◎公募与非公募基金会在信息公开上各自隐含何种运行逻辑?

　　◎政府监管酝酿着什么新动作?

　　一直争取以民间身份注册全国性公募基金会的李连杰壹基金，终以公募身份在深圳民政局注册成立“深圳壹基金公益基金会”。

　　而与此同时，中国第一家民间公募基金会却走到了它的终点。1月9日，浙江省民间组织管理局副局长张伟霖向媒体表示，2006年成立的宁波市抗癌健康基金会面临被注销，原因在于资金使用的混乱和不透明。

　　2010年年末，一个接一个的慈善透明报告再次抛出了公益组织透明度低下的问题。公募和非公募基金会在信息公开上各自隐含了怎样的运行逻辑?政府的监管又面临何种问题，并酝酿着什么新动作?

　　等待“点亮”的慈善地图

　　只有约30%的基金会能找到涵盖财务信息的基金会年度报告

　　从2010跨入2011的年关，一场公益慈善基金会行业内的透明化运动明显加快了步伐。2010年12月2日，民政部下属的中民慈善捐助信息中心发布了《2010年度中国慈善透明报告》，99个被调查的慈善性非营利组织样本中，只有25%信息透明度较高，其中组织基本信息透明度最高，而被慈善组织和公众同时列为公示重点的财务信息的透明度则最低，近9成被调查公众对当下的慈善信息公开不满意。

　　而致力于在公益基金会业界打造“玻璃口袋”的民间组织基金会中心网，也在2010年7月8日成立到当年11月30日间，网罗了全国2011家基金会的名录信息，其中基本信息的覆盖面约为70%，但只有806家能找到涵盖财务信息的基金会年度报告，占全国所有基金会的约30%。

　　基金会中心网随后在2010年12月2日至2011年1月底间启动了一个“点亮中国、传递大爱”的活动。在中心网绘制的慈善地图上，全国2068家基金会被分为“已点亮”(基本信息和年报齐全)、“缺基本信息”、“缺年报”、“缺基本信息及年报”4类，并分别用红、蓝、绿、灰4种颜色标注预警。

　　一个手执火炬的小人“行走”在地图之上，象征着灰暗地带等待被点亮。截至去年12月底，基金会中心网在各方参与下共更新了439家基金会信息，“点亮”了692家基金会。

　　而在基金会数量最多的江苏、广东、浙江、北京、民政部、上海、福建、湖南、四川、内蒙古前十名中，已点亮数量最多的分别是北京、上海的地方性基金会和民政部的全国性基金会。其中北京市已点亮103家、点亮率67%，上海市已点亮101家、点亮率84%，民政部已点亮93家，点亮率63%。

　　而湖南、四川、内蒙古、浙江则因基金会数量多、点亮率低而引人关注。其中西部大省四川的基金会总数79家，只点亮9家;东部大省浙江的基金会总数188家，只点亮了28家。

　　另在西北省份山西和甘肃，迄今为止尚无一家基金会被点亮。

　　监管的乏力

　　“民政部门基金会管理处一般才几个人，常常要监管几十到几百家基金会”

　　眼下正是民政部门启动一年一度的基金会年检之时。涵盖了基金会基本信息、财务信息和项目信息的年度报告和检查制度，是目前国家民政部门监管基金会的最重要手段。

　　国务院《基金会管理条例》和民政部《基金会信息公布办法》明确规定，基金会每年3月31日前向登记管理机关报送上一年度工作报告，通过年检后，基金会要将年报在登记管理机关指定的媒体上公布，接受社会公众的查询、监督。

　　而记者却调查发现，对于基金会年报的公示，除国家民政部将所有全国性基金会的年报上网和刊载在《公益时报》等之外，各地民政部门的做法差异很大。如广东省民间组织管理局就通过国家民管局下属的中国社会组织网来统一公示省内基金会的年报，其年检结果再通过《南方日报》公示。而四川省民管局则既没上网公示，也没在指定媒体上公布。

　　基金会中心网原计划在2010年底实现基金会财务信息全覆盖，最终只获取约30%的基金会年报。他们低估了收集难度，因为除了“基金会官网、民政局网站或各省市的报纸”这些可以公开获取的渠道之外，还有大量的年报“打印出来在民政局公示、在民政局官网内部公示或仅存放在民政局的档案办公室里”。

　　基金会中心网的民间身份，似乎又不具备推动各地民政部门公示这些信息的“合法性”。无奈之下，他们会发动志愿者手工操作，从民政部门指定的媒体处翻报纸，找到公示信息再扫描上网。

