“土地财政”的实际规模远远大于地方国有土地转让收入

　　目前我国政府每年公布地方国有土地有偿出让收入和支出规模。这些数据已经全部纳入了地方政府性基金预算管理。根据财政部的统计资料，2009年，在上述18335亿元政府性基金收入中，我们地方政府国有土地使用权出让收入入库额约为14239亿元，土地出让签订合同总价款为15910.2亿元。实际上，后一数据才是我国真正的地方国有土地使用权出让收入。

　　地方政府国有土地出让收入是我国市县人民政府依据土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入，划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入，依法出租土地的租金收入，等等。

　　财政部公开的地方政府国有土地出让收入实际支出为12327.1亿元，其支出结构为：用于征地拆迁、补偿以及补贴被征地农民的支出是5180亿元；用于土地开发支出1430亿元；用于农村基础设施建设433亿元；用于城市建设支出3341亿元；用于土地整理以及耕地开发支出478亿元；用于廉租住房建设以及一些改制国有企业土地收入用于职工安置等支出1378亿元。

　　这样看来，征地、土地开发、土地整理、耕地开发的支出属于与征地直接相关费用，合计7088亿元，占57.5%亿元。此外，部分用于廉租住房建设的支出，一些改制国有企业土地收入用于职工安置的支出也属于与征地直接相关费用。而用于农村基础设施建设和城市建设支出合计3774亿元，占36.1%。

　　上述地方政府国有土地出让收入及其支出规模远远反映不了我国地方政府“土地财政”的实际规模。所谓“土地财政”，是指地方政府主要靠征收、储备和出售土地和其他进一步的“土地滚动开发”手段获得财政收入和其他城市经营所得，以维持地方政府的“吃饭财政”和“建设财政”运转。因此，土地财政常常被称为地方政府的“第二财政”。

　　“土地财政”实际规模远远超出地方国有土地出让收入基金规模的原因很多。原因之一是，土地从征收到出让，存在着很多中间环节，地方政府为整个投入产出链投放大量的资金成本，然后最终获取土地出让总收入，上述国有土地出让收入只不过是土地出让总收入中的一小块，属于净收益，土地出让总收入与净收益的差，属于地方政府的投入成本，可能要远远大于净收益本身。由于地方政府直接负责投融资，很多资金从其左口袋进、右口袋出，本身就成为官员部门和个人利益之所在。

　　原因之二是，除了正常的土地转让收入之外，地方政府还可获得其他多种相关收入。“土地滚动开发”过程中，在第一轮，地方政府在对某一地块进行征收和开发规划之初，该地块和周边房地产就往往开始上扬，这是因为政府的未来基础设施投入和其他投入将资本化到这些房地产，导致其增值。随着这些房地产的增值，政府的税、费收入也随着上升。反映在市场上，房地产价格上升，其中包含了大量的政府税费收入。政府的基础设施投入和其他投入越多，这些投入资本化到房地产的程度越高，政府的税费收入也越高。更有甚者，城市投资公司和一些房地产开发公司本身就为地方政府所掌控，因此地方政府还可以从这些公司的直接投资和开发中获益。其后，地方政府将获得的部分税、费和利润收入，外加新债收入，又投入到土地征收、开发和基础设施投入，从而进入下一轮的“土地滚动开发”。

　　原因之三是，城市开发的结果，还带来更多的外来投资和繁荣，由此带来更多的地方政府税费收入。

　　从上面原因分析可以看出，无论是税，费，土地转让收入，信贷资金，其他负债，直接经营利润，所有这些收入的支出本身对于地方政府官员都是巨大的正向激励或者利益。

　　正因为存在这样的正向激励或者利益，城市政府有着巨大的动机压低从农民手中的征地价格，提高其出让价格。此外，征地定价权统一集中在城市政府手里，无论定价高于还是低于尚待发现的公平市场价，农民往往不会将它当作公平交易，而是视为“强买强卖”。

