威权政治下的民主发育

——政党转型的东南亚经验

社会结构和政党的变迁对政党制度的影响

民主的发展不仅需要政党有强有力的组织、表达功能及运作能力，而且要建构民主而规范的政党制度，建立平等竞争和相互制衡的政党间关系。

政党制度的民主程度，主要取决于主要政党的民主机制的成熟程度。欧美政党之间的关系或政党制度大致可以分为两个阶段：第一个阶段在19世纪至20世纪上半叶，一方面由于主要政党都是建立在纵向的社会分裂基础上的，因而有着明显的利益差异和对立性；另一方面，由于它的主要政党是在基本完成了民主革命的环境下在体制内建立的，所以其对立性并不像后发展国家那样强烈。例如，尽管传统上英国工党或自由党和保守党是立基于不同阶级之上的，也有着长期的对立性，但其党的上层和路线都立足于维护体制。第二个阶段是第二次世界大战后、尤其是冷战结束以来，随着“意识形态的终结”，各政党的中间化更加明显了。各主要政党在基本路线没有根本差异的基础上，进行着竞争和制衡。但它们的竞争都遵循着维护体制的原则或宪政框架所规定的边界，其政党制度是合作、竞争和制衡关系的反映。

东亚的政党制度形成的时间大都晚得多，自第二次世界大战结束后大多数国家出现政党始，到现在可以划分为三个或两个阶段：第一阶段是指1945年至1960年左右，这时各国的政党和政党制度建立不久，大都是多党制或两党制，但由于很不成熟，因而其制度层面的民主难以制约实际上的无序和混乱。第二阶段是1960年代至1980年代或有的国家至今，是一党为主的政党制度时代，这时的政党制度缺乏民主但较为有序。第三个阶段是1990年代至今，各国或地区政治转型后大都又实行了多党制度，这时的民主程度有很大提高，但其运作的制度化水平还不及欧美的政党制度。

东亚与欧美政党制度的差异在客观上主要是由阶级和社会结构的不同或发展水平所导致的。在欧美，尽管也存在着阶级、宗教和社会分裂，但其中产阶级化和市民社会的形成已经大大弱化了这种纵向分裂和由这种分裂所导致的政党间的对立。但在东亚，作为工业社会主要特征的、传统社会结构的纵向分裂从来就没有像西方那样充分，它在较短的时间内就跨越了西方社会很长时间才经历的社会和政治转型。但是也正因如此，其向后工业社会的转型及其特征也同样很不充分，其传统的带有两极对立色彩的社会、宗教和政治分裂以及由此导致的政党的对立仍然是其政党制度的重要特征。一些主要的政党仍然与自己所赖以产生的社会分裂界限相一致，对吸引其他群体并没有很高的期望或有效的动作。这种与特定的种族、宗教、等级和阶级有深厚联系的政党可能仅仅是特定种族、宗教和阶级的代言人，这就造成了政党间的对立和缺乏民主。

欧美自1950年代始、东亚从1990年代始，随着社会结构和经济关系的变化，都出现了政党的意识形态以忠诚为价值追求向以忠诚和“问题”为价值追求的转化，其组织出现了从群众型政党向组织较为松散的全方位政党的转变，这对于在民主的基础上建立稳定的政党制度有明显的促进作用。传统的群众型政党容易形成两极对立，在社会结构横向分化后，它的社会基础瓦解了，而“问题”成为人们新的价值追求。尽管不同的人群会关注不同的“问题”，但与过去相比，对“问题”的关注或者不像过去那么执著，或者由于其众多而分散了人们的聚焦点，因而只是在较小的人群中有较强的凝聚力，而在更大的范围中难以造成僵化的个人崇拜。

