文章原标题：从成安到大名：一个县委书记的规权试验

    今年11月18日，中纪委、中组部下发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》。县委权力公开透明运行工作开始在全国范围内逐步推进。

    这是自去年3月，河北成安与江苏睢宁、成都武侯区被中纪委、中组部确定为“县权公开”试点县之后，中央的新动作。

    从成安到后来的大名县主政改革的县委书记王晓桦，把党内民主放在两个切入口上，“一个是党务公开，一个就是参与式民主”。他在两县试验的“透明化办公”、规范县委书记用人权和公开预提名制度，正成为一个干部人事制度改革上可供复制的样本。

    去年12月，中组部下发了《2010- 2020年深化干部人事制度改革规划纲要》。河北省委组织部针对其中的“干部任用提名、信息公开、公推直选基层党组织、差额选拔干部”4个重点突破项目，于今年5-6月部署了50个试点县区和市直单位。

    大名县成为11个围绕“干部任用提名”进行试点的县区和单位之一。对大名的公开预提名制度改革，河北省委组织部研究室主任陈学民认为，“应该鼓励继续探索，扩大试点；但目前要作为一项制度来推广，时机还未成熟。”

    通透办公通透职权

    河北省邯郸市成安县的县委县政府大院，正在经历一场“党务政务公开”之下的物转星移。

    新面貌始于2005年，县委县政府从民国时期老县衙的深宅大院迁到开发区的综合办公大楼之后。全县59个部门、1000多名公务员向这个新办公地点汇聚，“通透式办公”的改革也自此开始。

    12月2日，记者走访这座特殊的县委大院。大院两侧竖起32块党务政务公开栏，最先几块清楚地公示出从县委书记、副书记到县长、副县长所有县领导的照片、履历、分管事项和办公电话、手机号码、办公室门牌；然后是当年县委县政府的工作目标，市民提出的集中供暖改造的问题被列为目标的第一项；接着是全县各单位每个月的财政开支情况；最后是近期调整岗位人选程序的公示。

    进门不需要出示证件甚至登记，两幢办公大楼都是环形设计，每个部门占据两间办公室——— 小间是部门负责人办公室，大间是副职领导和工作人员办公的大平面，两间办公室只用玻璃幕墙隔断以便互相监督。每个部门还另设一个透明的群众接待室。

    县委书记和县长的办公室分设在第二幢办公大楼一层的左右两边。机关的干事说，有时他们去汇报工作，老百姓正在找书记或县长办事，他们还要在外面等。

    在“软件”上也力求“通透”。2009年，成安成为中纪委、中组部确定的3个“县委权力公开透明运行工作”试点县之一，随后就颁布了《推进县委权力公开透明运行工作的实施方案》，“全国第一张县委书记权力清单”也就此出炉。

    按“完全权力型”、“完全职责型”和“职责+权力型”的标准，成安县委的职权被划分为全局工作、经济发展、社会事业、社会稳定、党建工作、党风廉政建设和反腐败工作等6大类共50项。县委书记的职权被确定为27项，其他常委职权共158项，县纪委、县委部门职权共110项。

    针对这50项职权，成安县再依据“全局性工作”、“单项工作”和“具体工作中发现的重要问题”制定出73张职权运行流程图，并向社会公示。

    职权目录和运行流程图依照《党章》和《地方党委工作条例》绘制，大部分的细节设计需要依据过去看不见的常规性程序来制定，并按照职权的重要程度、行使频率和问题发生的几率，评估县委的职权行使风险点，确定了县委本级风险点35个，县委常委风险点137个，县纪委、县委部门风险点54个，用红、橙、黄、蓝四种颜色进行预警，并制定防范措施406条。

    11月18日，中纪委、中组部下发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，其中提及“尤其要加强对县委书记职权的规范”。从“通透式办公”、“行政权力公开”改革，到最终的“县委权力公开透明运行试点”，改革正在向深水区大幅推进。“而党内民主的核心就是干部选拔问题。”成安前县委书记王晓桦说。

