边巍：突破乡村自治的困局——观察西安雁塔乡村治理实践

编者按：近三十年来中国农村最为重要的两个变化，是家庭联产承包和村民直选自治——经济上激发个体创造的动力，政治上实现民主选举为核心的村民自治。从理论上讲，国家作为行政和政治权力干涉的主体在农村渐趋隐退，这正是村民实现自治的先决条件。但是，2008年年末中共中央党校出版的《雁塔乡村治理》一书，以理论探讨和实践事例相结合显示出，由于自身发展的历史和现实的复杂性，中国农村并没有按照理论的逻辑孕育出一个村民自主治理的理想局面，政府和党的权威在农村依然要发挥应有的作用。出于深入探究这一问题的愿望，本刊记者同雁塔乡村治理试验的带头人、现任西安市市委宣传部部长王军进行了长谈。

乡村自治的压力

王军最初开始这项试验的起因，是迫于雁塔区乡村自治的民主结果带来的压力。雁塔区位于西安市南城板块，全区总面积152平方公里，人口112.27万，辖8个街道办事处，89个城市社区，119个行政村，因辖区内拥有闻名世界的历史文化遗产大雁塔而得名。自上世纪末开始，中国地方治理格局的大变革迅速展开，以村民直选为基本特征的村民自治真正进入实践阶段，与此同时，城市化进程迅速推进。雁塔区地处城乡结合部，城市外扩导致辖区内的村庄土地价格攀升，经济空前活跃，由此产生的乡村政治权力的争夺也日益明显，几种主要力量之间的博弈日益复杂：农村中已经先富起来的人在财富上具有绝对优势，乡村中一直存在的宗族大姓也有自成的利益主体，原有权力框架遗留下来的利益主体，甚至黑恶势力也偶有加入。同时，村中一部分具有领导潜力和政治热情的人被排除在选举之外。在这样的选举土壤中，“贿选”变得较为容易。而选票确立的村庄政权又是不容置疑与更改的，也没有任何外在的力量对村长和村委会的权力和职责进行制约和监督。

从理论上说，村一级权力的合法性来自于村民的选票，那么村长就必须考虑村民的利益，而对上一级行政力量的领导则采取模棱两可的态度。就雁塔的特殊现实情况来说，由于城市外扩占据农村用地，村民在相当时期内最大的利益是尽量多争取到土地赔偿。于是，村长组织村民上访闹事屡见不鲜。因此不少基层干部认为，把权力赋予村民，在某种程度上是给政府制造难题，导致政令不通。这样的情形直到现在也没有停止。这些压力不仅仅在雁塔有，目前中国大部分农村都存在这样的系统性冲突：村与上一级政府存在矛盾（也可以说是村民与政府的矛盾）。在“维稳”与“和谐”的政治氛围中，村民上访给基层政府造成的紧张和压力无处不在。

党、政、村的三管齐下

如何转变这种对立局面？如何在新农村建设的背景下实现乡村的良性建设与治理？从1997年到2005年的八年多时间里，先后担任过雁塔区区长和区委书记的王军“摸着石头过河”，从最初解决乡村民主选举带来的官民对立、理顺上一级政府与村民的矛盾，到对乡村秩序的重新规划和建设、完善村庄内部的治理系统、化解村委会与党支部的对立、解决村民与村民之间的对立逐渐形成了一套系统化的制度和规范。其中党支部与村委会“双签制”、建设基层党校吸收农民入党、派驻指导员进驻农村指导工作、实行“两推一选”、村财乡管财务公开、解决民生的广厦工程、建设爱心超市等七项制度在全市范围推广。

总体来说，雁塔经验主要是启动了党组织、政府力量、民间社会三项重要资源，以治理为核心，各司其职，协同建设，进而在乡村建设中实现新的治理秩序。具体而言，通过党组织制衡农村自治权力有可能出现的偏离，解决的是自治权力的监督问题；通过动员上一级政府的力量，为农村的基础建设提供帮助，是为农村自治权力在公共建设上助力，务实而积极地解决农村的公共问题；通过乡规民约评委会，填补的是法律之外的空白地带，用合适的方法解决村民之间产生的问题。仔细观察就会发现，雁塔区的乡村治理是在借助乡村的外部力量来解决乡村的内部问题，建设是重中之重，而内部问题的缓解在一定程度上减少了村民与政府的正面对立。

