作为世界经济宪法的WTO

——中国入世之路的回顾与展望

［文章导读］加入WTO或许是中国十年来最重大的历史事件。更重要的是，中国在融入世界体系的进程中，逐渐意识到这不只是外交策略与经济政策的调整，整个世界的游戏规则正在改变，中国需要重新“睁眼看世界”。作为一种全球经济宪法机制，WTO具有极其强大的秩序扩展能力，它以“规则导向方法”取代了传统的实力政治。全球竞争的较量，正以一种新的合纵连横方式，通过设置议题与议程，通过法律的转移和转化策略呈现出来。在这个意义上，中国亟须再次“入世”。

欲反思中国外交哲学，须首先明白这已是一个全球化时代。正是在“全球化”的意义上，中国“入世”绝不只是一个地域国家的政治与经济事件。WTO作为一个全球“宪法构造物”，已给世界关系带来了全新的游戏模式。中国应当在清醒认识全球化趋势的基础上，调整乃至重新思考自己的外交战略。

从政治入世到法律入世

实际上，中国最初“复关”和“入世”主要就是基于外交战略的考虑，即在重返联合国后，让世界进一步承认中国的独立地位和“跻身世界民族之林”。然而，随着“入世”谈判的深入，尤其随着中国转向市场经济体制，经济考量占据了上风，“经济入世”在观念和行动上压倒了“政治入世”的定位。随后，中国逐渐意识到，WTO是个具有法律性质的多边国际经贸组织，其构成基础、运作方式和争端解决机制，都具有法律性质，因而开始逐渐适应“法律入世”。

1970年代，伴随中国重新恢复联合国席位，中国政府开始考虑是否恢复GATT合法席位问题，但结论是GATT作为“富国俱乐部”，主要成员是西方资本主义发达国家，作为社会主义国家的中国不宜加入，这一考虑便搁置下来。现在来看，1970年代恰恰是GATT开始吸引越来越多发展中国家加入的时段，整个世界体系正在悄然进入新时代，而当时中国受缚于体制和意识形态桎梏，没有意识到这种变化。

到了1980年，“文革”结束，中国开始转向以经济建设为中心，急需扩大出口以增加外汇，GATT再次引起了中国的注意。1983年1月，国务院做出决定，准备申请“复关”，并于1986年7月10日正式提出申请。“复关”被看作是“实现中华民族自立于世界民族之林的最后一项重大的外交行动”，其主要目标是出于外交方面的考虑，而不是改革方面的考虑。当时舆论还没有意识到“改革”实际与世界体系的整体变化密切相关。正如美国前贸易副代表巴舍夫斯基所说，最初中国“以为加入GATT/WTO只是一个政治事件，国内不需要做出什么特别重大的安排”，“中国当时全心指望的是一个政治性的加入”，以至于他不得不制作一份详尽具体的问题清单并逐条解释，才使中方代表明白他们究竟要谈什么。

从1986到1989年5月，“复关”工作进展顺利。但1989年苏东剧变阻断了谈判进程，苏东经济体系的崩解所造成的剧烈震荡，以及中国在震荡中的自我调整改变了GATT对中国的态度，“复关”进程变得困难重重。这一形势到1992年邓小平南方讲话之后才有了转机。但截至1995年WTO成立，“复关”谈判始终未能取得成功。由于这一阶段中国“复关”的动机主要是政治性的，而后来“复关”受阻也同样来自于政治因素，我们不妨将这一阶段称之为“政治入世”期。

