本文所称的基层组织，是指人民公社时期的公社、大队，人民公社解体后的乡镇党委（人民政府）、村支部（村委会）。在现行乡村体制中，乡镇党委与乡镇人民政府，村支部与村委会在履行农村经济社会管理职能中没有明确的功能区分，而且原则上党委（支部）位列乡镇人民政府（村委会）之上，为便于表述，以下文中将党委与乡镇政府、党支部与村委会混称。

　　一、基层组织的涣散

　　自人民公社化以来，中国农民的全部经济、政治、文化和社会行为，都是在有组织的制度安排下，有条不紊地进行。基层组织对农村社会的控制是全面和牢固的，农民有组织地劳动、有组织地参与政治生活、有组织地休息娱乐。任何未被制度允许的个人行为既为社会所不容，也将不同程度地受到组织的约束，在当时，社会道德取向和组织制度安排高度一致。改革开放以来，各地农村相继实行了联产承包责任制，人民公社一朝解体，乡镇政府、村委会随之建立。由于自联产承包责任制以来，各级组织单一强调农业经济行为，而一直忽视了农村社会行为，因此，这一制度在最大限度地释放农民发展生产积极性的同时，它的副产品也陆续显现，其中之一就是农民的集体组织观念和社会责任观念越来越淡泊，个人至上的名利倾向越来越严重。从人民公社到乡镇政府，也使基层组织对农村社会的控制能力大大降低。由此，农民要求越来越多的经济、政治、文化和社会行为的自由，而基层组织由于受到来自上层组织的解析力，来自农民群体的离心力和基层组织自身面临的存在压力，呈现出对农村社会管理被动削弱的状况，出现了管理能力涣散的倾向。

　　（一）来自上层组织的解析力

　　政府是一个国家管理社会的组织机构，它是由多层组织构成的。我国现行政府由4-5层构成，即中央—省—（市）一县一乡。村委会在法律意义上是村民自治组织，但在现行政治体制中，由于承担了太多的县乡政府延伸的社会管理职能，村委会已经演化成了事实存在的依附于乡镇政府的政府组织。为便于表述，本文权将中央、省、市、县4级称为上层组织，将乡、村2级称为基层组织。

　　从组织架构来说，下层组织是上层组织运行的基础，上层组织是下层组织存在的依据。上层组织与下层组织相互依存，共同行使管理社会的职能。但是，社会经济学理论认为，任何组织一旦形成，必然会滋生追求内部利益最大化的欲望，这种利益可以是经济的，也可以是政治的、文化的。政府组织亦然。虽然上层组织和下层组织在本质上是一个利益共同体，但在职能运行过程中，由于管理的宽度和深度各不相同，上、下层组织追求利益的欲望也有差别。由于逐利欲望的差别，当前，基层组织承受着来自上层组织以下几方面的解析力：

　　1、基层组织职能不断受到上层组织剥蚀。人民公社时期，由公社和大队组成的基层组织管理范畴可以说是无所不包。经济方面，从浸种到收割，都由基层组织发出指令和组织实施；社会方面，社会治安、计划生育、教科文卫体，都以公社为单位全权负责；就是农民体闲娱乐，公社大队也安排得井然有序。而且由于当时法制不健全，基层组织甚至可以动用一些习惯性做法来约束农民的多种行为。总体上讲，基层组织对农村经济社会管理是十分细密和有效的。建立乡镇人民政府以来，国家的民主和法制建设不断深入，对基层组织依法行政的要求不断深化，层级之间的制度约束不断规范。随着经济和社会的快速发展，层级之间的逐利差别进一步拉大，层级之间的不信任感有所加深。由此，为强化对下层组织的控制，每一上层组织都不同程度地上收了部分管理权限。由于逐级收权，致使基层组织出现“条块”分割的局面，事实上成了不完全政府。乡镇政府是“块块”，基层组织的许多具体职能部门即“七所八站”是“条条”。这些站所实质上是上层组织职能部门在乡镇的延伸，它们的组织人事分别隶属于各自的主管部门，其工作人员的工资关系、工作安排、职务升迁等基本上由上级主管部门负责，基层组织对这些站所没有实质上的直接管辖权。基层组织的管理权限大大削弱，而且有进一步弱化的趋势。