如果关注不同问题的选民感到可以从“自己的”政党中得到对自己所关注的问题的支持，那么“自己的”政党就会得到更多的支持，而这种支持既可能来自于不同的社会群体，也可能由于关注这些问题的人数较少及政党较小而不得不联合其他政党，或在政党内形成不同的派别（像日本的自民党那样）或兼容性较强的意识形态，这就减少了政党间分裂和对立的可能，也为政党制度的稳定和提高制度化水平提供了基础。这既可以避免群众型政党所具有的对立性，也可能避免地方性的个人魅力型派系或政党中通常会存在的、由于缺乏对全国性政党的忠诚而发生的分裂。（这在东亚政治转型国家或地区中是比较普遍的情况）保持较为广泛的社会群体的、并非强烈但基本的忠诚，可以使党的领袖们较少受到特定社会群体的制约。

由此看来，政党制度制度化和民主化水平提高的前提之一，是主要政党要突破以纵向社会分裂为基础的社会束缚，成为以社会群体支持和问题支持相结合的新型政党，从而改变旧的政党格局或政党制度。这一转变过程是传统的群众型政党要逐渐放松与原有阶级之间的联系，使自己不再是特定阶级的专有工具。同时要扩大自己的支持基础，争取和主导各种支持者的政治倾向，并尊重政党之间公平竞争的原则。这就会使各政党都有动力去争夺中间选民，而那些中间选民也不再对他们原来所隶属的社会群体履行严格忠诚的义务。欧美大多数主要政党都完成了这一转变，东亚的政党正在完成这种转变。

当然，无论对欧美还是对东亚来说这都不是轻而易举的事情，一些政党很难完成这种转变。北爱尔兰的两大主要政党都很难脱离它们最初建立时所依赖的社会群体，在20世纪的最后几十年还进行着尖锐的对抗。马来西亚也是这种情况，它的各主要政党都是按照种族界限建立的，已经经历了70多年的时间。东亚各国在政治转型后出现的问题是，转型后，传统的僵化的全国性忠诚迅速瓦解了，但没有建立起民主的忠诚或价值，而是由传统的地方性忠诚或完全没有忠诚的利益所取代，从而使政党和政党制度很不稳定。

政治生活本身存在着内在的利益诉求和竞争，政党体制是包容和规范这些利益表达和竞争而不是消灭它们的工具。在某些国家，例如在政党和政党制度发源地的英国和美国，崇尚竞争性的政党关系，尽管它也必须有一定的规范和相互妥协。而在欧陆的民主模式中，多元体制包含着更多的合作和协商，尽管其中也有相当的竞争因素。在这种情况下，政党不是像公司在市场中那样竞争，而是选择合作甚至联合垄断。当主要政党的领袖们认识到他们中没有人能够单独赢得胜利，认识到不顾一切地争取权力只能引起分裂时，他们就会协调各自的活动，以取得一致。这种模式是欧洲大陆的多数国家，尤其是比利时、荷兰、瑞士和奥地利的特点。由于用这种合作和协商方式来协调各政党之间的关系大大加强了它们之间的团结，以至使它们形成了一种旨在通过联合而无限期地保住执政地位的卡特尔式的政党体制。

实际上，所有的政党间关系或政党体制都包含着竞争与合作的关系，如果我们把纯粹的竞争和纯粹的合作作为一条直线的两端的话，那么通过把每个政党体制放在其适当的位置上就可以清晰地看清它竞争与合作的程度以及相对其他政党体制的位置。在一定意义上，政党体制采取什么方式来协调政治行为、政党间关系和影响政府，取决于这个政党体制是以竞争性为主还是以协商性为主。在两党制中，由于主要政党少而易于协调与合作，所以它总是通过强调竞争来维持一种平衡；相反，在多党制中由于政党众多而易于陷入竞争或混乱状态，难以协调与合作，所以它总是通过强调协调和合作来维持平衡。因而两种政党制度都是处于竞争与合作的协调与平衡状态中。非常有趣的是，在相当意义上马来西亚的政党制度体现了这两种政党体制的状况，是这两种政党体制的一个混合体：一方面，它既有一个反对派政党联盟来与执政党进行激烈的竞争，因而体现了两党制的竞争性特点；另一方面又有一个建立在种族分裂基础上的各政党组成的协商性的执政联盟，这又体现了多党制的合作性特点，从而集竞争性与合作性为一身。这种政党体制深刻而全面地体现了竞争与合作的平衡关系，这也是为什么难以判断马来西亚是正处于民主巩固过程之中还是仍然处于权威主义框架之中的原因。

