作为清理地方政府债务的前奏，全国性摸底调查正在全面铺开。 此事早有先兆。在1月中旬召开的全国审计工作会议上，审计署审计长刘家义称，对地方政府性债务进行全面审计，是今年审计署工作中的重头戏，“将关注这些债务从哪里来，投向是否存在重大违法违规问题等”。 庞大的地方政府债务积累多年，大量政府主导投资推动的“4万亿”经济刺激计划，更是导致债务规模在过去两年迅速膨胀。远有亚洲金融风暴，近有欧美债务危机，众多前车之鉴，使得中国地方政府的债务风险引来国内外投资者越来越紧密的关注，悲观者甚至认为这是悬在中国经济头上的“达摩克利斯之剑”。 化解政府债务，显然已经提到中央政府的议事日程。而地方政府性债务到底有多少，至今仍是一笔糊涂账。由于各类债务与地方政府间的关系或明或暗，加之不同监管部门统计口径不一，获得全面准确的地方政府债务规模情况绝非易事。 近十年来，专家学者及研究机构用各种办法，进行各种估算。2000年前后，专家测算县乡债务规模为1万亿元。那时的县乡两级政府债务，主要由借款投资兴办企业、“普九”达标、建设县乡公路等基础设施，以及清理整顿农村合作基金会等形成。 2004年前后，专家测算范围扩大，债务规模随之剧增。财政部科研所副所长刘尚希按照财政风险矩阵法，对中国截至2004年的公共债务进行了全面测算，结果惊人：中央和地方全部政府债务规模超过12.4万亿元。 财政部科研所所长贾康用抽样调查和估算的方法，按假设条件估测，2007年地方政府的显性债务总额超过4万亿元；加上2007年末中央政府国债余额5.2万亿元，最后结果是：2007年中央和地方政府债务总额接近10万亿元。 此后情况更加复杂。2008年，为应对国际金融危机，中央政府启动了“4万亿”经济刺激计划，中央和地方在2009年和2010年共发行赤字2万亿元。地方政府更是借此东风大干快上。截至2010年6月末，银行投放给地方政府融资平台的贷款余额达到7.66万亿元。2010年，中央财政国债余额限额7.1万亿元。 若仅仅将中央代地方发行的4000亿元地方债券、7.66万亿元的地方政府融资平台信贷，以及中央政府2010年的债务限额这三大项加总，2010年中央和地方政府的债务总额就超过了15万亿元，占2010年8.3万亿元全国财政一般预算收入的183%。即便考虑基金收入等，中央和地方整体债务率必将超过100%。按审计署摸底审计地方债确定的标准，已达到“债务风险较高”的程度。 “这轮刺激政策之后，留下的融资平台债务和财政债务到底有多大？银行和财政风险究竟有多大？如果决策层不搞清楚，下一步如何进行宏观调控和分配财政资金，真的没有底。”国务院发展研究中心研究员倪红日认为，此时摸底全国债务，非常必要。 全国债务大起底 此次审计署对地方政府性债务摸底，覆盖范围之广、时间跨度之长，前所未有 对地方政府性债务进行全面摸底审计，最早在2010年12月召开的中央经济工作会议上作出部署。 到今年2月13日，国务院办公厅更下发《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，提出“摸清规模，分清类型，分析结构，揭示问题，查找原因，提出建议”的24字工作思路。随即，审计署与各地方政府就此次大范围审计工作进行培训和动员。 根据国务院办公厅同时发布的《地方政府性债务审计工作方案》（下称《工作方案》），此次审计地方债的首要目的是：摸清全国省、市、县三级地方政府性债务规模、结构及增减变化情况。 地方各级审计机关对此高度重视，称之为“重要的政治任务”。 “去年实施的债务审计”，指的是2010年上半年，审计署组织审计调查了18个省、16个市和36个县本级截至2009年底政府性债务余额的总体情况。显而易见，这是为今年全国性的债务风险排查探路。 本刊记者从部分省市政府、审计机关获悉，各地省和省会城市本级债务，由审计署特派办审计。部分省份采取交叉审计方式，如广西壮族自治区本级和南宁市本级债务，由审计署驻哈尔滨特派办审计；天津市本级债务由长春特派办审计。市级和县级政府债务，由省级审计机关摸底，多数也是交叉审计。 