失灵”，NGO是非政府组织但不是“反政府的政治组织”，从事的是公益事业。而在中国，一方面本土NGO所参与的议题也不脱离西方NGO的议题范畴，属于公益事业而不是政治事业。但另一方面，在国家集权能力过于强大的历史传统下，本土公民社会确实也面临着面对国家如何保持自主性的问题。理念和现实层面的这种张力，使得在各个领域的政策倡导层面，中国NGO做了这么多年，仍然远远没有成熟到或者发达到形成一个独立自主的格局，另一方面也没有很强的游说能力去影响政府。

我经常看到一些学者平时在做的公民社会研究，或者NGO研究等。在理论范式和研究方向上都很有些千篇一律的感觉，这在某种程度上也是一种“经济后果”。因为找国外的基金会合作也好，和国外的大学以及研究机构合作、申请经费也好，多年以来如促进中国NGO、公民社会发展、强调公民社会自主性的议题，毫无疑问是国外项目资助的重点。但是做出来的很多成果，能读的东西不多。首先这些实证研究的理论范式我就觉得有偏颇，缺乏反思性的思考。对中国公民社会发展的解读，要不就是说中国公民社会自主性越来越大，以后发展肯定是一片坦途；要不就是说因为国家政府的强力控制，中国公民社会举步维艰——这两种思路占据了该领域研究的主流。

突破人才瓶颈，完善内部治理

现在对本土NGO从业人员专业能力欠缺的批评有一定道理。一方面是宏观教育体制本身的缺陷，学校教育的不足。另一方面就是从业者自身的问题。环境领域的NGO可能还好一点，像其他领域就相对更差。而工作经验方面的欠缺就更严重，现在NGO里年轻人不少，很多都是刚刚走出大学校门，有理想主义情怀，但随着社会、生活等压力，往往做两三年就转行。对很多NGO的年轻人来说，社会阅历存在较大缺失。单凭理念与情怀去做事情，对中国社会的整体认知往往比较单一、盲目，或者就比较“原教旨主义”的偏激。本土NGO要从宣传倡导转向政策建议，高水平的研究能力必不可少，就教育程度而言，文凭需要更高一点，NGO里需要有更多经受过博士训练的人才。

至于你提到的很多本土NGO犹如孵化器般，内部不断分裂形成多个不同组织。据我所知原因很多。其中一个原因是，中国NGO内部的治理和运作机制不是很完善，本土NGO的个人化色彩在我看来非常浓重，包括发展状况相对良好的环保NGO。在环保领域，中国第一代做NGO的人知名度相当高，甚至可以称为“环保明星”，比如梁从诫先生等，很长时间都被视作“自然之友”的标志。“自然之友”也是经过多年发展才逐渐形成较为完善的机构制度，但是还是有相当多的NGO其实就是一言堂。这样的背景下，年轻人在一个机构干久了，当他慢慢形成自己熟悉的项目运作方式与社会交际网络以后，一方面年轻人的理念认知和上一代人可能不一样，加上NGO内部一般都没有严格的“雇佣关系”，那他就很有可能自己创业。实际上内部治理机制不完善导致NGO分裂的情况还是很多的。另一方面呢，即使在内部已经形成良性制度以后，本土NGO更新换代的造血功能往往也还不够，始终还是第一代元老在发挥主导作用，机构成员流动性太大，不利于年轻人成长。我觉得，本土NGO去个人化势在必行，必须要一个良性的治理机制来弥补空缺。现在我们要求政府提高透明度，NGO同样需要如此。要做到公开透明，才能给年轻人好的成长空间，这样才能成功实现NGO的转型和进一步发展。