当下错综复杂的全球化博弈中，不论是略显疲态的超级强权美国、内扰纷纷的欧盟国家、前景不明的俄罗斯，还是中国巴西印度等摩拳擦掌的新兴工业强国，NGO在国家—社会、国际关系等各个层面的参与和政策影响已不容忽视。在诸如联合国、世界卫生组织等政府间国际组织会议上，各种环境议题、人权议题、国际援助发展及人道救援领域中，NGO都已成为政策设计的前提预设，也成为政治正确性的必要成分。在国际层面，NGO的兴起在思潮上首先伴随冷战时期公民社会理论在东欧、拉美及东亚的全球范围内复兴，后续的发展壮大则应和了东欧剧变、苏联解体以及第三波民主化在全球掀起的内政外交局势巨变——旧社会的瓦解和新制度的构建往往伴随着一系列经济社会层面的动荡不安和发展落差，民族国家外部的新国际政治格局也使得经济发展、社会不平等、族群冲突、环境和人权等都成为国际谈判桌上“一锅煮”的全球化议题。在这种国际大背景下，NGO更加具有“用武之地”——从传统的扶贫和人道救援，逐渐上升到对国际秩序和相应政治经济体系的制度设计、政策倡导和“压力团体”的角色。

一.　NGO参与国际议题的理论背景

在很长时间内，国际关系理论以冷战时期占主导地位的现实主义—国家中心论为核心，强调国家是国际体系中的主要行动者。冷战时期美苏两强对峙的局面，亦决定了军事和安全议题是国际关系领域最重要的政治议题，经济、社会和文化则属于次等议题。国家中心论的视野里也包含了对国际组织和其他团体机构的认知，但认为必须将它们放在国家主体行为脉络中的辅助角色来分析，其他组织机构在国际关系中的博弈互动都必须透过国家—政府单位来进行。因此，国家中心论所涉及的国际组织机构，一般都是以“政府间组织”（Inter-Governmental Organizations，IGOs）为主。

自20世纪60年代末期以来，一方面，传统意义上的国际危机频发——布雷顿森林体系瓦解、贸易冲突、石油输出国组织发起的石油斗争；另一方面，新的全球化议题如环境、人权、公共卫生等开始得到国际合作层面重视，这对国际领域构成强烈冲击。如上世纪70年代罗伯特·基欧汉（Robert O. Keohane）与约瑟夫·奈（Joseph S. Nye）就认为“国际间货币、商品、人员及信息跨国界的流通将造成国家间或不同国家中行为体之间的相互影响，因此而产生相互依赖。”他们在著作中提出“复合相互依赖”（Complex Interdependence）的概念来批判现实主义国家中心论的观点。上世纪80年代开始，随着信息技术发展、经济贸易往来以及人文社会（族群、宗教）冲突方式日趋多元化，传统现实主义观点所作的预设——“静态”国际体系日益与国际事务和外交政策实务脱节。

冷战结束后的20年间，全球化网络扩散加大了国际范围内的资源流动性，也使各国间的社会经济和文化联系日益加深。传统上属于民族国家内部的医疗、信息通讯、农业、工业、科技发展等专门性议题，已无法仅由单独的国家政府或者双边谈判解决，而要求突破传统空间界限，诉诸于区域性乃至于全球性的谈判和功能合作。如全球公共卫生防疫、环境议题（气候变化）、反恐等所涉及范围，也往往超出传统的主权国家范畴。跨国企业、各种类型NGO与相关国际组织等非国家行为者在国际博弈互动中日益活跃，已经成为国际关系研究中极为重要的“分析单元体”。社会、人权和环境等传统“次等”议题也开始和军事安全议题等比肩而立，留给非国家行为者“长袖善舞”的国际舞台空间也越来越大。