此次审计署对地方政府性债务摸底，覆盖范围之广、时间跨度之长，前所未有。 覆盖范围之广体现在，审计涵盖了三类债务：不仅包括地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务，还包括地方政府既无偿还责任、亦无担保责任的“其他相关债务”，亦即由政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借、由非财政资金偿还、且地方政府未提供担保的债务。其理由是：此类债务，尽管政府在法律上不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，“政府可能需要承担救助责任”。换言之，对于第三类“其他相关债务”，政府很可能负有最终“兜底”的责任。 时间跨度之长体现为，审计债务包括了债务发生起始年、1997年、1998年、2002年、2007年、2008年、2009年、2010年八个年度。可以看出，接受审计的年份，反映出1997年中国受东南亚金融危机冲击之际采取积极财政政策的起始和结束的关键时间点，以及2008年为应对国际金融危机冲击再次实施积极财政政策之后的关键三年。 国务院要求在不到四个月的时间内，完成全国债务审计，各地需在今年6月底前上报审计报告。多数审计署特派办则要求两个月完成省本级和直辖市本级债务的审计。留给市、县两级政府的审计时间则更短。 一位基层审计人员坦言，任务一级压一级，到市级只有一个月的时间。要完成八年的数据审计，压力不小。 王耘农介绍，此次审计的四大重点领域，是交通运输、市政建设、高校医院、融资平台公司的债务风险。 《工作方案》指出，要分别摸清交通运输、市政建设、高校医院三个领域中，三类债务的规模及其比重；主要偿债资金来源的偿还能力；债务逾期和借新还旧情况；以及政府担保债务、其他相关债务实际转化为地方政府负有偿还责任债务的可能。 对于政府融资平台，《工作方案》还要求着重调查融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力，包括融资平台公司不能或不宜变现的资产（如学校、广场、党政机关办公楼以及市政道路、设施等）所占比重，以及注册资本不到位、抽逃资本、资产不实等对资产质量的影响，并根据资产负债率及盈利情况，分析融资平台公司偿债能力。 从债权人角度分类，地方政府性债务可以分为四类：银行贷款；公开发行债券；来自上级财政的外债转贷、国债转贷和农业综合开发借款；以及包括对工程建设、行政事业单位职工和社会公众的欠款。 从债务人角度分类，地方政府债务则散落于财政、国土资源、教育文化、医疗卫生、社会保障等几乎所有政府相关部门。 名目复杂的债务中，相对透明且容易统计的是公开发行债券。其中，过去两年由中央代理地方政府发行的债券最为简洁明了，两年累计4000亿元，且每个省份的发债规模都能公开查询。 其他公开发行的债券，主要是通过各类地方政府融资平台发行的企业债、市政项目建设债、短期融资券、中期票据等，可以统称为城投债，其中以企业债为主。 据联合资信评估有限公司统计，2009年共103家城市建设投资类企业发行企业债105期，规模约2330亿元；2010年城投公司企业债的发行，受到下半年融资平台债务清理政策的冲击，但也达到1530亿元。 多头统计迷局 统计口径标准不一，各部门利益也有差异，各方都希望尽可能把利益拉过来、把责任推出去 不过，即便把所有公开发行的债券都计入，在整个融资平台债务中所占比重也很小。“大概也就5%左右，主要都是银行贷款。”国家发改委财金司司长徐林接受本刊记者采访时说。 因此，作为银行的监管者，银监会对地方融资平台的偿债风险最为关切。2009年下半年，银监会就开始向银行预警融资平台贷款潜在风险，并内部统计融资平台贷款数据。最新数据是，截至2010年6月末，全国地方投融资平台贷款为7.66万亿元。一位银监会内部人士对本刊记者透露，所有融资平台贷款中，项目自身现金流能够全覆盖贷款的，占三分之一。 最有可能掌握地方政府及融资平台债务全貌的是财政部门。