　　2、基层组织仍然背负着全能政府的包袱。上文说到，基层组织事实上已经成了不完全政府，但上层组织依然习惯性地把基层组织视为全能政府。这里有两方面的原因，一是有的上层组织自身仍未完成角色转换，还自视为全能政府，所以自然而然地把基层组织也视为全能政府；二是有的上层组织为便于自身的管理，把基层组织一刀切地视为全能政府。最明显的例证就是“属地管理”原则。现在，各级组织都十分强调“属地管理”，特别是在社会事务管理方面。而基层组织由于部分职权的剥蚀，早已丧失了“无所不包”的雄心和底气，一旦爆发社会问题，基层组织“有责无权”的尴尬处境就暴露天遗，此时仍需要通过层级关系和非层级关系向上层组织求助。而这种求助往往被上层组织视为基层组织管理缺位，必然引发上层组织对基层组织的不满，直接影响到对基层组织尤其是基层组织负责人的绩效评估。由此造成了当前基层组织的一种普遍心态：基层组织宁可采取非正常手段处理好本辖区内的一切问题，也不轻易触及向上求助的底线。

　　3、基层组织不断受到主流舆论的冲击。改革开放30年来，中国经济和社会都发生了巨大的变迁。中国30年取得的经济成就，在西方发达国家也许花费了100年甚至更长的时间。经济的腾飞必然伴生大量社会问题的涌现。因此，这30年，既是中国经济高速发展的时期，也是社会问题集中爆发的时期。西方国家有100年时间来解决的社会问题，而我国只有30年的时间。所以，各级组织都敏锐地意识到，当前我国已进入社会矛盾的高发期。对这些矛盾的追根溯源，上层组织和基层组织产生了非完全一致的看法。上层组织可以依靠掌握的主流舆论广泛表达，而基层组织则集体失语。近年来，由于认识上的局限性，各种媒体对基层组织的负面报导在农民群体中被以几何级数放大，一些以揭露乡村干部粗暴、腐化为题村的影视剧更是推波助澜。虽然上层组织的本意是表达通过优化内部组织结构来规范执政行为、加强社会管理的决心，但农民群体看到的更多是基层组织的管理漏洞，从而加重了对基层组织的不信任感。

　　4、基层组织成为政策失误的第一责任人。改革开放是中国历史上前所未有的事业，中国特色社会主义道路在全球范围内也没有先例可循。邓小平同志早就说过，改革是“摸着石头过河”。既然是摸着石头过河，就难免有呛水的时候，改革的失误也在所难免。由于基层组织处于层级的最底层，既是党的方针政策和政府法律法规的输出终端，国家的各项农村政策、工作任务必须通过基层组织才能得以贯彻实施；也是农村社情民意对上表达的“第一站”，农民群体的建议和意见都直指基层组织。如前所述，稍有一点政治敏感性的基层组织和政治觉悟的基层组织负责人，都不愿意将矛盾上交，因为将矛盾上交既没有政治利益，最终还是要自已去解决。因此，在所有层级中，不论哪一层组织出现决策失误，农民群体都认为是基层组织的失误。不论是出于政治道义还是职业操守，绝大多数基层组织面对汹汹的责难，总是默黙领受，自吞苦果。

　　（二）来自农民群体的离心力

　　1978年以来的改革开放,标志着中国从计划经济时代走向市场经济时代。不论是前期的社会主义市场经济，还是后期的中国特色社会主义道路，其实质都是以市场经济模式主导社会发展。经过30年的熏陶和两代人的思想演替，从城市到农村，市场经济观念早已深入人心。改革开放，不单单是从计划经济到市场经济的经济发展模式的转换，同时也是国民单一的传统观念向多元的现代观念的转换。社会变革推动了农民生存方式的多样性选择，大大降低了农民对基层组织的依赖程度；物质丰盈促进了农民生活方式的个性化选择，激发了农民渴望更多的自主空间，两者的交互作用，从心理上支撑了农民对基层组织越来越强烈的离心倾向。

　　1、市场经济的本质导致社会公德的衰落。市场经济的最基本原则是等价交换。从理论上讲，所有的付出都必须得到等值的回报。因此，农民个体不再愿意做没有回报的事，进而演化为不愿意做短期内看不到回报的事。而市场经济观念将村庄社会中原本无价（无法用价值计算）的传统美德（如亲情、孝道、友爱、互助等）物化为无价值（不值钱）的物品。社会公德的衰落不可遏制，村庄社会固有的内部治理机制逐步削弱甚至瓦解，无政府状态不断滋生蔓延。而基层组织在从管理者到服务者的角度转换中，在主动放弃管制手段的同时，服务手段却没有有效跟进，导致基层组织与农民群体之间失去了联系纽带，两者之间渐行渐远。管或者不管，成为基层组织的两难选择。