到了1996年，中国已经意识到，GATT与WTO有很大不同，“复关”谈判与“入世”谈判的差异也开始暴露出来。如果说，“复关”谈判更偏向政治谈判，其关键词是“复”——恢复席位；那么随着WTO成立，恢复席位也便失去了政治意义。与复关谈判不同，入世谈判的经济意义极为突出，因为“复关”谈判主要是要求中国在关税减让方面承担义务，影响范围尚且有限，而入世谈判则提出了更为广泛、复杂、影响深远的要求。这些要求不仅涉及关税减让，而且涉及投资、知识产权、服务贸易、农产品等广阔领域，“入世”对一国的经济体制乃至整个产业结构的影响都是不可估量的。从这个时段开始，中国的“入世”观念开始发生变化，考虑的主题从政治转向了经济。政府开始审慎地权衡和评估“入世”可能对本国经济的影响，围绕这些问题，中美之间的谈判趋于白热化。不妨将这阶段称为“经济入世”期。在这一阶段，邓小平、朱镕基等发挥了关键作用。尽管朱基当时并不十分确定，“入世”在经济上会利大于弊，但他敏锐意识到，整个世界的经济形势在发生深刻的改变，中国的选择余地是不大的。而到1999年，中国对WTO的认识又有了新的突破。在历次中国加入WTO工作组会议上，一些WTO成员反复提到中国限制外贸经营权、进口机电产品的内部审批、配额许可证发放的公开透明、外资法中的外汇平衡、当地含量、经济特区的特殊政策、专利保护期限、对布图设计的著作权保护等法律问题。他们认为，这些做法与WTO基本规则不符。这些意见促使中国意识到，“入世”本身不仅具有政治意义和经济内容，还有法律面相。按照《WTO协定》第16条第4款的要求，WTO成员必须保证其法律、法规和行政程序与协定的义务相一致，这意味着中国既有的贸易法律制度要进行全面调整和变革。这促使中国从1999年底开始，着手进行历史上规模最大的一次法律法规清理工作。短短两三年时间，仅中央各部委就清理了法规多达2000多件，废除了500多件不合WTO规则的法律法规，加上地方政府清理的文件，共清理了9万多件。其中最具代表性的就是《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》等9部法律，全新的法律制度建立起来。通过这次法律法规清理，中国初步确立了按照市场经济规则运行的法律体系。我们不妨将这一时期称为“法律入世”期。

随着2001年正式成为WTO成员，中国越来越感受到作为一个跨国法律组织的WTO所具有的威力和影响。它不仅依据条约义务要求中国的国内法做出调整、废除和更新，而且WTO规则中的透明度原则、非歧视原则、国民待遇原则等也开始渗入中国的法律制度和法律文化，这带来一系列引人注目的改变。中国在1990年代中期推进了司法改革，司法组织和律师执业迅速发展，审判公开和对程序的强调旨在确保司法公正，而民事案件引进对抗制程序则是司法改革的重大突破。与此同时，《行政诉讼法》开始实施，法院系统内部行政审判庭的建立，则是这个领域发展的重要成就。此外，为了有效处理知识产权问题，满足“入世”有关要求，还在法院中设立了知识产权庭。在立法层面，“关门立法”受到入世“透明度”原则的影响，越来越多的立法开始公开，其中征求意见的对象还包括海外来华的公司和公民。当然，WTO对中国施加影响最激烈的方式是成员国与中国之间的“诉讼”。通过WTO，贸易战演变为法律战。

作为世界经济宪法的WTO

“入世”给中国所带来的影响，是使开放真正具有了改革的意义。到目前为止，还没有一个国际组织，能够如此深刻地影响一个国家的体制。那么，为什么WTO具有如此的功能和威力呢？WTO的独特性质或许能够解释其中的原因。

其一，WTO是一个宪法性构造物。传统上，认为WTO主要是关涉国际经贸领域的私法，与宪法没有内在关联。实际上，这是一个误解。WTO本身就是一个宪法性构建。首先，作为一个大型多边国际组织，WTO所创建的协议区别于双边协议，对于该组织的结构、目标和运作方式等都做出了基础性规定。其次，双边条约由于缺乏第三方协调机制，往往会由于争议或冲突而崩解。在多边条约中，一国会受到众多其他国家的制约，甚至会受到国际社会的舆论压力，即便个别国家退出，也不影响条约的效力和组织的运行。在国际法时代，更多的是双边条约，而进入全球化时代，多边条约得到迅速发展，如《北美自由贸易协定》、作为“东盟”基础的贸易协定以及其他区域性贸易协定等，共同体的建立最初就是缔结一些多边条约。再次，在双边条约下，小国、弱国同大国、强国的条约背后，起作用的往往是实力因素，甚至是“狼羊之约”；在多边条约下，小国、弱国虽然处于不利地位，但其境况比在双边条约下有较大改善。WTO作为拥有153个成员的大型多边条约，申请加入者必须分别与所有已加入成员国进行谈判，而不管国家大小，一国一票，就此而言，它更像宪法之约。最后，WTO架构具有刚性，它废弃了GATT所承认的“祖父条款”，它的“一揽子原则”不允许任何国家享有特殊的讨价还价之权，它的规则导向取代了原来政治性谈判的伸缩空间，它在解决争端中的程序化、中立化和客观化的“司法”机制，以及裁决的强制性，都体现了WTO的宪法刚性。