1.党以监督和领导的方式参与乡村治理

和中国所有的地方一样，经济也是雁塔乡村社会最为敏感的话题。在雁塔区拆迁改造的背景下，村委会掌握着村中集体用地的补偿款，经济强势导致村委会一方独大却又受到很少制约。与此同时，“村务公开”在不少地方沦为形式，正常的群众监督丧失作用。如何使群众能选出一个为村里办好事的村委会，而村委会的权力又能获得适当的制衡？雁塔的选择是强化党支部在农村社会中的积极作用。

首先，给党支部以管理村务的权力。在村民直选之前，党支部一直在农村握有不小的权力。直选以后，由于村委会的合法性是建立在村民选举基础上，而党支部是在党内选举，因此不少村主任大权独揽，与党支部形成对立。基于这一矛盾，他们学习其他地方的先进做法，实行“两推一选”，让农民对选举支部书记有发言权，使党支部拥有全村村民的民意基础，解决了两个组织民意基础不对称的问题。在日常工作中，把党支部、村委会联席会议进行制度化，村中重大问题由联席会议提供意见，在程序上规定会议由党支部书记主持，意见的具体执行由村委会负责。其次，在经济上强化党支部的监督作用。与以往不同，加强村党支部的力量并非直接授予权力，而是以相对超脱的位置给其监督的任务。财务上实行“双签制”，即村里公共支出需要村主任和党支部书记同时签署才可以生效。这样，书记在财务上有了发言权，工作积极性有了提高。同时，对村主任也实现了有效的监督，遏制了有些人当村干部想“捞一把”的念头。

事实上，党支部在乡村力量的加强不仅仅是要解决与村委会的矛盾问题，从更大意义上说，村级党组织由直接决策执行者转变成为领导群众、代表群众的监督者，这是村民自治背景下执政方式的改变。

2.动员上级力量支援农村公共事务建设

“选票决定一切”逻辑形成的村民自治，也割断了传统农村与乡里的血肉联系。而缺少脐带供血的农村依靠自己的力量是否能够完成自我建设？实践证明，公共设施建设缺少投入，农村公共问题的解决就缺少自主性和应对能力。雁塔区的做法是倡导“指导员、工作队、办实事、多开会”的十二字方针，在建设中治理，在村民的治理热情中完成乡村的建设。

小崔是鱼化寨街道的基层干部，在完成本职工作以外还负责到周宋村任指导员。小崔介绍说，街道会选拔精于业务的干部下派到各个村子当指导员，并不是什么行政职务，手里没有任何权力，并不能戴着钦差大臣的帽子下去。“其职责在于了解村里的情况，沟通村子和街道与区里的联系，包括相关的政策、法规以及帮助村里在发展和建设上出主意、想办法。”

对很多担任指导员工作的基层干部来说，下到农村指导工作最直接面对的就是村两委会，如果两委会比较和睦，那推动一些事情还比较容易，但大部分村子里两委会都存在对峙局面。小王曾经是金呼陀村的驻村指导员，他遇到过类似情况：村长说，我干实的，你搞虚的。书记说，我没钱，只能搞虚的。而村长又对指导员说，你把办事处的精神传达给我，我完成就行。关系你协调不了，也不用你协调。

实际上，自治的实践在农村虽然有所偏离，但民主的观念已经在农村生根发芽。对于从上面派下来的干部来说，强硬不起任何作用，协商和说服变得非常重要。几年干下来，小王的收获很大，协助羊头镇解决了防汛问题，同时村上的吃水问题也迎刃而解。“了解了基层的情况，也学习了很多新东西，因为要面对老百姓提出的各种问题。” 与指导员相比，工作队在解决实际问题上更为务实和具有操作性。现任曲江街道办事处焦副书记，他在裴家崆接待的工作队来自建设局，当时为村里修建村委会办公场所。工作队一般来自区里相关局所，比如土地局、财政局，在经济方面能够给村里支持。这种支持是“带着钱来的”。曲江街道办春临村在区财政局的帮助下花费17万元解决了用水问题，土地局资助5万余元完成了有线电视的安装。