　　2、民主与法制的不均衡发展，异化了农民群体与基层组织的关系。民主与法制相互制约。没有民主的法制必然走向************，没有法制的民主必然走向无政府主义。中国自有国家形态的几千年来，农民（人民）一直作为臣民臣属于国家机构，在国家机器严密有效的控制下生存发展。随着社会民主进程的发展，农民（人民）的民主意识不断觉醒，国家主人翁意识不断加强。这原本是社会进步的必然趋势，但是，我们在通过各种努力发展社会主义民主的同时，却少有有效的措施健全社会主义法制。虽然出台了一系列涉及社会生活各个领域的法律法规，但在执法过程中却遭遇了种种阻碍。“发展社会主义民主”和“健全社会主义法制”，已经在现实生活中严重脱节。当前，农村社会出现基层民主的“泛化”，把“人民当家作主”理解为“人人享有公共财产和政府权力”；民主意识和法制观念不对称，对待法律采取“唯我所用”的态度，只要法律赋予的权利，不要法律规定的义务。这两种现象的出现，进一步增大了基层组织管理农村社会的难度。

　　3、普惠制的惠农政策剥夺了基层组织有限的国家资源分配权。近几年来，中央政府和社会各界对“三农”问题高度关注，工业反哺农业、城市反哺农村的政策基调更加明确，各种国家资源逐步向农村倾斜，农民得到的实惠越来越多。但是，这些惠农政策大多实行普惠制，即按农村人口或所承包的耕地（山林）平摊。即便是一些有附加条件的非普惠制政策，由于中国农民传统的“不患贫，患不均”的思想观念和对法律的“唯我所用”的态度，以及基层组织有限的管理成本，也逼使基层组织在实际操作中实行普惠制。这样，基层组织仅仅是把上层组织给予农民的好处平均地分配给农民，农民只领上层组织的“情”，而不领基层组织的“情”。这种以牺牲效率为代价的公平，使基层组织一方面未能在国家资源的分配过程中树立权威；另一方面，也不能利用这种国家资源推进农村公共事业建设，从而导致权威的进一步削弱。

　　（三）基层组织自身面临的存在压力

　　乡镇政府的“存废之争”在理论界由来以久。一种观点认为，由于乡镇政府的存在和不断膨胀的利益追求，使得农民负担不断加重，从而酿成了1990年代以来直至本世纪初在全国范围内潜藏且零星爆发的农民负担危机，促使中央在2002年下决心全面实施农村税费综合改革。当前，农民的税赋和劳役负担已经降为零，医疗和教育负担也大为减轻，可以说农民的合理负担问题已基本解决。虽然不合理负担在各地仍然不同程度的存在，但基层组织不再是万夫所指。但是，由于面临绩效评估和组织内部成员利益追求两方面的存在压力，使基层组织仍将长期处以焦虑状态。

　　1、绩效评估的压力。按照现行的财政体制，县对乡村一般实行经费包干制，即核定支出基数，一定几年不变。这个基数一般是乡村干部的保障工资加上为数甚少的办公经费。基层组织基本不具备财力调控余地，在已实行乡财县管的地方更是如此。也就是说，如果上层组织没有安排专项转移支付资金，基层组织“无钱办事”就将成为常态。但是，任何一个组织为了体现“存在的意义”都必须有所作为。当前，基层组织面临的经济发展、社会进步、和谐稳定的压力相当大，需要解决的问题非常多，上级组织的考核评估指标十分细。而不管是做具体事，解决实际问题，还是单纯完成上级指定的考核目标，都必须花钱，既没有钱，又要办成事，成为基层组织最大的烦恼。

　　2、组织内部成员利益追求的压力。基层组织的内部成员就是乡村干部，当前，乡村干部工作压力大、时间长、无规律是普遍现象。近几年来乡干部的年休息日不到法定节假日的三分之二，晚上值班加班成为惯例，从未有人休过工龄假，一遇逢年过节、敏感时期、暴雨久旱更是高度戒备。剔开工作量、工作强度不言、单是乡干部的工作时间就相当于机关干部的两倍，乡干部越来越成为一个“折磨人”的职业。对待乡干部，宿命论教育是最好的教育方式，物质刺激是最有效的激励方式。但是，随着乡干部作为人本体的自身需求的提升，唯心的宿命论和简单的物质刺激都是不可持续的，长此以往，必将对基层组织造成深刻的负面影响。