按照宪法蓝图设计而成的WTO，其稳固性和扩展能力是令人印象深刻的。表面看起来，WTO宪章也不过是条约，是旧的国际法体制下的产物，它立基于国家的“同意”。但实际上，它是一个由一系列复杂的原则、规则、标准和技术构成的自组织系统，通过“宪章”，WTO法的所有部分相互参照，内在关联，自成一体，等于创造了一个独立的法律世界。国家“同意”仅在创始那一刻具有实际意义，其后的一切都受制于这个法律世界本身的运转。与此同时，这个自组织系统能够自我再制，将宪章所设定的原则和基本制度延伸到更广阔的议题中去，催生新的协议，从而使这个独立的法律世界不断开疆拓土。最初，GATT协议仅仅涉及关税减让问题，但到了WTO成立之时，它已使自己变成涉及服务贸易、投资、知识产权、政府采购等诸多领域的庞大系统，这其中的奥妙颇值得玩味。

根据戴维·肯尼迪对全球治理的研究，全球治理蓝图有三种模式，一种是传统的国际关系模式，一种是宪法模式，一种是行政法模式。第一种模式适宜于过去的国际体制，具有弱肉强食和不稳定的缺点，而宪法模式与行政法模式则都适应于全球化的时代背景，都以法律作为重心和着眼点，通过法律来实现全球治理。WTO是这些全新设计的一个成功范例。

其二，WTO是一个规则导向的国际组织。WTO是比较彻底地采取“规则导向方法”来加以设计的国际组织。首先，这种国际组织能够转移各国对政治和经济议题的注意力，将这些议题转化为法律议题。它避免了各国就政治立场和经济利益缠斗不休，提供了一种约束机制，使各国进入法律层面来谈问题，围绕规则来谈利益，这样便将各国的政治和经济驱动力转化成不断解释和丰富规则的驱动机制，使WTO区别于“实力导向”(Power-Oriented)的国际组织。在实力导向的国际组织范式中，最终自然导致“大国政治”。在这种国际范式下，不仅谈判复杂、改革艰难，也极易导致激烈的政治冲突，联合国机制便是一个实例。而规则导向的国际组织范式则不同，规则一方面提供了一道利益隔离网，也提供了一整套具有高度技术性的谈判语言，在围绕规则进行谈判的过程中，利益相关方不能仅仅提供理由说明一种安排对自己有利，还需要提供理由说明这种安排符合整体的法律框架，而这种整体的法律框架是对所有相关方都是有利的。其次，规则导向方法“将争端各方的注意力集中到规则上来，集中到预测由公正的法庭对规则的执行做出的判决上来”，注意规则的确定性、程序的正当性和司法判决的有效性，注重运用法律语言约束争端各方互动的方式，使利益之争转化为法律竞技。最后，在规则导向的制度框架之下，一国可以不遵守规则，其代价是遭到其他国家的报复；一国可以利用规则漏洞谋取利益，但其代价是丧失在国际社会的信誉。

其三，WTO是一个司法治理的国际组织。如果按照宪法结构来类比，那么，WTO的谈判机制可谓立法，组织体制可谓行政，争端解决机制则可谓司法。与其他国际组织相比，WTO的谈判机制和组织体制都不算新颖，但争端解决机制非常独特，且效率极高，被誉为“皇冠上的明珠”。第一，争端解决机制由双层体制构成，基层为专家组，上层为上诉机构，“两审终审”，简洁高效；第二，专家组与上诉机构人员配备非常讲究，都是非争端方现任、前任WTO代表或学者，以个人身份任职，确保裁判中立，专业而有威信；第三，专家组报告采取“反向共识”原则通过，即只要争议各方不一致表示反对，则报告获得通过，这使专家组报告几乎获得了自动通过的效果，杜绝争端方采取拖延战术；第四，争端解决机制安排灵活，允许争端方在过程中“庭外和解”，自行解决纠纷；第五，一旦争端解决机制的裁决生效，争议双方必须执行，否则WTO可以授权原告方针对被告方采用跨领域的“交叉报复”；第六，争端解决机制所裁判的案件，虽不具有“先例”地位，在实践中却往往具有先例效果，因此被广泛引用，广为参考，成为解释WTO协议内容的重要方式。截至2012年4月，争端解决机制已经受理案件多达436个，在所有具有类似司法安排的国际组织中独一无二。甚至连国际法院，在司法的中立性、程序性和客观化程度上，与WTO相比，都相形见绌。