　　年检“基本合格”和“不合格”的基金会一般是违反了《基金会管理条例》中的两个指标：公募基金会当年公益事业支出不得低于上一年总收入的70%，非公募基金会当年公益事业支出不得低于上一年基金余额的8%;基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。

　　在2010年10月31日的《法制晚报》上，北京市民政局公告了2009年度全市基金会的年检结果。112家参检基金会有5家不合格。记者将不合格者之一的北京市海淀教育基金会输入基金会中心网检索，发现该基金会能找到的2005、2006、2008、2009年的年报都不达标，年检结果应均为不合格。

　　而对于这样的不合格基金会，北京市民政局社团办基金会管理处负责人曾表示“从轻到重的处罚为警告、责令停止活动、撤销登记，而上述任何一种惩罚，都会让基金会失去税收优惠政策”。

　　“但很少有基金会因为年检不合格被撤销，全国2000多家基金会可能有400家是没有什么项目的‘沉睡’基金会。”曾执行过基金会信息披露调查的北京一家企业社会责任机构负责人段德峰说。而顾及到和基金会的业务主管部门之间的关系，民政部门也常常不会刚性执法。

　　在一些受访学者眼中，“民政部门的基金会管理处一般才几个人，常常要监管几十到几百家基金会，哪里管得过来?”而由民政部门，而非港台和美国那样由税务部门来监管，也限制了信息披露和监管的专业化，“民政部门的人大多看不懂财务报表，而委托第三方去监管，又没有什么机构愿意接手这个得罪人的工作”。

　　公募基金会的封闭运作

　　“因为在年检和财务支出上缺少监管而容易沦为利益寻租工具”

　　1月6日，记者在工作时间到访北京节能与电力技术开发基金会。这是一家北京市发改委下属的地方性公募基金会，2010年北京市5家年检不合格基金会之一。

　　2009年的年报摘要显示，该基金会当年的公益事业支出仅占上年度总收入的6.16%，远未达到70%的年检要求。

　　记者由此希望了解该基金会的具体运营，但后者以没有接到北京市民政局社团办的通知和负责人外出为由，拒绝了采访。

　　“大部分的公募基金会在一个行政化的封闭体系内运作，业务主管部门、捐款人、公众舆论和同行4个监督主体对它几乎都不起作用。”北京一家非公募基金会负责人说。

　　2004年公布的《基金会管理条例》首次将基金会分为公募和非公募两类，前者拥有向公众募捐的资质，后者只能向企业主等特殊人群募款。此后非公募基金会发展迅速，目前全国的2000多家基金会中，公募和非公募基金会各占半壁江山。

　　基金会中心网的发起人之一、南都公益基金会秘书长徐永光指出，目前中国有公募资格的三个系统：公募基金会系统、慈善总会系统、红十字会系统，它们基本都是官办背景，并拥有公益市场绝大部分的资源。

　　最大的系统是红十字会，网络从中央一直铺展到县，每一级都可以募捐，人员按政府公务员编制，每年的募捐数额很大，基本都通过政府去花钱;第二个筹款能力特别强的是依托于民政部门的慈善总会系统，网络也从中央铺展到县，也基本依托政府去花钱。

　　“官办的慈善机构常常保留了行政级别或事业编制，借用机关的行政公文体系，管理层由业务主管部门的副职干部或退休老干部兼任。”一位在官办基金会中工作多年的管理人员说，“取得公募基金会的牌照后，就通过义演、拍卖等成为向公众和企业等筹款的平台，因为在年检和财务支出上缺少监管而易沦为利益寻租工具。”

　　而众多非公募基金如过去的壹基金等，也采用挂靠红十字会等官办机构的办法展开公募业务，公募基金会等官办机构从挂靠草根机构的业务经费中抽取比例不等的“牌照费”。

　　“作为准官僚机构，官办慈善组织的财务一级级地向下拨，项目的执行在这个过程中肯定会变形。如果机构无法做好项目的管理与执行，信息的采集和披露就更无从谈起。”中国扶贫基金会秘书长王行最说。

　　扶贫基金会自2000年以来展开了一系列去行政化的改革，在信息披露方面也不断推进“全程透明公益”的技术开发，但这样主动转型的公募基金会在体制内还是凤毛麟角。

　　非公募基金会缺公开市场

　　“市场竞争能促进信息披露专业化”

　　上海真爱梦想公益基金会，基金会中心网的发起机构之一，其管理层为清一色的原金融机构职业经理人。2005年以来，真爱梦想这样的非公募基金会已经从253家发展到上千家。