　　地方投融资平台与“土地财政”互为助推器

　　我国地方政府存在“土地财政”和举债双重冲动，与我国现有的财政体制和政府体制缺陷有关，也与我国加速城市化的大背景有关。1994年的财政体制改革导致在其后中央政府逐步大幅度集中各地财力，同时默许地方政府大量收取预算外资金收入，包括来自土地财政的大量收入，以缓解地方政府的财力紧张困境。我国城市化速度从上世纪90年代中期开始迅速提高，这与1994年开始推行的城镇住房制度改革以及我国沿海地区加速工业化有关。这些因素都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。1998年出台《土地管理法》以及后来的一些土地征收条例都起到了推波助澜的作用，它使得地方政府能够把“土地滚动开发”变为地方政府预算外收入的最主要的来源之一。“土地滚动开发”过程中，土地管理法规使得地方政府能够以低补偿的形式大量征收农村土地，经过储备后高价转让给开放商，获得大量的土地转让收入，并可以通过财政担保和土地抵押的方式取得大规模的银行贷款来投入城市建设。由此形成征地–土地收入–银行贷款–城市建设–征地这样一个不断滚动开发循环。

　　“土地财政”和地方投融资平台在具体运作上往往互为助推器。一荣俱荣，一损俱损。根据银监会的统计，2009年末我国地方政府融资平台债务余额约达7.38万亿元，新增债务余额估计4万亿元，仅利息每年就要支付5000多亿元。这只是保守的估计，因为上述数据估计主要反映地方政府从银行信用社借入贷款余额的规模。根据我们平时调查的结果，许多地方政府投资工程在施工之后都是留有待清偿尾款的。尾款的金额有时能够达到项目总费用的30%左右。此外，一些学校与医院，甚至乡镇政府，也向民间借贷。算上所有这些应付和负债，地方政府债务余额估计要大于这一数字。这些债务支出直接导致地方政府的消费和投资支出的增加，尤其是投资支出的增加。投资支出的一部分直接构成“土地财政”。此外，多数贷款债务依赖地方政府提供担保或者“土地财政”抵押。2010年，我国政府频频出台政策措施，对房地产市场价格进行打压。与此相应，房地产商的资金流趋于紧张，影响到许多地方的“土地财政”的运行，从而也影响到银行系统对许多地方政府融资平台信用状况的信心。

　　一般而言，所谓地方政府融资平台，或者地方政府融资平台公司，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，并且地方政府在必要时还以提供财政补贴、担保或者项目回购作为附加的还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。这些地方政府融资平台公司，往往只负责融入资金，不负责资金投入和回收，其还款也主要依赖于本级政府的财政实力和部分项目回报。地方政府融资平台通过资本运作，大幅度提高财务杠杆率，从而不断累计财务违约风险。

　　地方投融资平台功过兼有

　　我国地方投融资平台公司的功劳不可扼杀。一是这些公司确实为各地政府融资了大量的资金，短期内建成了大量的基础设施和其他项目。部分归功于农民权益保护不足、拆迁成本较低，政府可以低成本运作建设基础设施项目。二是地方政府用金融运作方式，完成依靠财政投入不能完成的基础设施工程，使得地方百姓提前受益，而且惠及后代。但是，地方投融资平台还有很多过失之处。一是一些项目管理存在低效率运作和腐败问题。缺乏地方民主决策、管理和监督的政府项目，腐败也往往难以避免。二是地方投融资平台只负责筹资，不负责还贷，这一投融资主体与还贷主体的分离造成地方财政风险控制差。目前地方政府总体的财政风险过大。地方政府投融资平台本身债台高筑，杠杆率过高，再加上“土地财政”运行受到房地产市场调控政策的影响，地方融资平台违约风险陡增。截至2010年6月末，我国商业银行地方融资平台贷款达7.66万亿元，其中23%的贷款都是项目借款主体及担保不合规或贷款本息偿还存在严重风险的贷款，这些贷款是这些地方融资平台贷款中最大的隐患。据中央某部门估计，地方融资平台坏账风险额高达1.76万亿元。随着我国中央政府最近频频出台对地方融资平台的清理整顿措施，我国各地地方政府纷纷忙于做好账目文章做出应对。恰恰由于地方政府融资平台的存在，客观上助长了“土地财政”在目前的维续与扩张。三是在当前的地方威权体制下，地方投融资主要为那些政绩工程和面子工程融资，而不一定是真正的民意优先工程，这也意味着资金不一定得到最优配置，而是容易朝着社会回报率较低的工程上。地方政府投融资往往会集中在短期见效快的项目上，而不是长期才能见效的项目上，这与地方政府负责官员的任期（一般为5年）有关。四是地方政府负责官员任期短，缺乏地方财政民主约束，往往造成地方政府过度负债。地方政府官员在当前体制下，由于没有地方财政民主体制约束，只要上级政府允许、默许、怂恿，一般有着愿意在任期内多举债以多出政绩的冲动，而不需要承担还债责任。五是一届地方政府过度负债，对后续几届政府不公正，造成政府的代际不公，因为还债的任务则要落在后一届政府及本地百姓身上。六是地方投融资涉及很多地方政府的违法担保，也就是地方政府执法犯法。