就源自西方的现代社会治理历程而言，其主流经历了三个阶段：一是与自由放任时期相对应的立法治理阶段（现代之初至19世纪末，美国则到1930年代），二是与福利国家时期相对应的行政治理阶段（19世纪末至1970年代末），三是与新自由主义时期相对应的司法治理（juristocracy）阶段（1970年代至今）。第三个阶段，恰与经济全球化和法律全球化时期相耦合，WTO重视司法治理正反映了这个阶段的基本趋势。

由于以上三个显著的特性，WTO给中国的政治和法律改革所带来的影响是极其深远的。WTO的宪法特质，使中国完全卷入这个独立的法律世界之中，受到它的约束和牵制，也被它深深地改变。WTO的规则导向特征，或许是大国战略更为隐蔽的一种操作方式，但这也给反思中国传统的外交哲学提供了不少有益的经验。

中国未来的挑战和战略

2001年11月，在多哈举行的世贸组织第四次部长级会议上，启动了新一轮多边贸易谈判，又称“多哈发展议程”。与乌拉圭回合不同，“多哈回合”进展缓慢，步履维艰，直到2011年12月第八次部长级会议结束，都未能取得实质性结果。在这10年谈判中，WTO赫然形成发达国家、新兴经济体与发展中国家三大集团。新兴经济体和发展中国家将议题聚焦于农业和棉花，要求美国和欧盟降低对农产品补贴，而欧美等发达国家则将议题集中在跨国投资、竞争政策、贸易便利化和政府采购行为这些议题上，被统称为“新加坡议题”。发展中国家希望通过对其他问题的让步，换来欧美国家降低乃至放弃对农产品的补贴，但发达国家对此反应并不积极，且美国和欧盟之间也分歧重重，难以达成共识；发达国家则希望与发展中国家在“新加坡议题”上达成广泛共识，但发展中国家在“乌拉圭回合”上累积下来的不满促使它们越来越采取强硬的姿态。“多哈回合”越来越变成一场“拉锯战”。尽管“多哈回合”难以取得进展的原因非常复杂，但最主要的因素是“新自由主义全球化”的整体趋势在变冷。如果不对新自由主义全球化浪潮的性质和趋势有彻底的反思，我们就无法把握WTO与中国的命运和发展动向。在世界体系面临新一轮历史变动的时刻，中国需要提出一套全新的方略来指导自己在国际舞台上的活动。以WTO为例，笔者从以下五个方面略陈管见，以促成理论界和实务界在此问题上共同努力。

第一，合纵与连横。在2001年中国加入WTO时，发展中国家定位是中国入世的基本原则。这不仅是出于本国利益的考量，也是自毛泽东时代以来，在三个世界理论指导下，对中国的基本定位。然而，随着中国整体国力的提高，以及在世界经济体系的排名逐年上升，中国作为发展中国家的定位越来越遭到质疑。中国GDP已经名列世界第二位，在以国家为主要行动者的国际组织如WTO中，再坚持这样的发展中国家定位，不仅发达国家表示反对，而且广大发展中国家也开始提出质疑。从WTO目前的权力格局来看，中国所处的地位非常微妙。一方面，中国已经跻身于“发达国家俱乐部”的G7行列，是发达国家之间“连横”的组成部分；而另一方面，中国同时也是发展中国家集团G20的成员，是发展中国家“合纵”的组成部分。虽然印度、巴西与中国一样有着双重身份，但从经济总量来讲，中国2010年的GDP比巴西和印度GDP之和还要多。因此，这种双重身份所造成的定位模糊比巴西和印度要更为显著。一方面，中国希望自己仍然属于发展中国家行列，但发展中国家未必认同；另一方面，中国本身的地位和实力决定了它需要加入发达国家集团，而发达国家也并不完全认为中国站在自己一边，这便形成了一种夹在中间，两边不靠的孤立状态。