    2009年，调任大名县委书记的王晓桦在新县城继续“县权公开”的试验。这一次党委权力的公开，首先就从用人制度开始。

    县委书记的用人制度设计

    10月26日，河南省高院一次性通报了6起处级以上领导干部职务犯罪案件审理情况，其中有5人为县、区委书记。自2006年以来，河南省共有27名县(区)委书记因贪污受贿等被查处。如河南省封丘县原县委书记李荫奎，曾先后1575次受贿逾1200万元。安徽省也在2005年之前就查处了18名卖官受贿的县(区)委书记。

    作为中共执政基石的全国2800多个县区，一直以来“一把手”权力过分集中。王晓桦亲身体会到“尤其是县委书记，‘上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难’，几乎不受任何有效制约”，市场经济改革以来最突出的表现就是买官卖官歪风。

    据媒体报道，“有的地方明码标价，镇长5万元，镇党委书记7万-8万元，有的职位甚至开出了50万元的价码”。

    按照传统的干部任命方式，用人单位的“一把手”或县委书记提出任用干部的建议后，组织部就派人去考察，最后将考察结果呈报给县委常委会，由常委会决定。

    “县委书记主持会议，先由组织部讲考察报告，接着县委书记就开始征求意见。”大名县委组织部部长庞耀洲说，“表决通常是投票表决或者口头表决。县委书记问一句‘有意见吗’，大家就不好说什么了。有一半以上的常委会委员通过即可，个别有意见的也不影响结果。”

    “每到换届的时候都是一场大演出，所有的大饭店都是舞台。”王晓桦说。

    他认为导致权钱交易的原因，不仅仅是“一把手”的权力过度集中，也包括近年来各地为了解决这个问题所尝试的“大会民主推荐制度”。一人一票，“谁的票数多谁当选，导致拉票贿选成风”。

    “为了遏制这个现象上级部门曾经提出‘看票又不唯票’。”河北省委组织部研究室主任陈学民说。但这个提法常常让基层难以操作。

    由一定层面干部群体来票决产生提名人选，“干部多出于自己的政治利益和经济利益来投票，政治利益就是我投你对我将来的提拔有好处，经济利益就是我投你上去你可以帮我办许多事”，王晓桦认为都不能实现民意的真正表达，不能确保投票提名的公正性，投票式民主下产生的用人失误，也失去了责任追究的主体。

    由领导提名变成大会的无序提名，规则的混乱让王晓桦潜心研究新的解决办法，他致力于在“民主”与“集中”之间寻找一个结合点。

    2008年，围绕科级干部选举的提名权，王晓桦在成安县抛出干部选任的公开预提名制度，并于第二年将这一试验带到了调任的大名县。在他看来，这个被归属为“参与式有序民主”的制度设计，比大会推荐等“直选式民主”更适合中国国情，在“党管干部”和“民主”两个原则间实现了结合。

    公开预提名的“把关”

    2009年春节前上任后，王晓桦用两个月的时间亲自起草了10份文件，变更干部选任制度，开始公开预提名制的探索。今年5月，大名被列为河北省50个干部人事制度改革的试点县区和市直单位之一。

    大名公开预提名制的四个要点是：在初始预提名环节充分体现“党管干部”的原则，而在推荐大会、群众认可度测评环节又充分体现民主，同时提名责任制又保证了每个提名对象都有连带的责任人。一个重要的细节设计是，县委常委会或全委会的表决改为秘密写票和独立投票。

    “现有的《干部任用条例》规定了干部任用的四个步骤：民主推荐、考察、酝酿和决定。但对民主推荐没有规定提名程序，大名的公开预提名制是个创新。”陈学民说。

    今年大名县选拔教育局副局长，就采用了公开预提名的方式。先由教育局党委、局领导班子成员、教育系统内部个人或县领导、县委组织部等多主体提名任职人选。县教育局党委接到各提名人的提名责任书后，召开党委会票决产生一名初始预提名人，上报县委组织部；组织部联合纪委等完成提名人资格审查之后，召开部务会票决产生正式预提名人选，提交书记办公会形成一致意见，再交回县教育局。