　　二、转型期农村社会管理的误区

　　30年来，随着经济体制改革和政治体制改革的不断深入，社会利益格局进行着深刻的调整，整个社会处在一个变数较大的转型时期，在这个转型期中，各级组织都采取了一系列措施，试图解决不断涌现的社会矛盾。这些措施有的是有效的，有的流于形式，有的甚至激化了新出现的社会矛盾。当前农村社会管理工作中，存在以下几方面的误区：

　　1、以发展经济替代社会管理。公共管理学将政府职能定义为经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。就基层组织而言，一方面，由于规模小、人口少、地域窄，决定了基层组织可支配和可调控的资源十分有限，难以主导有效的经济活动；另一方面，由于逐级收权，基层组织成为事实上的不完全政府，市场监督的职能也被肢解。因此，基层组织的职能主要是社会管理、公共服务。当前，基层组织于提供公共服务可谓竭尽所能，但于社会管理却远远滞后于社会发展。这既有自身墨守成规的惯性，也有上层组织主导和指导的因素。30年改革肇始于农村经济体制改革，其标志是家庭联产承包责任制。联产承包责任制仅仅是一次农村经济体制的突破，而且由于这一制度的巨大成功，影响了此后多次的农村政策调整都是把主要精力放在发展农业生产上。综观自1982年以来中央出台的关于“三农”问题的12个一号文件，对发展农村经济的表述既详尽又具体；而对农村社会管理，则主要表述为加强党对农村的领导和基层组织建设、加强农村法制和道德教育、推进基层民主建设三个方面，笼统且可操作性不强。以发展农村经济替代农村社会管理，是当前农村社会管理的最大误区。

　　2、放弃原则就事论事地维护社会稳定。维护社会稳定是基层组织的三大工作任务（新农村建设、计划生育、维护稳定）之一，也是农村工作中弹性最大、技巧性最强的工作。当前农村人心离散，引发社会矛盾的因素无所不在，大到山林权属的纠纷，小到田头屋角的争端，综合起来绝大部分都是因利益之争引起的。由于拜金主义的泛滥，对物质占有的多寡成为衡量人生价值的最重要指标，在农村到处弥漫着唯利是图、寸土必争的思想倾向。而农村房屋散乱、田土交错等自然条件和人口衍生、财产分割等社会因素，天然决定了权利归属的不确定性，绝大多数争端都难以取得具有法律意义的裁决，需要基层组织调解双方矛盾。基层组织迫于“属地管理”的压力，决不轻易上交矛盾，要么就事论事地调处争端，要么将争端暂时搁置。同样，在基层组织或上层组织与农民的利益博弈中，往往以组织让利而告终。最赤裸的表述就是“摆平就是水平，搞定就是稳定”。农民的无理诉求甚至逾越法律的行为，最坏的结果就是“不得利”，而少有受到制度的制约，更无所谓道德的谴责。这样，在村庄社会中逐渐助长了无原则争利、无羞耻争利的风气，对法律权威和道德尊严构成了严重威胁。

　　3、将“人民群众”与“个人体”混为一谈。“人民群众”是一个泛称，涵括了除敌对分子以外的全体社会公民。“人民群众”是善良的，应理解为全体公民对社会道德的向善和对制度的自觉遵守，这是“人性善”的一面。但是，“个人体”终究是自利性的社会成员，每一个人终其一生都在追求自身的物质利益和精神利益，这是“人性恶”的一面。当个体利益与群体利益发生冲突时，孰轻孰重，如何取舍，就要用道德的自律和制度的他律来权衡，也就是以“人性善”抑制“人性恶”，以维持正常的社会秩序。社会管理机构以满足“人民群众”的需求为第一责任，在不损害“人民群众”利益的前提下，尽可能满足“个人体”的需求。但是，个别人为追求“个体”利益，往往以“人民群众”群体利益的面目出现，遮蔽了上层组织的视线。基层组织在上层组织的督促下，为满足个别“个人体”的需求而疲于应付，甚至损害了人民群众的群体利益而不自觉。“人民群众满意不满意”有演变成“辖区内所有人满意不满意”的倾向，使得基层组织不堪重负。将“人民群众”和“个人体”混为一谈，以“人民群众”的善掩盖“个人体”的恶，只见森林不见树木，成为当前农村社会管理中的一大隐患。