到目前为止，中国基本采取韬光养晦和实用主义的策略，一边低调行事，一边根据不同的议题选择立场，但这两种手段都只是权宜举措，而非长久之计。中国已经越来越难以韬光养晦，国际社会越来越期待中国扮演引领者角色，发挥更大作用。而作为众人期待的引领者，完全采取实用主义方略是不可行的。与发达国家和其他发展中国家相比，这11年来，中国从贸易自由化浪潮中获益极多，借助扩大对外贸易，建立出口导向型经济，中国迅速增强了国力。而发达国家由于新自由主义经济政策的破产处于震荡调整之中，发展中国家也由于该政策的恶劣效果而对贸易自由化心存芥蒂。可以说，在当下的历史时刻，中国比其他国家更期待维持贸易自由化，更期待进一步降低关税，也更需要WTO。为了避免“多哈回合”陷入死局，以至于威胁整个WTO体制，中国应当考虑调整自己的战略定位和谈判姿态，将自己放在合纵和连横之间，扮演发达国家与发展中国家桥梁的角色。这种角色绝非简单地站队，或者划分利益集团，而是应当看清WTO作为国际法律组织的特性，将更多的功夫放在WTO本身的规则细化和制度改革等看似“中立”的议题上。比如，谋求破除WTO谈判程序中黑箱操作的实践，借助WTO规则打击美国的301条款等霸王条款，通过争端解决机制丰富WTO法的实践，创造新的议程等。这些举措看起来并不直接关涉利益，但实际带来的收益很大，而且影响深远。通过着眼于规则，我们可以摆脱夹在合纵与连横之间的窘境，找到新的外交姿态。

第二，分化与整合。当我们仔细研究WTO实践中的谈判机制，就不难发现，WTO的谈判过程是双边谈判与多边谈判交叉使用的复杂过程，正是利用这一复杂性，1994年，美国才成功地迫使印度和巴西接受对它们极为不利的TRIPs——使它们至今受制于极高的知识产权标准。从WTO的谈判历史来观察，我们也不难看出，不论发达国家集团，还是发展中国家集团都处于分化和整合之中。其中，美国与欧盟的利益并不完全一致，而在发展中国家之间，利益分化也非常明显。因此，将自己简单定位在发展中国家一边所造成的后果是难以预料的，这种自我定位的政治意义不仅正在消失，其负面效果也在逐步显露。

第三，模仿与超越。在从GATT到WTO的漫长历史中，美国始终处于引领者地位，直到今天，这一地位也没有受到根本性的动摇。“干扰者”不断涌现，但“挑战者”尚未出头。从目前态势来看，在可预见的未来，中国可能成为唯一能够与美国在现代世界体系争锋的国家，这便牵涉如何化解对这一“挑战者”地位所带来的防范、围堵与打击。从WTO的实践经验来看，美国自1947年至今在GATT/WTO的所有作为都值得深入分析，分析的目的在于模仿。可以说，美国已经在现代世界体系的顶端积累了极其丰富的经验，这些经验包括但不限于，如何形成新的议题，如何操纵议程，以何种方式将自身的利益掩藏在一般性规则之下推销出去，以何种方式实现跨国公司、政府与NGO的合作等等。在以上提到的这些方面，中国不仅是后来者，而且是学生。因此，只有大量地模仿美国的经验和作为，从中学习和实践，才有希望在跨国游戏中最终胜出。WTO是“全球法律化”的一个集中体现，其优势在于以规则导向的方式约束激烈的利益博弈。而另一方面，在“全球法律化”的背后，暗藏着“全球法律美国化”的阴影。这一趋势已经引起欧洲的警惕——欧洲法律界正在以欧盟为核心逐步推进不同于美国版全球化的新法律图景，倡导“全球法律的欧洲化”。值得深思的是，直到目前为止，中国只有少数学者清醒地意识到这个问题，对这一问题的探讨和反思也未能进入具体政策的层面。