财政部也在尝试通过调研考察等方式，了解地方政府债务情况。 然而，尽管不乏多方努力，地方融资平台债务的总体规模、结构及潜在风险，一直未得到全面揭示。 去年6月，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求财政部、发改委、人民银行、银监会联合部署，对地方政府融资平台公司债务进行清理核实。 该次融资平台公司债务清理由财政部牵头，具体由预算司落实。财政部经济建设司一位人士称，经济建设司也参与了融资平台债务清理，主要是配合预算司，提供跟基建项目投资相关的一些数据。 此外，国务院农村综合改革工作小组办公室主任王卫星告诉本刊记者，2010年统计地方政府融资平台公司债务，国务院农村综改办做了一些配合工作。 国务院要求四部委在去年12月底之前上报数据。多位地方财政部门官员告诉本刊记者，12月底之前已经将数据上报财政部。目前，融资平台的债务统计数据尚未公布。 财政部预算司相关负责官员拒绝向本刊记者透露具体数额。江西省财政厅官员告诉本刊记者，该省统计的融资平台债务为55亿元，“我们是不发达省，数额比较少。”上海、江苏、四川等省份财政部门拒绝透露债务规模。 2011年全国“两会”召开前的 “财政部门的口径与央行、银监会有一些不同之处，现在财政部正让几方核对数据。”西部某省财政厅相关部门负责人告诉本刊记者。 接近政府相关部门的专家透露，由于口径不一样，财政部和银监会统计的数据差异比较大，且财政部的口径比银监会的小，“远低于银监会（7.66万亿元）的数额”。 阎庆民亦在“两会”期间向本刊记者证实，财政部的数据跟银监会的差距较大，目前财政部、银监会、发改委和央行正在核对，财政部核实后的数据大概3月底4月初上报国务院。 东部某省财政厅的一位人士坦言，他们只是调查了那些通过财政部门能够统计的数字，现在不清楚跟真正的数字比有多大差异。因为财政债务是显性的，通过财政部门担保的（如高校等）债务是很少的部分，大量债务是隐性的，是融资平台的债务。 诚然，统计口径不一，是导致地方政府性债务统计困难的客观原因之一。审计署重庆特派办杨静和张爱华，2009年12月在国家审计署网站撰文指出，地方政府性债务统计口径滞后于债务形式多元化发展趋势，财政部对政府债务的统计仅仅是针对政府的直接债务和担保债务，对于BT或BOT融资并没有定义，也未将发行信托产品和债券单独列出，造成政府对总的债务规模不够清楚，无法进行有效调控。这也使得政府各部门或单位对债务各自为政，多头管理，形成各类债务管理上的不一致。 一位财政部专家认为，除了客观上统计口径不一，各部门的利益也有差异，各方都希望尽可能把利益拉过来、把责任推出去。因此，统计是否准确还是个未知数，很难有一致结果。 “在银行、政府、企业、相关担保方四方对账中，各自的上司会对下面有指令，肯定会有博弈。这个过程中，财政部门要考虑债务多少年能消化，银监局肯定是担心风险。”一位大型国有商业银行相关部门负责人告诉本刊记者。 此外，今明两年地方各级政府将陆续换届，下一届政府也不愿意承接太多债务。 目前，审计署进行的地方政府性债务大摸底，可以说是要求最为严格（审计部门实施，部分地区交叉操作）、追溯期最长（从债务起始年至2010年）、可比性最强（大量统一表格，各省均可比）、最为全面（涉及所有政府债务）的一次。 财政专家分析，中央政府显然寄望在本届政府任内，对相关债务由来、分布、规模及风险程度等摸清，为化解债务风险作必要的准备。 乐观者甚至认为，如果这次审计得以成功，将是对财政风险的全面排查。由此，金融与财政的关系将得以清楚界定，单一金融机构风险有度量指标，监管部门有了进行压力测试的基础。甚至，可以为制定财政事权与财力匹配的改革做必要的铺垫。 风险苗头 发债企业被列入信用评级观察名单，在国内并不多见。中国地方政府债务风险的复杂性，表现为金融风险，其背后往往是财政风险 最近几个月，有关城投债风险的一些事件，引发市场关注。 发债企业被列入信用评级观察名单，在国内并不多见。一位评级机构资深分析师认为，这两个案例不能算是特例，“融资平台股权和资产划转是一直担心的问题”。 