冷战结束后，以华盛顿共识为代表的新自由主义意识形态开始占据世界经济秩序的主导地位，国际关系领域的研究重心从公共部门的国家及政府转向私人部门及非政府组织，“国家”的概念也逐渐被“市场”与“市场运作”的观念所取代。但之后的国际发展并未如预料那样成为“历史的终结”，包括亚洲金融风暴、美国次贷危机所引爆的全球金融危机在内的数次经济动荡，均表明当前经济秩序脆弱的风险承受能力，而南北问题也并未得到真正意义上的解决，气候变化等新兴议题又进一步加大了南北国家的鸿沟。全球范围内，反对资本主义全球化扩张的各种左翼批判理论也开始盛行，并强烈影响到各领域NGO的认知观念和参与方式，如著名的另类全球化（alternative globalization）运动。

因此， NGO对国际议题的倡导和其在一国内部一样，都是为了弥补公共服务领域（提供国际公共品）政治机制—全球治理机制的缺失和自由贸易—市场功能的失灵。较典型的例子包括，在气候变化议题上相当多NGO推崇在全球范围内征收“碳税”，对于碳交易机制则颇有微词。

二. NGO的国际参与实践

1. NGO外交在国际议题中的成功构建

“NGO外交”——NGO作为国际事务议题的新兴参与者和“压力团体”，早有成功的国际实践。如美国胡佛研究所研究员达文波特（David Davenport）2002年就总结出了以NGO作为主要行为体之一的“新外交”（The new diplomacy）概念。他在“The New Diplomacy”一文中举NGO联盟“国际禁止地雷运动” （The International Campaign to Ban Landmines，ICBL）的成功实践为例说明：这种后冷战时期发展起来的外交手段，可以达到传统外交所不能达到的效率。

以往，要达成一个军事安全领域的国际协议往往需要耗费多年时间的心血，从设定议程，到对议事规则和程序进行谈判，到辨认相关问题，到审阅技术报告，才能形成提案，最后再对提案进行辩论。为了尽快实现一个全面的国际禁雷公约，由六个NGO组成的ICBL，与国际红十字会等机构合作，提出了一个超越常规外交规则的议程。通过争取一些中小国家的努力，他们成功召集了1996年10月在加拿大渥太华的会议。会议期间，以ICBL为核心的NGO群体不再是“旁听生”，而真正主导了会议进程。他们起草提案，通过“软硬兼施”的手段做代表团的工作，通过密集的传真、新闻通讯、视频、揶揄大国（特别是美国）等方式宣传造势。他们改变了传统国际会议分小组闭门讨论的方式，创造了一种开放式的会议氛围。他们也摒弃传统会议中只能求“最大公约数”的一致性原则，采取三分之二投票通过的方式，来保证核心要求不被牺牲。最终，他们实现了自己的目标——在15个月内达成一项国际公约。1997 年12 月，122 个政府于渥太华签订了《禁止地雷公约》（Mine Ban Treaty） ，并于1999 年3 月生效。从未有一个国际公约能够如此迅速生效。ICBL当时的协调人、1997年与ICBL同获诺贝尔和平奖的乔迪·威廉姆斯（Jody Williams）在后来的回忆文章中用“大卫与歌利亚”为标题来说明这段历史，正说明了“NGO外交”四两拨千斤的巧妙力量和机制灵活性。

2. NGO外交vs.政府外交？

在国际领域议题上，“NGO外交”与政府外交是什么关系？在NGO从事活动关系到所在国的外交政策乃至于更广泛意义上的国际政策时，这个问题更显重要。也由于这关涉到NGO运作的自主性与项目活动的出发点，这个问题不乏争议。

有观点认为，若NGO的经费来源超过50﹪来自于政府机构，便具有“准官方性质”；也有观点认为NGO至少须有20﹪以上的经费来自私人捐助才能被视为非政府组织；最广为接受的观点是，除非NGO的运作经费全额来自政府才能算官方组织，只要有哪怕极小比例的款项来自私人捐助，仍不影响其非政府的定位。实际上，很难有NGO能够满足最严格的“非政府”经费来源标准。如在西欧和北欧国家，NGO最大的资金来源就是欧盟和各国政府的补贴和项目拨款。而在被普遍视作拥有最高水平私人捐助和全球最发达的私人基金会的美国，私人捐款在NGO资金来源中的比例，也低于政府公共部门项目拨款和补贴。

