“政府的投入都在基础建设上，缺乏有针对性的、细腻的、小的项目去满足灾区民众的需求。如果民间善款能够交由慈善组织去做，他们有很多人性化、灵活的服务，去提高民众的满意度。”他补充说。

　　一般而言，在抗震救灾的初期，政府巨大的资源动员能力和统一的调配系统，是非常有效的。但即使在这一阶段，民间组织的力量依然不可小觑。

　　香港乐施会兰州办公室项目经理余振威告诉本刊记者，在紧急救援阶段，乐施会就准备了500顶帐篷。其中400顶交给地方民政统筹下发，但还有100顶帐篷，则是交给当地了解实际情况的志愿者。

　　因为地方民政系统的物资发放，仅顾及拥有当地户口的灾民。一些非本地的外来人口，以及居住地区格外偏远的民众，政府往往无法覆盖到。在这种时候，志愿者可以更及时、有效地覆盖到这些“被遗忘”的灾民。

　　草根资源危机

　　康晓光也对本刊记者表示，灾难之后，赈灾角色是多元的，政府和慈善组织应该分别做自己该做的事情。只有政府力量是不够的，只有慈善组织，也是不行的，两者应互补。

　　如果说有着官方背景的上述全国性基金会，在新规之下面临的只是发展问题的话，诸多草根民间慈善组织，则面临着更为现实的生存资源危机。

　　根据中国社科院发布的蓝皮书，到2008年底，中国以非正式登记的方式（如以工商注册等其他方式注册）存在的公益组织大约75.9万个，此外还有25万个组织没有登记。而大多数学者估计，中国草根NGO（非政府组织）的数量应在100万个到150万个之间。

　　为数众多的草根组织，上升路径非常艰难。中国对于民间组织的注册，实行严格的“双重管理”制度，即要求除了在民政部门登记之外，必须找到一个政府机关或者党政部门作为“业务主管”，才能合法化。因此，这使得大多数缺乏人脉和背景的民间组织，只能以草根的形式非法存在。

　　而即使得以正式注册，很多民间组织也无法获得捐赠税前扣除资格，或者只能部分扣除。因为根据规定，这些已经合法注册的机构，必须还要获得财税部门的联合认证。而这种认证，门槛颇高，对机构的成立年限及年检评估等级都有硬性要求；更重要的是缺乏操作性的规则，财税部门与民政部门的联合审批，以及申请的时限、救济途径等，均无相关细则。

　　目前，全国只有20多家有着浓烈官方色彩的慈善公益机构，获得了税前捐赠全额扣除的优惠政策。而捐向其他机构的善款，至多也只能享受年度利润总额12%或10%以内的扣除优惠。

　　而获得主动募捐资格的非政府组织基金会，则更是少之又少。由于审批极其严格，截至2010年二季度，中国仅有1791家此类机构；其中的公募基金会绝大多数均挂靠政府部门，是典型的“官办基金会”。大部分民间组织，只能接受来自企业和个人的被动捐赠。

　　在这种明显不对称的管制政策之下，2009年，民政部、中国红十字会总会、中华慈善总会以及全国性公募基金会共接收社会捐赠197.68亿元，占到了全国接收捐赠总额的61.22%。而数量庞大的众多民间组织，只是和众多地方机构瓜分其余的一小块蛋糕。

　　不过，在汶川大地震之后，民间慈善组织的境遇有所好转。

　　一方面，由于官办机构的不透明、低效率引发广泛的质疑，越来越多的人选择将善款交给身边信赖的机构。至于这些机构是否有救灾募捐的权限，甚至合法登记注册，已经不是最重要的。

　　另外一方面，虽然汶川大地震的捐赠中，有80%以上的捐赠或者直接捐给了政府部门，或者通过地方慈善机构交由政府统筹使用。但中国红十字总会、中华慈善总会和全国性公募基金会所接受的社会捐赠资金，仍可由这些民间组织自行安排使用。这笔资金大约有74.11亿元，占到整个救灾捐赠的11.36%。

　　2008年下半年，红十字基金会就从13亿元赈灾捐款中拿出2000万元，分三轮公开招标汶川大地震灾后重建项目，以基金会对接草根NGO的模式，让民间的资源回归民间。在红十字基金会看来，这2000万投入的社会效应，远远超过了之前与政府合作、在硬件建设上投入的6亿元。

