从安全网到均等机会平台

1575万军人为国流血牺牲前线杀敌，他们退伍后的经济安全必须得到政府保障，这在二战末期的美国得到社会各界的一致认可，无论自由派还是保守派，都视之为不可触碰的政治底线。没有这种底线共识，任何制度都不会有什么修复能力。

当然，在接受这种共识底线的前提下，仍然可以辩论，这种辩论是为了更好地执行既定共识下所产生的法律和公共政策。罗斯福死后，保守派和自由派随即在对该法的解释上出现分歧：保守派担心它能否完成将1575万士兵转变成平民的艰巨任务，他们认为国家的帮助只能是临时性的，不能变成另一项新政措施。自由派则将其认定为一项公共工程，如果成功，可为国内政策效仿。1944年复转军人法的基本功能，从提供一张安全网变成提供各种均等化的机会，就是这样一种共识底线下辩论的结果。

授人以鱼，不如授人以渔

1944复转军人法颁布实施前，美国联邦政府已为二战军人提供不少补贴，包括充分的抚养津贴、退伍金、综合医疗、医疗护理、就业振兴与培训、服役期间死亡或伤残补偿金、战争风险寿险、服役期间商业政策保费担保、公民权保障、在服役期间暂停特定民事责任执行、军嫂紧急妇幼护理、复转军人的再就业权。可以看出，这些保障的主要目的是为了向复转军人提供一张包罗万象的安全网。

二战接近尾声时，作为维护复转军人利益的重要社会组织，美国复转军人协会向全社会公开，并当面向小罗斯福当面陈述了下述六项要求：（1）复转军人的诉求必须得到迅速处理，所有士兵在退役前必须获告知自己有哪些权利；（2）为帮助复转军人适应平民生活，根据服役时间发放一次性退伍金，最高500美元；（3）复转军人局提供学费，帮助复转军人接受教育或技能培训；（4）不必额外补偿军人服役期间津贴与平民职业之间的差额，但各州和复转军人局须为复转军人提供购买住房、田地和做生意的政府担保贷款；(5)复转军人就业与美国就业司剥离，单独归属复转军人局管理；（6）向失业的复转军人每星期最高支付25美元，最长52周。

尽管小罗斯福总统并没有逐条采纳这些诉求，但完整地接受了这些诉求所蕴涵的基本原则：即为复转军人提供全面的经济安全保障，这也正是1944年复转军人法的立法精神。下面就让我们看看所谓全面的经济安全保障到底全面到什么程度。这部法律形式上只有六条主要内容，但涵盖之广前所未有。

第一条 教育补贴：军人，无论男女，均有机会在退役后继续原来的教育或技术培训，或者申请新的进修或再教育课程，不仅不用交学费：由政府补贴每年最高500美元的学费，而且在求学期间还有权每月接受一笔生活补贴。政府补贴复转军人的学费、书本费、教育资料费。复转军人自由选择自己想入读的学校，高等院校自由接纳符合自己入学要求的复转军人。根据这条法律，在1944-1954年间，约800万复转军人，总数的50%，接受大学、大专、准大学教育补贴和职业培训补贴，其中，约230万人进了大学或大专院校；350万人接受了学校培训；340万人接受了职业培训。美国政府为此耗资约140亿美元。

第二条 政府担保个人置业贷款：复转军人如果购买或者新建住房、农场或者生意产业，可获得由政府担保的的贷款，最高不超过所需款项的50%。最终，400万复转军人，总数的25%，接受复转军人事务局担保的住房、农场和生意贷款。

第三条 失业补贴：对于没有找到工作的复转军人，提供合理的失业补贴，每周发放，最长发放一年。最终，830万复转军人，总数的约52%，接受失业补偿，作为融入平民生活的补贴。

第四条 就业培训：提升复转军人的就业咨询机制的有效性.