　　而据记者1月10日在基金会中心网上的检索，全国“缺年度报告”的公募基金会为557家，非公募基金会为385家。“非公募基金会一诞生就属于民间慈善，所以虽然在信息披露上更重要的是公募基金会，非公募基金会的主动性却更强。”徐永光说。

　　2010年4月23日，“真爱梦想”秘书长吴冲在发布会上，为100多名捐赠人、同行、志愿者及媒体详述2009年基金会的运作情况。这个由金融机构职业经理人捐资成立的基金会打造了中国首家按照上市公司标准披露财务状况的慈善基金会，借用中国证监会对上市公司年报披露的格式为中国的公益界提供信息披露标准指引。

　　吴冲把慈善看做一个市场系统，“信息披露是作为一个重要的筹资手段而存在的，而市场竞争则能促进信息披露的专业化”。但出于种种原因，他眼中的这个市场还远未形成。

　　2010年第二届中国非公募基金会论坛之后，段德峰及其机构执行了对《非公募基金会信息披露指南》的制定。其对65家非公募基金会信息披露状况的调查发现，只有9%的非公募基金会对其运营行为及核心信息进行客观完整的披露;而没有以任何形式进行信息披露的机构占到了12%;大多数机构选择中间状态，只按照政府主管部门的要求进行披露。

　　“令我们最感意外的是，许多基金会根本不知道应当披露哪些信息，以及如何披露。”段德峰说。他的调查发现，93%的机构内部并没有设置专业负责信息披露的岗位和人员，他们不愿支付因此而产生的额外成本。

　　调研报告显示，由个人、单个企业或联合方式发起的非公募基金会，其运营模式及信息披露形式受发起方或管理者的背景影响存在巨大差异，缺乏符合市场需求的规范。

　　“由单个企业发起成立的非公募基金会，虽然注册为独立法人，但往往作为企业的一个内设部门存在。管理人员也往往由该企业的社会责任、传播或公关部门负责人兼任，没有独立的财务账目。全国1000多家非公募基金会中，这样没有取得独立身份的基金会占了绝大多数。”基金会中心网的发起人之一、北京市西部阳光农村发展基金会秘书长梁晓燕说。

　　在这样的情况下，基金会资产也常常被作为企业资产而非公益资产来处置，“财务和项目信息只需要对捐款人公布，无须对公众公布”的观念也就有了现实的土壤。

　　非公募基金会信息公开的法理基础何在?段德峰认为，国家财税部门关于公益性捐赠税前扣除政策规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额度时扣除，“就是说这个部分的捐赠免去了25%的企业所得税，而这笔资金原本应当为政府的公共财产”。此外非公募基金会的运作动用了志愿者等社会资源，也为提升企业形象创造了价值，这些也构成非公募基金会需要信息公开的原因。

　　政府新规酝酿中

　　“慈善组织信息披露指南”经历7次修改仍在考量

　　跨入新年，国家民政部原定于今年初发布新的“慈善组织信息披露指南”，“但经历了7次修改后一些问题仍未形成定论，公布日期也只能往后推延”。民政部下属的中民慈善捐助信息中心副主任刘佑平说。

　　“民政部对信息披露的对象、主体、内容、时间、方式等都已达成共识，但对于是分步走还是做‘一刀切’式的规定，以及是以国家法规还是部门文件的形式出台政策都还在争论之中。”刘透露。

　　“出台指南是否会增加慈善组织的运营成本?是建立一个全国性的披露平台还是多个平台?”这些问题也在政策制定者的考量之中。

　　而对于公募基金会未来的发展，管理部门也有两种思路。“一种是把公募慈善组织做大做强，数量做少;二是把规则做好，市场规模和存量由市场说了算，而其市场生存能力跟透明度直接相关。”刘佑平称这两种思路目前难以判断谁占主导。

　　地方民政部门也先后加入了推进基金会信息公开的行列。继上海、江苏等地民政局在2010年先后将基金会年报信息全部上网公示之后，山东最近也将部分基金会年报信息上网。四川省民管局负责人近日向记者表示，今年的基金会年检过后，所有年报信息将在省民政厅的网站上公示，为历年来首次。

　　基金会中心网、非公募基金会论坛等行业平台组织，也在积极地推动信息公开等行业自律。“1月点亮活动结束后，希望公开财务信息的基金会能达到 60-70%。”基金会中心网首席运营官陶泽说。而民间的透明化运动如何与各级民政主管部门合作，至此已成为各个平台组织致力推进的共识。