所以，通过项目拨款和资金补贴，政府是有可能影响到参与项目申请的NGO的观念认知和行为方式的。事实上，当NGO向政府申请经费时，就已经走入官方根据自己“意识形态”偏好、政策焦点和优先程度设定的项目范围。如在欧盟国家和美国支持的本土NGO参与的国际项目当中，其共同偏好是人权、新闻自由、环境保护和公民社会发展等，但在经济政策领域，欧盟国家往往更为支持在发展中国家研究推广福利制度和社会保障机制的项目，美国则更偏爱提高经济自由度、促进私营企业发展的项目。

除价值立场的认同外，在政治层面上毋庸讳言，即使是在援助发展领域，西方政府支持NGO参与国际事务，往往也是因为NGO可以做到“政府做不到的事”，民间的组织活动优势往往可以转化为政府的外交资源（既有道义上的，也有实质利益上的）。不管如何，NGO组织在当下国际领域的广泛参与，已经成功塑造出广受政府和民众认同的社会价值观和公民社会的团结理念，也创造并促进了国际社会中不同领域、多种形态的社会网络，确实构成了一股全球新兴势力。代表民族国家行使法定职能的政府在资金、信息、计划及行动能力上本就具有先天优势；NGO作为国际新角色的兴起则意味其相对重要性的增加，但并不能取代政府。双方应该如何建构伙伴关系——使NGO在保有其自主性与独立目标的前提下，对政府的国际政策绩效有所促进，同时加以监督？这的确是一个值得严肃讨论的问题。

三．中国启示

世界范围内“NGO外交”的兴起，对于中国又有什么启示？

中国大陆地区NGO的发展有其特殊的历史背景。毛泽东时代，由于“全能主义”的国家治理机制，在这种国家—社会关系背景下能存在的只是政府动员型的“群众组织”。改革开放之后，才出现国际通行定义下的NGO，并且在很长一段时间内，由政府自上而下设立的“政府性非政府组织”（Government  Organized  NGO，GONGO）占据了主流地位。它们在扶贫、教育、儿童、妇女等社会发展领域一度垄断了政府资金和社会捐赠，在国际资源（资金和培训）获取上也占据优势。近年来，真正独立的民间NGO虽然发展势头和影响力与日俱增，在气候变化、海外投资等议题上频频亮相，但资金来源高度依赖西方政府和国际机构的状况并未改变，并仍在注册登记和法律认定上受到极大限制。

从民间角度，NGO的成长无疑是公民社会走向成熟的重要一环。而从政府角度，NGO在国际领域的成长是否就是一种“威胁”，意味着政府“权威”声音的相对削弱？我们首先需要审视的是中国当下所面临的外部环境。

1．国际背景

如果说，NGO在国际领域的兴起是因为国际体系结构转换的大历史背景，那么，当下中国的国际政策同样面对宏大历史背景的转折。从人均水平衡量，中国仍属发展中国家，但中国的整体影响力已属大国无疑。中国的国际政策也同时兼具两个属性：第一，改革开放以来30年的高速成长，中国在很大程度上得益于现行的国际政治经济秩序和全球化进程，这决定了中国在国际舞台上不会成为西方国家所揣测的“革命性”颠覆者；第二，现今的国际秩序和规则对于第三世界国家来说存在诸多不公平因素，这对包括中国在内的新兴工业化国家的进一步发展都存在“实质”上的制约。中国作为最具国际影响力的潜在“超级强权”（Super Power），已经有修改国际规则的话语权，权力意味着责任。而另一方面，在不少问题上，中国与既有超级强权美国互为镜像，二者互相“勾连”——故有学者创造出“Chimerica”一词——中国挑战既有秩序的过程，也不免伤及自身的部分利益，外汇储备投资美元资产的两难就是最好的例证。