一党长期执政与民主的发展

在一党长期执政的体制下，多党政治的发展越来越成为可能，民主的发展越来越温和与稳定，这是一个值得关注的现象。在这方面，我们可以关注马来西亚和新加坡的情况。这两个国家的执政党都已经执政了50多年，经济和社会高度发展，民主政治有很大的进步。

按照政治转型理论，在市场经济中，人均GDP与政治转型有重要的联系。人均GDP越高，中产阶级和市民社会越发达，越有可能发生政治转型。尽管这并不是政治转型的唯一因素，但从国内来看，这一因素确实是最重要的因素。我们看到，在人均GDP较高的水平上，除了中东的石油国家外，只有马来西亚和新加坡没有发生政治转型了。在2012年，人均GDP马来西亚是2万美元左右，新加坡是5.5万美元左右。并已经有了较为成熟的中产阶级和市民社会，多党政治有很大发展。中东一些石油国家之所以难以转型，主要是这些国家的石油开采掌握在国家手中，因而没有培育起相应的中产阶级和市民社会。

那么是什么原因使它们没有发生政治转型或长期执政的政党仍然保持着执政地位呢？在笔者看来，使政治制度具有较强的现代性指向和较高的制度化水平、并使其与本国的发展水平相适应，是它们一党长期执政并使其威权主义适应社会经济的巨大变迁的最重要的原因。

新加坡和马来西亚的政治体制具有较高的适应性是由于它积累了较多的现代性因素，在此基础上执政者建立和培育了一种具有包容性和高效率的政治体制。具有包容性是指它在一党为主的体制内把多党竞争和民主政治发展到了一个较高的水平，效率高表现在它们能够有效地主导经济和社会的发展，在上情下达和下情上达方面较为通畅；尽管马来西亚在这些方面略低于新加坡，但与很多国家相比还是较高的。马来西亚还有一个重要的因素是，其种族和政治制度的多元性以及建立在此基础上的政党的多元性使它的政治体制更具有包容性和适应性，这也在一定程度上保证了其政治稳定。如果一种制度不能在面对环境变迁的挑战时做出调整，就会因自身不能适应这种变化而不得不以体制的转型来适应这种变化。韩国、菲律宾、泰国、马来西亚、印度尼西亚、中国台湾等，以及发生在很多后发展国家的包括近两年在伊斯兰国家发生的政治转型，尽管有诸多原因，但政治体制的制度化水平较低尤其是缺乏适应性或包容性是它们共同的原因。在转型前它们的政治体制都比较僵硬，领导层和体制缺乏现代性，不能适应环境的挑战，在社会经济结构或文化转型后承受不了多元化的压力，不能像新加坡和马来西亚的政治体制那样在相当程度上可以容纳和规范反对党和各种利益集团的行为，从而发生了转型。

新加坡和马来西亚政治发展的特色之一，是在对政治参与进行严格限制的基础上逐步培育公民意识并进行制度创新来扩大民主。现在看来，这在客观上有很大的积极效应，尽管人民行动党和巫统的领导人可能并没有完全意识到这一点。一方面，它在保证一党威权主义体制相对稳定的前提下逐步地放松管制，不像有些国家压制政治参与从而导致激烈的对抗和体制的崩溃。对民主的培育主要是允许反对党的存在与发展，使媒体越来越中立，允许民众投反对党的票和发表不同的言论，可以直接批评政府的政策。其中新加坡的集选区制度是体现这一特色的重要的制度创新，它既抑制了政治参与的快速膨胀，也没有打压政治参与，而是通过提高政治参与的门坎来引导有序政治参与，在选民和反对党政治素质不断提高的情况下则促进了政治参与。