    而按过去的程序，提名和推荐人选是一致的。举荐权主要在用人单位党组织一把手，决定权在县委一把手。“多提名主体的设计打破了权力的高度集中。而单位党组和组织部部务会的两级票决和审查，也避免了提交推荐大会之后的泛民主的可能。”大名县委组织部干部科科长赵书广说。

    而为了防止组织预提名回到“一把手”提名的老路上去，王晓桦在制度设计中增加了用人单位大会推荐和群众认可度测评的环节。

    大会推荐除了用人单位内部人员参加，在群众认可度测评中还扩大群众参与的范围。比如测评财政局负责人，每个乡镇财政所的工作人员都可以参与。选拔乡镇领导，下属每个村的书记和主任，及该领导负责包干的几个村的全体干部和村民代表都要参加。

    在民主推荐票上，正式预提名人选和本单位“具有同等条件者”都被列为推荐对象，推荐票超过应到会人数一半以上，再进行群众认可度测评，测评票超过应到会人数2/3才确定为考察对象。

    大名县政府办公室4名副科级干部角逐两个正科级职位时，大名县政府信息中心副主任赵现杰就是自动获得推荐资格的“具有同等条件者”之一。他第一轮投票就被淘汰，但他很欣赏这个制度的公开性，“以前连推荐的是谁都不知道，神秘兮兮的，现在全部公开了”。这次推荐大会政府办50名工作人员中，有44人到场。

    除了提拔，这个考评制度还延伸到干部的试用期转正和年终考核。考评不合格的，干部要被免职、待岗或转岗。

    县委常委会或全委会的表决投票，是在封闭写票台内进行的。这个封闭写票台被一块屏风围着。投票箱则摆在屏风外。投票结束后，组织部工作人员当场唱票。大名县委组织部部长庞耀洲认为这是个非常关键的设计，“只有这样，这一票才变成了真正独立的一票”。

    提名责任制的实施也让庞耀洲感到肩上担子的减轻。提名人责任时间为两年，其间如果被提拔人因为提拔前存在的严重问题被处理，提名责任人也要降低一个档次接受处理。

    探索“一把手”用人规范

    大名县的公开预提名制逐渐发挥效力。2009年大名县公开选拔15名年轻干部到经济发达地区挂职锻炼，有10名入选干部过去在单位都属于没背景的“无名小卒”。同年面向全市及周边县公开选拔县发改局局长等4名副科级干部，有两名入选者是刚刚研究生毕业的外县人。

    去年6月，县委常委和全委会票决5名干部时，组织了12名社会人士进行现场旁听。这年7月之前，有2名拟提名考察对象，因未通过群众认可度测评，取消了考察对象资格。

    大名县的《县委书记用人行为规范》，明确规定“县委书记不得随意否定组织部门的考察结果，对上级党委明确提出否定意见和被‘一票否决’的拟任人选，必须取消资格”。在最后表决阶段，还规定实行县委书记“末位表态”制，“避免因先入为主而左右决策”。

    副县长等副职“管事不管人”，为了加强他们应对突发事件的应急指挥能力，王晓桦甚至还新设了一个临机处置权，“手下的人工作没有做好，不听指挥，可以向常委会提出来，建议罢免”。

    “但我们这个既不是‘自我限权’，也不是‘权力下放’。”王晓桦和他的下属们非常反对媒体用这样的字眼，“用‘规范权力’和‘权力归位’的说法更合适些”。

    2005年，曾经先后有36批兄弟县市和单位到成安县参观考察“通透式办公”，但大多数表示成安经验“难以效仿”。2006年，王晓桦曾经反思：“为什么很多地方不能效仿？因为首先限制的是一把手的权力。”

    2009年王晓桦调任邻近的大名县任县委书记，成为邯郸市两个扩权强县的“副厅级”县干部之一，却没有直接调任邯郸市委，也被外界猜测源于“在成安的一系列权力改革并未获得上级领导的一致认可”。