但国家发改委财金司司长徐林对此并不悲观，“出现这样的情况，还谈不上是城投债的风险开始暴露。”因为目前还没有任何一家城投公司发行的债券在还本付息上出现问题。他说，评级公司有可能关注某些公司的现金流动状况，作为观察对象，这没什么可大惊小怪的；如果企业没有出现付息的问题，地方政府往往会对未来的还本有安排，不会像一般性的竞争企业。有些平台公司做基础设施建设，属于公益性项目，本身没有现金流，但是到还本的时候，政府可能会一次性、或者分批给平台公司足够的现金流，不影响其还债。 徐林说，城投债是公开发行的，企业不会轻易破坏当地的资信水平。“我们要关注地方政府的债务风险问题。但个人认为，对发债的这些企业来说，投融资平台不存在系统性的风险。” 上述两家城投公司被列入信用评级观察名单，是否虚惊一场？ 国务院发展研究中心研究员倪红日认为，中国地方政府债务风险的复杂性，表现为金融风险，其背后往往是财政风险。政府不直接出面，藏在融资平台后面，等银行追索时才能把财政风险揪出来。 因此，对于潜在的地方政府性债务风险，不能掉以轻心。去年6月，审计署已经对部分地方政府的债务风险提出预警。 2010年上半年，审计署调查了18个省、16个市和36个县本级政府性债务情况。去年6月23日，审计署审计长刘家义在向第十一届全国人民代表大会常委会第十五次会议报告时，作出“地方政府性债务总体规模较大，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险”的总结。 调查显示，截至2009年底，接受审计的18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2.79万亿元。其中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务，分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%。 省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级债务余额与当年可用财力之比超过100%，最高的达364.77%。 以新疆莎车县为例，2009年末债务合计44488万元。而当年莎车县财政本级一般预算收入14566万元，财政总支出218755万元，当年自给率为6.66%。财政收入严重不足，无法偿还已经到期的各类借款。 财政资金自身偿债能力不足的部分地方政府，更多依赖借新还旧维持。接受审计的上述省市县，2009年有47.97%的债务本息通过举借新债偿还。 更糟糕的是，一些历史债务年代久远，清理核实都非常困难，更何谈偿还。“原欠债单位有的破产或改制，有的债务人已死亡或离开本地无法联系。”新疆莎车县审计局坦言偿债难度。 寻求化债之策 当前的审计，要在摸清全国省市县三级地方政府性债务的基础上，分析政府的偿还能力，及发现风险隐患 厘清债务的一个重要目的，显然是化解债务。 中央政府化解地方债务有先例可循。其全国范围的一次实际行动，是对农村教育债务的摸底和偿还。 2007年12月，经国务院同意，国务院农村综合改革工作小组选择农村义务教育债中的“普九”债，以省为单位进行清理化解试点。根据各省上报数额汇总，全国农村“普九”债务超过1000亿元。 初期选择了14个省份进行“普九”债清理化解试点。自2010年开始，化解农村“普九”债的地域扩大到全国，清理化解债务的范围，从“普九”债扩大到全国农村义务教育债务。 截至2010年底，累计化解全国农村义务教育债近700亿元。“到今年底，全国农村义务教育债应差不多能化解完。”国务院农村综合改革工作小组办公室主任王卫星对本刊记者说，全国农村义务教育债中，主要以“普九”债为主。 中央政府在全国范围化解农村教育债，数额仅有1000多亿元。和专家和机构估算的超过10万亿规模的地方政府债务相比，微乎其微，但为目前摸底地方债规模和下一步清偿债务，探索了一定的经验。比如，如何统计债务规模、结构，分析债务成因，以及界定各级政府的偿债责任，建立偿债机制、风险控制机制等。 