同时，政治控制的有效性也是制度化水平高的一个重要表现，尤其是政府的效率高，能够有效地主导经济和社会的发展，在上情下达和下情上达方面更为通畅。政治清廉度也极高，这是很重要的，因为这是政治运作是否具有高制度化水平或法制化的重要标志。抑制腐败减少了大量的社会矛盾，从而也减少了转型的压力。腐败是非制度化运作的表现形式，第三波以来在经济发展水平较低就发生政治转型的国家或地区大都与腐败有关，不能抑制腐败说明体制的制度化水平较低。

马来西亚执政的巫统的政治领袖们利用其政治体制和种族的多元性，在政治发展的不同水平上有效地限制和培育了政治参与。其对政治参与的限制主要表现在利用宪法和国家权力抑制反对党的发展，前者规定了伊斯兰在政治上的特权地位，执政党利用执掌的法律、媒体和政治权力制裁反对党的领袖并限制反对党的发展。对政治参与的培育主要表现在这种控制是逐步放松的，它越来越能容忍反对党的发展和政治参与的扩大，在这方面已经超过新加坡。同时，马来西亚很好地利用了联邦制的体制，使地方自治性容纳了更大的民主，而这种民主的发展没有更多地干扰联邦政府的稳定。

问题与思考

新加坡的人民行动党和马来西亚的国民阵线这种长期执政的政党近年来遇到了反对党的强有力的挑战。在新加坡2011年的大选中，反对党得到了39%的选票并有6名议员和3名非选区议员当选，给执政党以很大冲击。马来西亚在2008年大选中在5个州取得了胜利，其发展致使执政党政府迟迟不愿举行新一届大选。那么未来的结果如何？

实际上，正如前述，当代的政治转型已经发生了很大的变化，温和性和稳定性是它的一个重要现象和趋势。这在实践中和人们的心理中都产生了相应的变化：一是民主化或政治转型是由执政党、反对党和人民群众共同推动的，不再是早期的仅仅是自下而上推动的；二是过去一些长期执政的政党在下台后不久经过改革又重新上台执政；三是长期执政的政党的下台并不意味着国家遇到危机或受到重大的冲击，社会和政治局面相对稳定；四是反对党上台后并不会对原执政党进行打压或迫害，也不存在这样的政治环境，而是承认国家共治的局面，当然，会在一定程度上重新分配官职，但官职的利益在市场化国家的地位是有限的。这些现象都会潜在地影响着未来进行民主化国家的人民的心理和实践。

我们还是以马来西亚和新加坡为例来思考它们的进一步的民主化进程或政治转型的结果。当我们分析稳定的政治转型和这两个国家的政治转型时，会发现国家强势是推行稳定的民主化的最重要的因素，在此基础上选择民主化道路可能是明智之举。我国台湾地区、韩国和泰国的民主化过程是在强势政府或国家的环境下进行的，因而是相对稳定的。日本虽然是借助外力，但也属于由强国家力量推进的民主化，因而它在1945年以后的民主化也是稳定的。

强国家并不意味着强政党，而是指国家有强有力的治理能力。马来西亚和新加坡是强国家而弱政党的政体，它们已经在体制内大大地发展了民主，其政治转型已经并将继续是基本稳定的。要解释这些政体去向何方或民主化为什么可以是稳定的，还要探讨这种强势政体来自何方和现在的实际特征。

马来西亚和新加坡的强有力的国家机器并不是民族主义的执政党建设起来的，这与中国以及其他由强大的革命政党或许多强大的民族主义政党建立国家机器的方式有很大不同。两国强大的执政能力是殖民统治后期的英国殖民当局和地方精英之间的一种不寻常的强烈的反对革命的合作的产物。尤其是在民族主义政党执政后仍然要借助于殖民当局的军事力量包括警察力量进行统治，而它们保留了而不是重新建立自己的行政系统。因此，强国家先于马来西亚的巫统和新加坡的人民行动党建立起来并进行统治。