以中国目前的经济总量、人口和资源需求，一举一动都会不断对世界产生巨大“外部性”，进而影响国际环境。对于西方国家如此，对于其他发展中国家同样如此。举近年颇受关注的中国海外投资为例。在西方媒体笔下，中国的海外投资往往带有负面色彩。

以下为笔者所搜集的一些西方和第三世界国家媒体对中国海外投资的报道：

这种负面印象甚至已经影响到第三世界国家知识分子、NGO和媒体的认知观念。笔者认为，并不能把上述这些批评一概视为西方意识形态的偏见和“洗脑”，他们对中国国际影响的扩张和部分海外投资项目的担忧是有其事实根据的。笔者在泰国走访时，曾听到当地NGO人士反映，他们虽多次尝试与中国官方机构联系，试图沟通湄公河流域议题，但相关机构认为这些东南亚NGO是麻烦制造者，一直拒绝与他们沟通。他们认为，中国企业在海外投资的形象其实代表的是中国政府，而外界对中国企业的批评，实际上批评的是中国政府和整个中国。这些NGO其实非常希望与中国方面沟通，但面对政府部门的闭门羹，也无所适从。笔者认为，帮助传递这些本地机构的声音，正是中国NGO可以发挥作用的地方。

2．NGO外交之于中国

一方面，官方可以和本国NGO合作，通过“NGO外交”帮助政府进行沟通和交流，澄清误解，因为NGO往往拥有较高的公信力、非政治性和道德性；另一方面，本国NGO可以作为对“走出去”企业和官方海外行为的监督员，提醒政府注意其对外决策的问题所在，督促企业在投资所在国和地区履行相关规则和标准。

（一）海外投资 

笔者在东南亚调研时曾走访过一个中资水电项目。这个项目虽然一开始是通过常规方式获得的商业BOT项目，但事实上，业主单位在开工之前就认为项目的商业效益不会很好，因此有意加以搁置。但因为项目合同在某次高层领导人对当地的访问活动时予以签订，出于“政治需要”，业主单位只能“负担”这一工程，但为了节约成本，只好交给其所属子公司施工。

虽然是承担“政治任务”，但今天的国企仍然要受到商业效益指标的考量，这就有了矛盾。项目开工之前，业主单位曾到水电项目坝址附近与当地村民有过交谈，给予村民一些建公路和小学校的承诺。但真正开工建设时，这些承诺没能兑现。施工单位负责人对笔者说：“如果最后效益还可以，可以考虑满足当地村民的需要。”施工单位即使有心帮助村民，也受到商业效益的限制。

在这个过程中，NGO或许能成为施工单位与当地村民之间的桥梁。NGO既能在语言上帮助双方克服沟通障碍，也可以通过了解双方顾虑，起到调停人的作用。同时，NGO也可以监督中资企业在海外的投资行为，保证政府的政治导向得以贯彻；另一方面，也保证投资行为不会损害当地人的利益。

据笔者所知，位于北京的一家中国本土NGO“全球环境研究所”（Global Environmental Institute,GEI），已经开始了这方面的尝试。他们在中国水利水电建设集团与老挝电力公司（Electricite du Laos）的合资项目南俄5（Nam Ngum 5）水电站影响到的社区，帮助当地居民发展社区林业、沼气利用等可持续发展模式，以免由于水坝建设后家园被淹而断了生计。在一些中国官员和企业的印象中，NGO就是“捣乱者”的形象，但GEI的实践证明，他们并不与水电项目唱对台戏，而是积极帮助中国所参与的水电项目做到“更负责任、更可持续地开发”。GEI已经观察到，中国境外投资的问题很多时候是出在中小民营企业身上。由于许多国有企业是上市公司，需公开披露经营信息，因此受到更多约束。但有些在非洲开采铜矿的民营中小企业，钻了当地监管的空白，完全根据铜价的波动决定投资矿点或是撤离，“来得快，走得快”，中国政府难以控制。而且，有的时候，当地人对亚洲人的概念模糊，常常看到黄皮肤黑眼睛的东亚或东南亚面孔就认为是中国人，也造成了不少误解。