根据《工作方案》，当前的审计要在摸清全国省市县三级地方政府性债务的基础上，分析政府的偿还能力，并发现风险隐患。 此次审计，关注未来15年乃至更长时间内，每年分别需要偿还的三类债务本金。《工作方案》要求调查2011年、2012年、2013年、2014年、2015年五个年度，2016年至2020年，2021年至2025年，2026年以后三个时间段内分别需要偿还的债务本金额，分析未来可能出现的偿债高峰期。 对于地方政府负有偿还责任的债务，审计署将通过四个指标评估其风险状况： ——由年末债务余额占当年综合可用财力的比率计算得出债务率，若债务率超过100%，意味着该地区债务风险较高； ——由当年偿还债务本息占当年综合可用财力的比率得出偿债率，如偿债率超过国际通用的20%上限，表明该地区到期债务的偿债压力较大； ——若年末逾期债务额占年末债务总余额比重（逾期债务率）较高，表明政府已出现偿债困难，存在较高风险； ——如举借新债偿还债务本息额占当年债务还本付息总额的比重（借新还旧偿债率）较高，表明政府对举借新债偿还债务的依赖程度较高，存在一定偿债风险。 理清账本后，各级地方政府应逐步建立存量债务的偿还机制。 2011年1月，财政部科研所发布《中国公共财政管理研究报告（2010）》。课题组向全国30个省、市、自治区发出调研问卷1000份，涵盖省、市、县三个层级。共回收24份省级问卷、165份地市级问卷和327份县级问卷，回收率分别为80%、52%和50%。 财科所调查发现，接受调查的三级地方政府中，分别有89.5%的省、74.6%的市和58.7%的县设立政府偿债基金。 可见，基层地方政府的偿债能力不容乐观。而且设立偿债基金的政府，也可能面临心有余而力不足的困境。 为鼓励地方政府逐步化解历史债务，重庆市政府《关于加强政府性债务风险管控工作的意见》中，强调要树立“还债也是政绩”的理念。 重庆市政府提出对现有的融资平台进行清理整合。主城九区和六个区域性中心城市的融资平台不得超过三个，其他区县不得超过两个。 地方融资路在何方 2011年地方政府债券的发行方式，除了沿用财政部代理地方政府发行债券的方式，还会考虑采取让地方政府自行发行的方式 在中国的现实国情下，地方政府不可避免地承担了大量地方建设和发展职能，这一点在可见的将来难以改变。解决地方建设资金不足瓶颈，规范地方政府负债行为，最合理的“正门”，当然是在信息公开的基础上，赋予地方政府公债权。其前提是《预算法》修订。 过去两年，中央政府代理地方政府发行累计4000亿元债券，是国务院使用《预算法》的特别规定，通过财政部代理地方政府发行债券的方式，突破了地方政府预算“不列赤字”的规定。现行《预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债券。 全国人大预算工作委员会官员对本刊记者说，这是《预算法》为地方发债留下的一个口子，前提是国务院作出规定。 2004年全国人大启动的《预算法》修订，其中一项重要内容，就是修改限制地方政府举债的条款，即从法律层面赋予地方政府举借公债的权力。 去年12月，全国人大常委会预算工作委员会已将《预算法》修订草案交给国务院，“只要国务院常务会讨论通过，人大常委会即可安排审议。”上述官员告诉本刊记者，《预算法》修订文本，预定于今年4月提请全国人大常委会初审，若顺利通过三次审议，最快将在8月公布。按常规，修订后的《预算法》赋予地方政府自主发债的权力，最早也要从明年开始。 但是，一位全国人大常委会官员告诉本刊记者，预算法修订的进程，目前由国务院主导。因为本次修法涉及放行地方政府发债，为求稳妥，很可能等审计摸底结束后，国务院才会考虑讨论修法事宜。 预算法修订，对地方发债条款，究竟是做原则规定还是详细规定，目前依然存在不同意见。如果要做详细规定，则需要对存量债务的规模、结构、成因进行详查，并厘清各级政府对这些债务的偿债责任。“全面掌握存量债务信息，并制订化解存量债务的方案，这是放行地方发行公债的重要前提。” 