执政之初，巫统和人民行动党与一些民族主义政党相似的是，有坚强的党组织，党和国家的领导是从党的组织中选拔产生的。但是到1960年代末以后，这种情况不断发生着变化，人民行动党着手从党外的市场经济的成功人士中选拔优秀人才经过短时间的、集中的考核和锻炼后直接进入党的领导层，巫统则更多在多党内的技术官僚中选拔党和国家的领导人，因此它们的国家领导层很快完成了知识化和市场化的转变。同时，党的组织也实现了转型，它不再是斗争的工具，而日益成为选举的工具。这一点有深刻的意义，党的主要任务是通过选举获得合法性而执政，它的分支或基层组织成为专门的选举和动员机构，而没有必要在政府和企事业单位中保留党的组织。行政系统是唯一的执行国家权力的机构。

这样，在推行民主化的过程中，无论政党怎样变化，国家权力的贯彻都不受影响。换言之，执政党放松了自己的控制和权力，通过国家进行有效的控制。这与它们在执政之初就没有建立高度党政合一的党国体制、没有依靠党组织进行统治有很大关系。

随着现代化过程中，不断地进行现代国家制度的建构，这是保证民主化稳定的最重要的政治资源。我们知道，在现代化的一定阶段，政治参与和政治诉求主要取决于政治觉醒的程度，而较少取决于生活水平，尽管后者也有一定的作用。因此，靠经济发展来抑制人们政治参与的诉求只能在一定程度上和在发展的一定阶段上起作用，不能永远起作用。纵观世界，在现代化过程中经济发展的好与坏都可能发生政治转型。新加坡2010年国民生产总值增长14%，世界第一，人均GDP5万美元，然而在2011年5月的大选中人们对执政党的不满也达到了历史的最高点。不过，对执政党的不满不意味着国家治理的无效，人们的不满是建立在发展的和不断变化的要求之上的，并不能简单地说是执政党或国家的治理出现了问题，民主化或满足人民群众的要求从来都是一种动态的平衡，没有绝对的稳定，绝对的稳定的结果一定是绝对的不稳定和政体的崩溃。此外，从新加坡的具体情况来看，还有一个因素就是人们在很大程度上是看到对执政党的制约不会削弱国家治理的水平才把票投给反对党的。由此看来，现代国家治理是一种比威权主义统治更有利于政治稳定的可依赖的资源。

当威权主义被人们普遍地看作是一个必要的政治稳定器的时候，它是最强大的，但是，在民主化过程中这种稳定器的合法性可能会受到质疑。在新加坡2011年大选中，当李光耀在选举前再次使用这个武器，声称人民行动党的统治会带来稳定、没有稳定就没有发展的时候，不仅反对党指出民主也能带来稳定，而且执政党的领导人也认为不能再使用这样的说辞了，要在民主的环境中改进自己的工作。因此，在这次大选中人民行动党不再使用这个选举基调了。

还有一个值得关注的问题是，在威权主义主导下数十年市场经济的发展，在马来西亚和新加坡都培育了日益成熟的中产阶级和市民社会；同时，几十年的民主选举也使人民群众的民主素质有了很大的提升，中产阶级和一般选民在选举中越来越理性。我们知道，民主化的基本条件就是市民社会和中产阶级的发展和成熟。一方面，长期的市场化和经济发展使新加坡大多数人都进入了中产阶级的行列，生活水平和受教育水平大大提高，人们的政治参与意识也随之提高了；另一方面，在具有竞争性选举的环境中，代表不同群体利益的反对党也有所发展，不但在吸纳人才方面有很大发展，而且在政治上也越发成熟。这表现在民众、执政党和反对党的民主意识都有很大提高。在新加坡2011年的大选中，在围绕选举议题进行激烈争论的同时，各种政治力量和选民都表现出了竞争中的理性和冷静。他们表示不愿意看到一些国家发生的民主沦为民粹的现象，不愿看到国会沦为不同党派和政客表演的舞台──因为这会严重地削弱政府的效率，而是需要制度化的和理性的民主制度。

（作者单位：上海师范大学法政学院）