　　2009年8月，中国扶贫基金会、中国红十字基金会、南都公益基金会等七家基金会，再次面向草根NGO发起了一轮公益项目招标，招标总额同样达到了2000万元人民币。

在新政出台之后，虽然这些草根本土民间组织，仍然有望从南都公益基金会这样的独立非公募基金会获得资助，但却无法再从全国性基金会这个“盘子”里获取弥足珍贵的生存资源。

　　据本刊记者了解，一直力图从“官办基金会”向“资助型基金会”转型的扶贫基金会，本来准备拿出1000万元，在玉树震区资助优秀的草根组织，共同开展重建工作。但随着资金被“充公”，这样的计划也不得不暂时搁浅。

　　慈善的逻辑

　　由中国扶贫基金会于2009年5月资助进行的一项抽样调查显示，在2046个有效样本中，60.8%的受访者认为，救灾时，社会捐赠资金应该由政府统筹使用，只有9.7%的人认为“不应该”，还有29.1%人“无所谓”，0.3%的人选择了“其他”。

　　在学者们看来，公众的选择无可厚非，这与中国长期以来“大政府、小社会”的整体环境有关。

　　中国民间组织刚刚起步，良莠不齐，不少机构在专业性、职业化上都有欠缺，尚难以在整体上同政府机构或者官办社团相提并论。要提升自己的能力并最终获得公众的信任和认可，是一个长期的过程。

　　但“捐”给政府的钱，是否就要归为重建资金的一类而统筹使用，却有不同的案例。

　　在国际上，通常是将政府接受的捐赠成立独立的基金会。以中国台湾地区为例，在1999年“9·21大地震”后的一个月内，即成立了“9·21震灾重建基金会”，直到2009年7月1日才宣布任务完成自动解散。

　　其“中央政府”“地方政府”赈灾专户中的捐款悉数进入该基金会，以民间捐赠的名义，公开、透明的进行项目运作，或自行执行，或与政府、NGO组织合作。在“9·21震灾重建基金会”的报告中，捐赠人可以清楚地看到自己的钱究竟做了什么：“九二一基金会运用您的爱心捐款，帮助70处大楼及社区更新重建，4336个弱势家户重建……”

　　长期关注慈善立法的青岛大学法学院李芳博士就对本刊记者指出，不妨借鉴台湾的经验，由政府推动建立慈善组织联合会。将玉树地震作为其运作的一个项目，成立专项基金；然后，再以慈善联合会的名义与青海省政府联动，配合其各方面的工作。

　　今年7月底，一场中英慈善立法研讨会在苏州召开。国务院法制办副主任郜风涛在这次会议上透露，针对一些地方和部门出现的行政干预慈善法律关系、损害慈善组织和捐赠人权益的问题，《慈善法》草案将明确慈善财产依法进行管理使用的权利保障机制。

　　目前，规范中国慈善业所依据的，主要是单薄得可怜的《公益事业捐赠法》。该法颁布于1999年，仅有31个条文，只对捐赠法律关系，捐赠财产作出原则性的规定。此外，就是1998年的《社团登记管理条例》和2004年的《基金会登记管理条例》。

　　但这两个国务院颁布的法规，也只是对一般的社团和基金会的成立和登记方面做出程序性的规定，且内容表现出明显的行政干预色彩。在准入方面过于严苛的限制性条款，更是长期以来被认为是慈善事业发展的瓶颈之所在。

　　从2006年起，《慈善法》就被纳入国务院立法规划，当时的草案名称是《慈善事业促进法》。此后，法律草案数易其稿，名称也改为《慈善法》。但整整四年过去了，至今未能出台。

　　国务院法制办知情人士在接受本刊记者采访时表示，已经初步成型的《慈善法》草案，进一步明确了慈善组织和捐赠人的合法权利。尤其是要明确界定慈善组织对其管理的慈善财产依法应当享有的合法权利，在明确慈善组织法人财产权的基础上，慈善财产的使用和管理应当严格遵守明确的法定规制和合同约定。这样，既能够保障慈善财产的产权明晰，又能够保障其使用的公益性。

　　据悉，作为慈善界最关心的内容，“慈善组织”亦是《慈善法》草案的重要部分。有专门的章节，对慈善组织的范围、慈善组织的章程、慈善组织的财产性质和使用原则、慈善组织的内部治理结构以及公信力和透明度的原则机制等，进行明确的规范。

　　在李芳看来，《慈善法》可以为慈善事业的发展搭起一个基本框架，明确慈善事业发展的方向和一些基本的原则，确立慈善组织认证、志愿者服务、政府购买慈善服务、慈善组织免税等方面的基本制度。

　　不过，对于这部法律是否能彻底解决饱受诟病的“双重管理”准入体制的问题，她并不抱太大希望。因为这不仅仅是一个法律问题，更是政治决策问题。或许，只有留待未来的《社会团体登记管理条例》修订案，再给出一个更加清晰的答案了。