虽然预算法修订正在进行中，但财政部为地方发债的前期准备也在同步进行。 一位参与财政部地方债务发行方案研究的专家告诉本刊记者，2011年地方政府债券的发行方式，除了沿用财政部代理地方政府发行债券的方式，还会考虑采取让地方政府自行发行的方式。 这位专家透露，部分东部发达省份，可能尝试介于中央代理发行和完全自主发行的过渡形式，即由中央规定发债规模甚至利率区间，让部分地方政府自行在市场发债，“主要是通过这种尝试，让地方政府熟悉发行程序。” “地方政府自行发债，和财政部代发的模式不一样。”这位财政部专家介绍说，根据现行预算法的特别规定，国务院允许地方政府发行地方政府债券，只是采取了由财政部代理发行的办法。国务院规定地方政府可以发债，但由中央发行国债的部门——财政部代理发行，走中央政府的渠道发行。如果中央政府不再承担这项具体业务，地方政府自行发债，并不一定要等新的预算法出台。比如，财政部批准某省发行30亿元地方债券，由地方自己去市场上筹钱，额度必须是30亿元，利率也按规定的上限和下限，不能超越某个数值。而下一年能否继续发行，依然由中央政府规定。 “对此想法，相关部门去年就已经进行了协商。”财政部上述专家介绍说，今年，有可能让某些省尝试先自行发债。但是由中央定额度，甚至定好发行利率、发行时间等。这样也可防止30多个省份一起在市场上借债，对市场造成不良冲击。发债节奏上，可能会让困难地区在前半年先发，富裕省份后半年再发，或者让有些建设紧急重大项目的省份先发，“主要看实际情况和中央政府的政策。” “在预算法修订前自行发债，和未来地方政府的自主发债，也不一样。”财政部专家说，自主发债是在预算法修订通过后，允许地方政府发债。发行公债成为地方政府的权力，就是常态，发债额度、利率、时间等就会不一样。今年有可能先批准信誉好的地方先自行发债。在中央规定的额度和限定条款内，地方不可能按自己的想法毫无顾忌的去发行。中西部有些省份可能因为债信不高，还会采取由财政部代发的方式。 从中央代理发行到地方政府完全自主发行，必须先进行考察和考核，在没有给予完全自主公债权之前，也需要练习一下发行业务情况，培养成熟的机制，并对市场运行情况和信誉等进行考量。 “去年，就有自行发行的要求，但最后还是决定由中央代发。今年要求自行发行的呼声更高。”上述财政部专家称，全国“两会”后就会明确。 中国人民大学财政金 “地方融资平台的债务，绝大多数是地方政府债务。”陈共认为，把地方债务和企业债务区分开，财政部倾向于不叫地方债，叫企业债。银行给地方融资平台7万多亿元贷款，其实里面很少有融资公司本身的债务，基本上都是政府债务。财政部不大敢、也不愿意称为地方政府债务。 陈共认为，实际上不可能分清楚地方债和企业债。正确的做法，首先承认是地方政府债务，然后按政府债的程序进行管理，纳入地方预算，走人大审批程序，实行透明规范的管理。让融资平台债务表现为地方政府的赤字，按照国债管理的模式，到债券市场上买卖。既然已经有债务了，就不必分成企业债务和地方债务，“干脆透明化，不要再羞羞答答、遮遮掩掩”。 地方发债，究竟该由哪级政府执行？ 陈共认为，这几年中央代理发行地方债是按省级政府，以后允许地方发债，也应由省级政府发，然后再分给市县。这是目前的财政体制决定的，因为现在是中央和省级政府算账，中央管不到市县。发债的权力和责任下放到省级，中央可以监督发债情况。 同时，预算法修订，要彻底改变预算法的宗旨。现行的《预算法》本质是一部预算“组织法”，是政府财政部门管其他部门的法；要彻底把预算法修订为预算“权责法”，成为人大监督财政部门的法。 这样，地方政府发债，人大可以进行实质监督，真正实现透明化、规范化管理，让政府发债受偿债责任的约束。“现在的预算是财政部治别人，要给人大权力，变成人大治财政部门，管住财政部门。”陈共说。 (责编：YeLin) |
霍侃,王长勇：探查地方债黑洞
时间:2011-04-02 来源:《新世纪》周刊 2011年第9期 作者:霍侃,王长勇 被查看: 次
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