为了复转军人的福祉

1944年1月22日，美国史无前例连任四届的新政总统小罗斯福，通过广播向国人发表了他任内的倒数第二份国情咨文，提出了迈克摩尔在政治纪录片《资本主义：一个爱情故事》中所说的“革命性”的“第二权利法案”。之所以加上“革命性”这个前缀，主要是因为，“第二权利法案”对第一权利法案做了重大修正。“第二权利法案”是经济权利法案，或曰经济安全法案；第一权利法案是政治权利法案，或曰政治自由法案。在小罗斯福看来，没有经济独立和经济安全，没有政府对个体经济权利的恰当保障，就无法实现真正的个人自由，自己之前提出的“四大自由”也就无从谈起。

衡量国民福祉的标准：保障国民的经济权利和安全

空谈政治自由，不顾经济安全，这样的自由观念往往会走向诉诸民众情绪、渲染政治悲情。这不仅仅是这位自由派领袖对“没有同情心、没有同理心的”保守主义意识形态的抨击，也同时意味着这位新政总统开始考虑将“进步时代”所开启的从古典自由主义向现代自由主义的转型融入宪法，将福利从一种临时性的恩赐救济变成制度化的基本权利，从而为“新政时代”的法律与公共政策盛筵画上一个圆满的句号。

在某种程度上，这个句号的确已经成形。在这篇国情咨文中，小罗斯福为未来的美国设定了前进方向，将保障国民的经济权利和经济安全当作衡量国民福祉的实质标准。也就是说，如果个人没有充分就业权和充足报酬权、没有自由种植权、没有自由贸易公平竞争权、没有获得体面住宅的权利、没有享有适当医保和健康生活的权利、没有享有合理经济保障免受年老、病痛、事故和失业威胁的权利、没有接受良好教育的权利，就没有个人的自力更生、家庭的美满生活和国家的安定繁荣。但是，这个句号最终并未画好，因为这部有可能为美国国家与社会带来革命性变革的“第二权利法案”根本没有正式成为法律，“革命性”只停留在纸面上。

尽管经济安全本身远未成为全体国民普遍适用的基本权利，但却至少成了一部分美国人的基本权利，这些人就是复转军人。六十七年前，1944年6月22日，沿着自己设定的这条道路，小罗斯福签署生效了1944年复转军人调整法（the GI Bill），这部法律又以士兵权利法著称，在小范围内落实了小罗斯福几个月前国情咨文的政治纲领。对当时的美国而言，第二次世界大战即将结束，如何解决1575万军人退伍后的安身立命问题，避免庞大的复转军人群体转变成失业大军，拖垮美国经济，进而将美国陷入法西斯军国主义的泥潭，成为各界考虑的首要议题。

一战救济难题曾令美国蒙羞

毫无疑问，要解决这样一个史无前例的巨大难题，不能再走过去以范围窄、门槛高、补偿少为主要特点的复转军人救济模式。20世纪以前，复转军人的救济主要参照英国伊丽莎白时代的济贫法，只照顾那些最应该得到照顾的人，奖励军功的主要方式是给予补偿或授予土地，只有在服役期间生病或受伤的士兵和烈军属才能得到国家的照顾。

战争改变了美国，重新塑造了国家与社会、市场和个人的关系，内战、一战后的养老金体系无论在多大程度是成功的，至少都扩大了国家或者政府在美国人生活中的作用。有些学者主张，一战后美国原本有机会成为其他西方国家那样的福利国家：扩大内战的养老金体系，使之覆盖全国所有老年人。遗憾的是，对福利国家的恐惧，粉碎了这种可能。

在《复转军人调整法：一项复转军人新政》一书中，作者格伦阿特休勒（Glenn C. Altschuler）和司徒布鲁明(Stuart M. Blumin)指出，“福利国家”的重负可能会压垮美国，这种担心历史悠久，不仅仅保守派这么想，甚至自由派也忧心忡忡，最终导致美国人的福利水平落后于西欧国家。1882年12月的一幅名为“贪得无厌”（the insatiable glutton）漫画，形象再现了这种忧虑：很多双手伸向财政部，要吃要喝要钱花，这些人专事福利欺诈，冒领救济，榨干政府。

这种恐惧感导致了1917年战争风险法的失败，为了避免政府对复转军人的救济过度膨胀，财政支出被整整压缩了十倍，从400亿直线下降到40亿。美国一战时470万军人的经济安全程度可想而知，这也正是大萧条后1933年华盛顿广场复转军人遭到武力镇压悲剧的缘由。

二战难题再造美国复转军人福利体系

为了避免重蹈覆辙，必须保障复转军人的经济权利，尤其是在面临1575万军人退役大潮之际，这在两党、两种意识形态和社会各界中间成为一个越来越清晰的共识。格伦阿特休勒和司徒布鲁明描述了这个共识的形成：自建国以来，党派冲突和两极化政治就成了美国的痼疾，只有在国家最危急的时刻，两党、两种意识形态才有可能达成共识，1944年复转军人调整法就是危急时刻的共识立法。自由派总统与保守派国会在危机时刻暂时放弃了政治利益斗争，史无前例地在复转军人利益和国家长期利益上达成一致，国会参众两院均全票通过该法，没有出现一张反对票。

复转军人法成为很多美国人成就所谓美国梦的动力引擎，赢得了广泛的赞誉，这其中包括美国历史上任职时间最长（因为自由派长期占据国会多数席位）的国会少数派领袖，包括那些原本不想通过强大政府方案解决社会问题的人，比如商业管理学家彼得德鲁克就称之为美国二十世纪历史上最重要的事件，因为它标志着美国向知识社会的转型。还包括美国前联邦最高法院著名的保守派首席大法官威廉伦奎斯特。

1944年6月22日，在该法签署生效的现场，环顾在小罗斯福周围的并不是他的同盟，而是他的政敌，这种场景透露出自由派在推出重大政策与法律变革时所特有的统领能力，彰显两党、两种意识形态在这个问题上空前团结。1954年，开启美国废除种族隔离进程的布朗诉教育委员会案宣判时，自由派的联邦最高法院首席大法官厄尔沃伦就刻意追求这种仪式化的共识，连原本生医住院的一位大法官也被用担架抬上法庭，见证这一历史性的团结时刻。

两位作者还生动描绘了另一幅画面。1995年7月，在小罗斯福逝世五十周年纪念仪式上，克林顿将这部法律视为小罗斯福影响最为深远的遗产，这份殊荣没有给其他新政立法，也没有给为美国带来结构性变革的二次新政，甚至二战的胜利也落选了。因为克林顿认为正是这部法律极大地改变了美国的社会面貌，让美国经济的强劲增长，给美国带来和平和繁荣，这一切都是因为这部法律让几代复转军人有机会获得良好的教育，建立稳固的家庭和健康的生活。因此，这是一次为了复转军人利益的新政，而复转军人们也将这部法律视为自己重新融入平民生活的最重要中介。

作为新政时代的收官之作，1944年复转军人调整法成为美国历史上最具包容性、最全面的福利方案，这是国家对经济社会生活的又一次深度渗透。政府为美国复转军人提供包括教育、培训、医疗、就业、失业救济、住房、创业、置地等项目在内的全面支持，并在十一年的有效期内，不仅成功帮助千万年轻复转军人实现了自力更生，还刺激了经济增长和经济发展，堪称美国社会立法、社会政策的里程碑。

本文删节编辑版发表于《21世纪经济报道》2011.7，此为全文。