王军认为，建设是治理的前提。没有良好的建设，农村的基本面貌就无法改变，仅仅是通过治理谋求的秩序和稳定并不符合老百姓的基本利益，“我并不同意一些观点，比如说老百姓素质低，没有参与治理的积极性。其实，那要看治理的内容是什么、如何治理。如果干的是和老百姓切身利益相关的事情，比如修路、盖房子、建学校，那老百姓的积极性就很高。雁塔的实践证明，只有把建设与治理融为一体，群众自然就成为治理的主体，而村干部倒可以成为治理的对象，如果离开建设搞治理，那就是少数精英的形式主义。”

3.用乡规民约填补法律和行政之外的空白

“乡规民约评议会”是雁塔区利用社会自身资源进行自我教育和自我管理的一项制度。

曲江街道裴家崆村陈主任告诉记者，全村800户3000多人，所有的问题都依靠村委会解决是不现实的，而很多问题的性质也不适合让村委会或者党支部出面干预。“农村和城市不一样，家家关上门过自己的日子，和单位也不一样，就是简单的工作关系。农村的门户是敞开的，彼此之间的交往比较频繁，而由此产生的问题也较多，有不少属于道德范畴、家庭邻里的问题，法律管不上，行政也不好管。”

裴家崆村的“乡规民约评委会”每月例会一次，如果遇到村民上门请求解决问题则随时召开。在评委会上让双方当事人都表达自己的诉求，请村上长者、教师、退休回乡干部参与评理，村干部置身仲裁地位进行裁断。评议内容具有较强的针对性，主要是法律或者政策不明确或者不需政策法律解决的问题，包括村务热点问题、村民民事纠纷、征地拆迁财务分配等与村民切身利益相关的问题，也有道德、习俗方面的冲突等等。

目前，西安市所有社区都在开展村规民约评议会。自卸任雁塔区委书记、就职市委宣传部部长以来，王军开始利用精神文明办公室的工作系统，在全市城中村、社区内倡导村规民约评议制度，动用社会自身的文化资源、道德力量进行社会建设。

改造和发展现有的政治资源 ──与王军的对话

《文化纵横》：自1998年《村民委员会组织法》颁布以后，乡村治理进入了以村民直接选举为主的自治实践阶段。从某种意义上说，这意味着政府和党的领导在乡村治理过程中应该逐渐退出，而让更多的农民习惯民主的养成与自我的治理。但雁塔区在十年实践中，一整套概念和做法都是党组织作为主体以积极推进的方式进入乡村社会。您怎么看待这种反差？

王军：民主和法治是一个不可逆转的趋势，这是共识。但是不论是学界还是执政者，大部分的注意力放在了民主程序研究上，对乡村民主过程中产生的实际问题缺少切实关注和有效应对，忽视了中国乡村本土的特殊性和复杂性。

雁塔区虽然不能代表中国乡村的整体面貌，但在乡村自治的民主实践中产生的问题应该是具有普遍性的。如何解决这些问题，现在主流的声音是借鉴西方社会的思想资源——小政府大社会。我认为，这可以是一个值得努力的方向。但就目前而言，过程中出现的问题仅仅依靠社会自身的能力是无法解决的。目前的农村既不是传统意义上的农村，也不是规范的民主自治已经建立起来的农村，而是两种体制都起作用的双轨并行的时期。雁塔的实践就是在具体问题上为民主在乡村社会贯彻过程中出现的问题寻找解决办法。自1998年到2005年，我在雁塔当区长和书记，所推行的一套办法均来自于对当地实际情况的观察。