第四，转移与转化。以美国为代表的发达国家在国际谈判过程中，有一些策略是相当值得注意的。其中一个是“转移”策略，这种转移包括两个方面：一个是转移“论坛”，即将特定的议题从不利于自己的论坛转到有利于自己的论坛进行谈判；一个是转移“论题”，即将一些不利于自己的议题转移到有利于自己的议题进行谈判。在战后世界贸易的历史中，我们随处可见这种转移策略的使用。例如，将大量的贸易议题从联合国体系转移到独立的GATT框架下，将知识产权议题从国际知识产权组织转移到WTO，这样便得以回避联合国的议事规则所造成的阻碍，从而能够最大限度地贯彻本国的利益。转移议题的操作则更加丰富，可以包括议题绑定与议题分离，即将一些有利于本国的议题和其他议题绑定在一起作为一揽子计划提出，将不利于本国的议题从整体议程中剥离出去单独谈判，等等。在乌拉圭回合的谈判中，不利于发展中国家的TRIPs和GATS被纳入WTO规则体系中，可谓这一操作的经典案例，值得深入研究。另外一个重要策略是“转化”，即利用各种力量改变某一议题原来的性质，使关于这一议题的讨论沿着有利于自己的方向发展。例如，关于知识产权性质的讨论，既可以定义为发达国家或跨国公司对核心技术的垄断，也可以定义为促进知识产权交易和保护创造者权益，具体该如何引导话语，使之朝着有利于己方的结果发展，却是一个策略问题。

当然，转移和转化策略可以合并使用，尤其是在区域一体化的过程中。随着多哈回合止步不前，越来越多的国家倾向于采取区域经济一体化的方式设定议程，这既达到了转移论坛的效果，也具有转移和转化议题的功效。根据WTO协议，成员国组织和参与的区域性经济组织所设定的标准不得低于WTO标准，但在实践中，在程序安排和争端解决机制设计等方面做出多样的安排能够为成员国提出很大的转圜余地。以北美自由贸易协定（NAFTA）和WTO的关系为例，NAFTA的争端解决设计就不如WTO争端解决机制那样的法律竞技化，这便给同属两边的国家提供了选择余地和操作空间。从中国角度来讲，以上这些策略都是值得在实践中活学活用的。

第五，道义与功利。如果说，前四点方略都是在策略与技术的维度谈及，那么，接下来的两点则具有战略与道义的层次。如果中国期待自己在未来的世界体系中扮演关键角色，全然采取实用和功利主义的态度将是不可行的。因为，在国际游戏规则中，尽管“正当性”常常被淘空，包括WTO在内的国际组织都有不同程度的“正当性赤字”，但可以说，没有一个参与国众多的国际组织是毫无正当性根基的。作为一个大国，欲在未来国际舞台中扮演重要角色，就必须正视这种正当性根基。自2001年加入WTO以来，中国已经开始转变角色，由一个完全吸引外资的国家，转变成一个输出资本的大国，而资本输出的主要对象则是广大发展中国家。正是因此，中国也越来越遭到“新殖民主义”的质疑，变成发展中国家警惕乃至批判的对象。这更需要中国在反思外交哲学的过程中充分考虑到“全球正义”的问题，从而避免自己沦为毫无道义坚持的逐利者。

第六，改革与开放。中国“入世”，兼具开放与改革的双重意义。一方面，它是“开放”，是中国走向世界，融入世界体系的关键一步；另一方面，它也是“改革”，是中国调整体制，谋求更具竞争力的一项举措。改革与开放相互关联，密不可分。从目前趋势来看，“入世”为中国改革所带来的助推作用正在减缓——为了适应和抵制国际竞争所做出的一些调整，正在释放出与初衷相反的效果，包括做大做强大型国有企业而产生的行业垄断，破坏民营企业发展等问题。这迫使我们需要进一步思考改革与开放的关系。如果中国继续坚持开放，就必须像当年申请“入世”那样，积极推动国内体制的改革。从这种意义上讲，中国的确需要再次“入世”，而且是以加速推动改革的方式再次入世。

（作者单位：中国人民大学法学院）