（二）对外援助、技术培训

当下中国的“走出去”战略，有着浓厚的“援助搭台，经济唱戏”的色彩。经济利益是最主要的出发点。但采取更贴近当地民众实际利益需要的援助模式，这对中国“走出去”战略的成功是能够起到促进作用的。NGO完全可以在对外援助发展项目中，作为监督者乃至执行者参与进去。相比政府机构和企业，NGO往往拥有较高的公信力、非政治性和道德性，信息透明度也较高。同时，也可以通过NGO的国际网络，绕过某些受援国贪污腐败的政府及行政官僚，确保援助物资能确实送达普通民众手上。目前，国内已经开始呼吁NGO参与政府购买招标的公共服务项目，在对外援助项目方面不妨也可以放开。

事实上，中国的民间力量已经有了一些初步尝试。以中国扶贫基金会为例。早在2004年，中国扶贫基金会就提出“向国际化发展”的战略，此后，该会曾先后参与印尼海啸救灾、美国卡特琳娜飓风、巴基斯坦地震、海地地震等灾害的救济工作。2009年10月，该基金会在苏丹完成实地调查，打算在苏丹建起13个妇幼保健医院，目前第一批物资已由国内运去，正在为筹建第一所医院募款。扶贫基金会专门成立了国际发展部，在苏丹之后还计划进入埃塞俄比亚、乍得、肯尼亚等其他非洲国家。扶贫基金会虽然不是严格意义上的“民间”组织，但如果它们的尝试能够打开官方思维，从而允许更大范围内的NGO在外交领域开展活动，或许是中国公民社会成长的一个契机。

过去五六十年间，中国已经向100多个国家和区域组织提供了约2000个援助项目。其中，“交钥匙工程”是主要形式，中国负责项目从头至尾的全部流程，把项目全部完成，再“把做好的‘鱼’端到饭桌上”。但项目交接后，仍需由当地人员进行管理。中国政府在1982年11月提出，对于已经帮助建成的项目，应通过参与管理的方式，“一边带徒弟，帮助受援国掌握技术和管理”，也就是“授人以渔”。的确，相较于单纯的“给钱给物”，技术培训更适合促进当地社会形成“自生性发展能力”。2010年，中国环保部环评中心的技术专家赴柬埔寨为其环保部官员进行培训，就是受到一家国际NGO美国公谊服务委员会（AFSC）的资助。AFSC东亚事务代表张杰生（Jason Tower）在和笔者的交流中谈道，对于柬埔寨这样的后发国家，其国家能力（State Capacity）和政府治理能力非常弱小。面对汹涌而来的外国投资浪潮时，政府没法做到搜集整理各类信息——鉴别利弊以供实施监管政策之用。尽管柬埔寨在针对外国直接投资的评估审核体系和法律规制上，模仿学习西方国家标准体系的“先进经验”，但却缺乏相应的技术能力保证程序规则得以实现。因此，AFSC决定支持柬埔寨环保部门的技术能力培训；据闻，亚洲开发银行也有计划向柬埔寨环保部门提供援助资金。张杰生告诉笔者，AFSC作为对华友好机构，希望通过这次技术培训起到好的示范作用，让中国环保部等也能举办类似的后续培训活动。

（三）湄公河流域争议

湄公河流域争端是一个绝佳的“反面案例”。湄公河流域50年未遇的大旱，引爆了长期以来中国与湄公河下游国家之间积聚的矛盾。中国在上游澜沧江修建的水坝被当地舆论指责为导致下游气候异常，也有部分东南亚舆论认为中国没有及时向下游公布每日的水文资料。在这过程中，东南亚国家的NGO（特别是公民社会活跃的泰国等）起到的作用甚至强于本国官方。