　　4、法治管理和道德教育同时缺失，放任无政府主义风气蔓延。我国法律建设的目标是：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。据最高人民法院称，到2010年，我国将基本形成较为完善的法律体系，也就是说有法可依的目标已基本实现。但是，“有法必依，执法必严，违法必究”却还要大打折扣。我国的普法工作已进入第5个五年规划，但“五五”普法仅仅停留在组织内部成员（各级干部）层面上，农民的法律自觉还保持在“杀人偿命，欠债还钱”的水平。在日常经济和社会活动中，农民的违法行为比比皆是。最可怕的是，农民本身既认识不到这是违法行为，也没有因此受到法律制裁，且在违法过程中争得了私利，在村庄社会中树立了“违法得利”的榜样，严重侵蚀了农村法治环境。同时，各级组织推行的全民道德教育工作，在等价交换的市场经济原则面前显得苍白无力，全民道德水平持续下滑，价值评判失去统一标准，唯利是图的行为、是非不分的现象司空见惯。各种合法的宗教和非法的传教活动乘虚而入，大有与党争夺民心之势。制度的他律和道德的自律同时缺失，放任了无政府主义风气恣意蔓延。

三、加强和改进农村社会管理的思考

　　1、深刻反思几个重大理论问题。理论是前进的方向，理论纠偏是根本性的纠偏。一是要反思“市场经济万能论”。30年来经济和社会发展取得的巨大成就，市场经济理论的推性功不可没。但是，市场经济不是万能的，市场这只“看不见的手”也有失灵的时候，需要政府这只“看得见的手”及时予以调控。尤其要克服把等价交换原则运用于一切社会活动的倾向，摒弃经济发展等同于社会进步的观念。二是要反思“西方式民主万能论”。从西方式民主移植而来的村民自治，对村庄社会到底起到多大的正效应和负效应，民主选举、民主管理、民主决策、民主监督在多大程度上达到了预期目标，必须认真加以考量。在法制意识远远落后于民主意识的村庄社会环境中，这样的民主是更多地助长了无政府主义风气，还是更多地伸张了公平正义，值得认真地思考。三是要反思人的善恶两面性。人的自利性是生命的本能，如果没有道德的自律和制度的他律，任何人的逐利行为都有可能损害他人或者群体的利益。道德重建和制度完善同等重要，制度建设尤为紧迫。四是要反思政府职能“转型”论。政府作为国家机器的体现，不论是民选政府还是封建政府，最基本的职责就是要保障正常的社会秩序。因此，政府职能转型应为寓服务于管理之中，而不是寓管理于服务之中。

　　2、认真研究加强社会管理的具体办法。此前施行的一系列加强社会管理的措施，大多流于形式而不自知。全民普法变成了干部普法，法制建设注重法律条文的完善而忽视执法的严肃性；思想道德教育难以形成导人向善的机制，行善得不到社会的公正评价；乡镇体制改革过于注重职能转型和减轻财政负担，进一步削弱了基层政府的权威；村干部身份模糊，忙于生计，发挥村党支部的战斗堡垒作用失去根基。凡此种种，必须自上而下将加强社会管理的纲领性口号细化为具体的操作办法。具体到基层，一要加强层级之间的信任。从本质上说，基层组织和上层组织的根本利益是一致的，上层组织既要加强对基层组织的领导和监督，更要充分信任基层组织，尽快改变“党中央（省、市）与人民群众心连心，乡村干部里外不是人”的尴尬局面。二要统一乡镇政府责权。要么撤销乡镇政府，改设办事机构，由县级政府直接实施社会管理；要么完善乡镇政府职权，使之具备行使社会管理的行政条件，在理论界终结乡镇“存废之争”。三要加强村干部队伍建设。将村干部纳入行政干部体系，实施村干部公务员化或准公务员化；改变村干部的任用惯例，设定村支委委员或村委主任为当然的村干部，非支委委员的村委会委员仅是从村民自治组织中公选的代表；加大大学生村官的选调力度，尽量选调本村或本乡邻村的大学生担任村官，逐步“改流归土”。四要强化依法行政，增强全民法制观念。农民的合理诉求依法解决，不合理诉求决不迁就；强化“违法必究”，遏制“违法得利”现象，让违法者受到应有的制裁，以加强执法推动全民法制意识的增强。五要建立健全全民道德评价体系。使为善者获誉，为不善者蒙羞，引领向善、向上的社会风气，维护社会公德的尊严。