《文化纵横》：那么您所观察到的实际情况是什么？

王军：简单地讲，农村目前最大的问题是权威性的彻底丧失。在乡村秩序上有多处空白无人过问，呈现出一种散乱的状态。为什么这么说？首先，在自治的条件下应当提倡用法律手段来解决矛盾和化解纠纷，但就中国农村的实际而言，法律解决问题成本比较高，同时熟人社会具有“低头不见抬头见”的特质，这些都决定了大部分农民很少对簿公堂。而在传统社会中不少问题的解决，依靠的是本地自我组织系统比如长者、乡绅等等。在土地集体所有大队公社的历史中，党组织和大队也深入到农村社会中形成固定的管理机制。但现在这些机制却都不复存在。村民有事情找政府，但政府可以什么都不管，直接建议去法院。

其次，农村直选打破了原先村与乡两级行政系统之间的血肉关系。为什么说是血肉关系？在有农业税的阶段，为了解决及时征税问题，乡级政府对村级生产极为重视。灌溉、用电、用水等等公共事务的支持程度，在一定程度上决定了乡的生产情况和税收成果。现在农业税全面取消，经济上的脐带关系完全断裂。

此外，政府系统内部一直使用层层选拔的精英式人才选拔方式，做好小队长可以做大队长，然后晋升乡里，政绩是进入上层机关的重要指标。现在的村主任由村民自行选举产生，与乡以上的干部晋升机制完全不同，这也决定了村主任从某种意义上并不用买乡里的账，而乡一级对村长的管理更为松散。依靠选民自行罢免和任命的民主式治理方式存在较大缺陷。究竟会选一个什么样的人上来，完全取决于选票，没有任何监督和平衡机制。这样村长是否能为全村办事，是否有工作主动性和积极性都无法控制。最后导致村长带领村民积极上访，这样的事情不是没有发生过，结果就是官民对立。再次，中国文化中一直有崇拜权威的传统，尤其是在经济文化并不发达的广大农村，政府组织的权威感显得极为重要。这种权威性表现在广大农村一直是以精英政治为核心的。但伴随着城市化和市场化的发展，农村也在发生变化，传统价值体系崩坍，新的以资本为导向的利己主义的价值观独大，如何保持农村有序发展？此刻，对具有权威性的组织的需求变得非常迫切。

以上三点是我长期在工作一线的切身感受，农村在进行自治的同时，对组织资源的需求非常强烈，也可以说农村面临着一种普遍性的组织性危机，这并非耸人听闻。

《文化纵横》：雁塔最早开辟了基层党校，吸收农民入党。您是怎么想到利用基层党校的方式来重新组织农民的？

王军：《村民委员会组织法》明确规定农村的选举是在党的领导下完成的，但是要充分尊重选民的选票所产生的结果。这就意味着政府神经的末梢已经从村退到乡一级行政机构，选举产生的村委会成为行政主体。农村党支部的产生基础来自于党员，在产生的合法性上与村委会并不重合，没有得到村民的认可，其在农村中的原有权力大部分转移给村委会，权力极度萎缩。

在这种情况下，重视基层党组织的建设，是为当代农村寻找组织资源的最佳途径《文化纵横》：党组织的进入，会不会重新对乡村社会进行全面覆盖，从而延缓或者中断乡村民主自治的进程？

王军：党组织再次进入农村并非是强化党权，而是要遏制可能产生的负面作用，强化党的积极作用，是对现有的政治资源进行有效的利用，而不是一味的被动削弱。我在与各界精英对话时这样想，不能倒掉洗澡水同时把孩子也倒掉。为什么一定要打碎现有的格局试图重新建设？目前中国农村宗教势力强大，宗族大姓甚至黑恶势力在乡村民主自治中也有很大的排他性，在这种情况下，能发挥作用与其抗衡的组织资源只有党组织。如果要寻找新的力量，那么出路在哪里？在我看来，发挥共产党一贯的组织、宣传和动员群众的方法更为有效。当然，与此同时，共产党自身也的确需要进行重大的改造。