　　规则框架

　　土地财政问题和地方政府投融资平台问题触及很多我国的深层问题。需要确立一系列的规则来解决这些问题。

　　一是需要允许地方政府负债，但同时确立一整套规则。法律规定地方政府每年要做到收支平衡，不得列支赤字。但是实际上地方政府负债现象广泛存在，法律是无法禁止的。地方政府基础设施工程，如果属于收益性工程，未来会有较大的收益流，禁止地方政府负债则更是于理不通。如果允许地方政府负债，则要确立一些规则。比如地方政府负债需要当地百姓的同意，经地方决策机关批准，并要得到省级政府的合规性审查。比如美国麻省的沃特敦镇就是如此。

　　二是地方政府或者地方政府公司的职能必须是明文列举的，地方政府公司的设立原则上禁止，作为例外可以允许，但需要省级政府对之进行合规性审查。我国法律并没有禁止地方政府通过开设地方投融资平台公司负责投融资，也没有禁止地方政府直接开设其他形式的公司搞经营，造成了地方政府公司泛滥，挤出私人部门的企业投融资和经营。

　　三是建立独立的房地产价值评估体系，发展独立的评估机构，按照房地产市场价值补偿，辅之以部分“增值归公”，促进社会公平。我国目前对农民的征地补偿水平在提高，对失地农民的安置和社会保障在完善，甚至对一些近郊农民存在高于可能市场价的“过度补偿”现象，但是我国绝大多数城市普遍存在着侵害农民土地权益的“低补偿”土地征收问题。这种“低补偿”问题即便只发生在一例农户身上，也是严重的侵权行为。我国的土地征收补偿条例的补偿不是根据土地市场价值补偿，更不是在其后依据土地增值至少部分归公原则从中收走归公的那部分地价，而是只按被征收土地的使用权年限和原用途给予补偿，这使得征地法规作为“天条”本身就明显缺乏公平性和合理性。我国缺乏独立的土地价值评估机构，使得政府自行出台的任何土地价值评估结果或者政府指定评估机构的土地价值评估结果（无论高于还是低于市场价值）同样缺乏其公平性和合理性。

　　四是地方政府的治理必须结合以地方财政民主制度的运行，建立和完善地方财政民主体制势在必行。无论是“土地财政”的背后，还是地方政府投融资平台之后，均存在地方层面公民权利保护不足和地方财政民主制度缺失问题。首先，地方政府的债务预算没有进入地方公民及其代表机构的审议和监督程序；其次，本级地方政府只有大量负债和融资的激励，而没有大量偿还债务的责任和义务，因而实际上把债务负担转嫁给当地的公民和下一届政府。而下一届政府也会采取同样的行为，造成一种恶性循环，最终的债务负担仍然需要地方公民来承担。

　　总而言之，若要解决目前的“土地财政”和地方投融资平台问题，需要切实落实个人权利本位原则，政府权力的授予原则，政府事权的辅助性原则，民主财政原则。需要地方民众对地方财权和地方事务实行自治管理和民主管理。这种地方政治体制改革和财政体制改革仍然任重而道远。

　　作者为中国社科院农村发展研究所研究员，天则经济研究所副所长。