    “大名的做法到底适不适合其他县？大名的县委书记比较有思想，驾驭能力强，试点是否存在制度与人的结合，到了其他县委书记那里是否适用？”陈学民都觉得还存在疑问。

    除了大名县，河北省内围绕“干部任用提名”的还有石家庄桥东区、廊坊固安县、衡水桃城县等11个试点县区。陈学民比较关注的是大名县和石家庄桥东区的试点。“桥东区不做预提名，采用公开推荐和带责提名，并在推荐环节引入演讲答辩等竞选手法的试验，也颇有新意，不过各地试点的最终效果都还有待评估。”他说。

    今年1月，河北省委组织部部长梁滨就大名的改革作了批示：要从县委书记队伍建设的战略高度来认真研究、规范县委书记的用人权。大名县做了积极探索，建议跟踪研究、提高可操作性，适时推广。

    7月，邯郸市委组织部也发文，对大名县委规范干部选任公开预提名的做法，要求“各县区(市)和市直单位注意学习借鉴”。

    成安县的“县权公开”试点一年半之后，中纪委和中组部也于今年“十一”前后对3个试点县区进行了验收，并于11月18日发文决定“在全国范围内逐步推进”。

    而据了解，对于干部任用提名，中组部也在浙江宁波等地审慎试点，正在内部研究和酝酿出台文件。“公开提名、责任提名、民主提名是中组部确定的方向，但是操作起来还很困难。”河北省委组织部人士表示。

    去年5月以来，河南省已选择了17个县市区开展党务公开试点，为县委权力公开透明运行探索经验。湖南、江西、河北等地也已主动向3个中央试点县区取经，开展县权公开透明运行试点。

    “从目前试点情况看，一把手的素质和觉悟是推动这项工作的关键，然而，要在全国范围内推行的话，必须作为一个党内制度来推行。”河南省政务公开领导小组办公室副主任董天明说。

    多方位提名权防止垄断

    对于改革，成安的官员曾认为不能走得太快：“现在有个问题：下改上不改，左右都不改，改后没评估，争议四处有。这种改革相当艰难。”

    在大名县，王晓桦也悄悄地把过去成安县的“民意否决制”改成了“群众满意度测评”；社会监督员“旁听制”，也准备改成“观察员制度”。“人大代表、政协委员、老领导干部等旁听，常委在常委会上就不可能畅所欲言了。”他决定让观察员不参与具体决策，只观察和监督程序。

    不断在实践中调整以使制度设计具备更强的可操作性，是王晓桦每天思考的问题。他也明白，最终要能够推广，还必须引起上级的注意，更大范围地变成制度才能推广。

    “作为既得利益者的其他县级官员，当然会成为改革的阻力。”中央编译局比较政治与经济研究中心副主任陈家刚在接受媒体采访时说，“而当县一层级的权力公开透明了，上一层级从县级获得资源的渠道就会变小，上一层级也会感觉很不适应。”

    2007年媒体报道，原辽宁省委委员、省政府副秘书长、抚顺市委书记周银校，在担任抚顺市委书记期间，运用在干部任免上的“初始提名权”，助人升官，为己敛财，犯受贿罪被判处有期徒刑14年。

    “提名怎么提非常重要。”中央党校党建部教授蔡霞在接受媒体采访时指出，初始提名权应该与群众推荐权结合起来，与党政职位空缺和社会公开招考招录联系起来，“这样就形成一个多方位的提名权，不会出现垄断现象”。

    她认为提名之后的考察也非常重要，“有些组织部门考察会揣摩领导意图，领导想用的人，组织部门考察后就说他的好话，不想用就另当别论。”

    “考察应该给组织和人事部门一个相对独立的环境，既要对上负责，最后的结论也要向被考察者、党员及群众公开，以此限制领导干部个人意图的介入。”

    王晓桦正在实践中一点点改良这部“参与式民主”机器的性能。在他眼中，公开预提名制这个系统，正是通向未来的“直选式民主”的一种低成本的过渡。

    “制度设计中规范一把手的用人行为是个方向，但也要考虑一把手的正常用人，及人权和事权的结合的问题。”陈学民说，“目前河北省还没有成熟的做法可以推广，试点效果都有待评估”。

    南都记者 吴珊 发自河北成安、大名