《文化纵横》：改造从哪里开始？

王军：共产党作为执政党，当下面临着执政方式的改革，要完成从革命党到执政党的转变，建立现代意义上的政党。而在农村，党组织在村民中逐渐边缘化自不待说，党组织本身也逐渐自我封闭起来，表现为“老、少、边、穷”，不适应现在的需求。“老”就是说农村党员多是在上世纪50年代到70年代入党的，同时出现了党支部家族化的倾向，在很多地方支部书记为了巩固自己在村里的位置，就在自己的亲属中发展党员，甚至形成了以党支部书记为核心的利益集团，只代表少数人的利益，并不代表大多数村民的意志。所谓“少”，是指党员在村民中的比例非常之小，直选后当选村委会特别是村主任的党员的比例也在逐渐下降，甚至在民政部的相关文件中也限制党组织为竞选组织。所谓“边”，党支部的领导核心作用得不到有效保证，没有财权、行政权，离农村权力中心越来越远，执政能力弱化。“穷”则不言而喻了，岁数大的老人在经济上相对弱势，党支部自己没有经济来源，就更谈不上为村里服务了。

针对这种情况，改变首先从换血开始。中国共产党在战争年代发展党员的办法和方式都不适用于现在的需求。改革开放已经30年，党的改变首先需要解决的是“进口”问题，就是积极吸收农村中有政治热情的先进青年、有潜力的积极分子入党，改变原有的家族化发展党员的趋势。事实上，农村青年中孕育着很高的政治热情。改革开放以后成长起来的农村青年文化程度较高，民主意识竞争意识较强，实现个人价值的愿望更为强烈。现在农村年轻人，知识水平和个人素质都比以前有了很大的提高，他们对村务和公共事业的关注度和参与热情也很高。但在农村现实的条件中，他们没有途径进入主流政治系统。我们建立的基层党校所起的重要作用，就是给这些人以路径。必须承认，党作为政治力量最为强大的团体，对优秀青年是有很大吸引力的。

通过考试和选拔，农村党校学员不仅学习理论知识，还有与农村发展紧密相关的政策法规以及实用性的课程，比如农村财会等等。学员还有实习课程，主要是到街道的各个部门熟悉各项业务。结束党校学习以后，学员成为正式党员，回到村里进入党支部和村委会，成为信息灵通人士。在平时，这支队伍已经成为基层政府了解下情、宣传政策、联系村民和村组的纽带。在村里，他们可以利用党校学习期间对政府情况了解的优势，为乡里乡亲进行政策咨询和解决实际问题，在村民中有很高的认可度。

《文化纵横》：可是，党组织进入农村的边界究竟在哪里？应当如何界定？

王军：强化党组织在农村的积极作用，并非是阻断民主自治的进程，而是在“道”的层面上理顺农村现有的秩序，以社会建设为出发点进行积极有效的治理，这种治理方式符合中国政治文化中一贯沿袭的精英政治传统。

以上所说是“道”的层面，具体落实在操作上有一条原则：该管的一定要多管，不该管的就少管。首先要给党支部以权力，作为一种监督与领导的力量与村委会并行存在，监督和制约村委会可能发生的权力乱用和不公。比如财务报销“双签制”，起到了较好的监督作用。此外，提出了“指导员、工作队、办实事、多开会”的十二字工作方针，这都是具体“术”的层面。那么什么是不该管的呢？我们曾经搞了村规民约评委会，就是让老百姓自己评评理，这就是对于法律和行政干预都难以解决的领域，依靠文化治理的方式去补充。

《文化纵横》：但是这些制度和措施同样也可能流于形式。因为它们大部分是自上而下的，缺少从内部自发形成的机制。这种积极性依靠什么坚持下来？

王军：关于这个问题，我可以用一条短信来答复。我的母校校庆之际，希望我能有一些激励年轻学子的留言，我是这样回复的：“理想主义，人文情怀，英雄情结，青年多一点，国家才有希望。”在执政的系统中，有些规定动作是要做的，但也要有积极主动的自选动作。一个执政党的党员只有具备了这样积极主动的精神，多为老百姓的利益着想，多为群众做事，一个现代化的政党才能实现真正的转变，其执政基础才能牢固。

（作者现为中国传媒大学博士生）

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