第五条 增加军人医疗设施：授权足额建设一切必要的医疗设施。1930年，复转军人局已经拥有54家医院，171个医疗中心，350多个门诊和社区诊所，126个家庭护理小组和35处居所。半个多世纪后的今天，这些设施都大大增加了。

第六条 复转军人局专司其责：扩大复转军人部的职权，使之专注于及时、有效地处理复转军人事务。1989年，复转军人局升格为复转军人部。

而1944年复转军人调整法，尽管只有六条主要内容，但却因为美国历史上前所未有的大规模教育资助和置业担保计划，为复转军人提供了自力更生、重新融入平民生活的均等机会。这部法律因此成为一个开始美好生活的引擎，成为一个机会均等的平台。

这部法律的出台，意味着复转军人安置的重心，从为复转军人提供一张包罗万象的安全网，转变成为他们自力更生的机会发生器。而这部法律的基本原则，（即全面的经济权利保障），能否推及平民，而不仅仅只限于军人，也成为自由派和保守派之间的核心争论，这场旷日持久的争论让小罗斯福的“第二权利法案之梦”最终成为泡影。

不过，从安全网到机会均等平台的转变，意味着保守派的批评并非没有道理，如果只是一味地用财政资金全面救济复转军人，不仅长期看来政府可能无以为继，也很可能把复转军人们变成“福利依赖者”，这实际上是降低了复转军人的经济社会地位，这种把问题留给未来的方式无助于真正解决问题，尤其是国家内部经济正在缓慢复苏，国家外部安全压力巨大的情况下。可以想见，这也正是雄心勃勃的自由派之所以最终做出妥协的原因所在。

美国历史上最成功的法律与公共政策创新

从安全网到均等机会平台的转变，让这部法律成为美国社会各界公认的美国历史上最宏大、最全面、最成功的法律与公共政策创新。美国史家指出，正是因为这部法律，美国才出现了复转军人进大学求学潮、复转军人置业潮、郊区城市化浪潮，进而，才出现了后来的复转军人进大学教书潮、复转军人做工程师潮、复转军人进法院潮。

1954年，美国普查局调查发现，1575万复转军人成功回归平民生活，约1240万人，约78%，直接受益于复转军人调整法，四分之三的受访者认为这部法律改变了他们的生活。剩下的330万人不少是听从了保守派自力更生的劝告，不接受政府的帮助。

这部法律成为此后类似立法当之无愧的模板，比如解决朝鲜战争570万复转军人问题的1952年朝鲜复转军人权利法，1966年越南战争复转军人权利法，1990年代海湾战争复转军人权利以及2008年复转军人权利法等等。1944年复转军人法开始的军人经济权利保障之路，在其后的半个多世纪不断延展。

2006财政年初，美国有2430万复转军人，美国人的四分之一，约6300万人，因为是复转军人或其家属、遗属，而有资格成为复转军人部福利和服务的受益人。在上一个财政年，也就是2005财政年，复转军人部花费了712亿美元，

其中315亿美元花在医保上，371亿美元花在各种福利补贴上，1.48亿美元花在国家公墓系统上。

今天，已有2130万复转军人、现役军人及其家庭成员接受了复转军人部提供728亿美元的教育和培训资助，受益人包括780万二战复转军人、240万朝鲜战争复转军人、820万后朝鲜战争和越南战争复转军人和现役军人。复转军人部发出了1800万份住房贷款担保，总值高达8920亿美元。

复转军人部最终成为美国最庞大、最全面的福利项目的提供者，成为美国最大的医疗教育和医护培训管理机构，以及美国最有效的医疗保障福利项目：复转军人医保项目。

从提供一张安全网到提供全面的均等机会，这样的俭省治理原则，让美国在整体上并不是像欧洲那样的普惠式福利国家，但美国人大可不必失望伤心，因为美国并非不存在北欧那样从摇篮到坟墓的高福利体系，这个体系就在他们身边，每八个人中就有一个受益于这个体系。

1944年复转军人法的全面经济安全保障原则及其对美国社会的这种巨大影响，的确值得我们反思：美国真的是什么“小政府、大社会”吗？公益性福利项目真的只会一败涂地吗？以及，也许关乎我们的未来的，一张无所不包的安全网和一个均等机会的平台，到底哪个更适宜？抑或有兼得的可能？

本文删节编辑版发表于《21世纪经济报道》2011.7，此为全文。