来自当地NGO的批评对中国外交造成了极大的压力。中国仍延续传统的官方外交模式，包括通过外交部发言人发表“义正词严”的声明、中国驻泰国大使在当地反复阐明中方的合作意愿、派官员参加“湄公河峰会”等，但收效甚微，国际舆论仍然相当不利于中国。在外交上“捉襟见肘”的中国官方，实际也期盼来自民间的“援手”。正因如此，中国驻泰大使馆政治新闻处主任姚文在见到《财经》杂志记者时，第一句话就说“你怎么不早点来？”他坦陈，在湄公河问题上，中国缺少自己的NGO和媒体，与在当地有相当影响力的NGO相比，“场面只能是一边倒”。

（四）气候变化

参加过大型国际会议报道的记者都了解，会场媒体中心最活跃的群体恐怕不是记者本身，而是NGO。NGO工作人员经常抱着刚刚印好还带着热度的新闻稿——上面有几分钟之前刚刚发布的会议消息，包括该NGO发言人对新闻事件的评论，附带全套联系方式。Twitter等微型媒体也成NGO人士发布信息和言论的有力工具。有时，会议官方发布消息不力，NGO甚至成了媒体获得消息的“半官方”渠道。事实说明，NGO群体是当今国际议题场合重要的“生力军”，连以往与NGO打交道较少的国际货币基金组织（IMF），2009年也开始将公民社会磋商正式化，称其为“第四支柱”。

根据科罗拉多州立大学副教授Michele Betsill对京都议定书第一阶段（1995~1997年）谈判中NGO影响力的研究，NGO对谈判结果的效果并不大：不管是在减排目标、时间表、碳排放交易、评估等方面，NGO的立场都没有被纳入最终的谈判结果。但是，NGO在谈判幕后的工作，确实对谈判过程有不小的作用，特别是谈判中几个关键国家的立场，都或多或少受到NGO的影响。其研究说明，NGO要发挥影响力，其在各谈判方间的协调工作是关键要素，并且，NGO往往比官方代表团在处理问题上更具创造性，也有助于在谈判陷入僵局时起到“活血化瘀”的作用。他同时指出，对于那些聚焦环境问题的NGO来说，如果要在这种综合性的国际谈判中发挥更大影响力，就应该全面评估该议题涉及的各方面，从而有的放矢地提出应对方案。

自汶川地震后开始受到关注的中国NGO，正以“速成”的方式成长。从2009年的哥本哈根气候变化大会上初见门道，到2010年10月在天津举行的气候谈判中利用主场优势小试牛刀。天津会议上，中国60多家NGO联手举行了20多场活动，发出了《公民社会应对气候变化立场》。到2010年12月坎昆会议，中国NGO更显成熟，联合美国NGO共同起草了《中美公民社会组织长期合作协议》，来自两国的30家NGO签署了这份协议。目前，NGO在国际议题上的活动方式基本可归纳为政策倡议与社会服务两种。要实现有效参与，首先需要提高NGO自身在相关领域的专业知识和研究能力。如在气候变化领域，中国NGO天津会议系列活动“绿色中国，竞跑未来”总协调人卢思骋曾谈道，中国NGO在参与国际大会议程设定方面的素质还有待提高。这是由于中国NGO群体的自我定位更侧重草根工作，缺乏影响上层决策方面的训练。

中国目前真正意义上的民间外交思想库还寥寥无几，仅有的几家也都带有官办性质。民间机构要组织起高素质的研究力量，还面临法制环境、资金、人力资源等多方面的挑战。从现状而言，在中国要想仿效美国基金会模式（如布鲁金斯学会和传统基金会）构建独立的民间综合性智库，还有太多的客观障碍。但笔者认为，中国完全有可能——也看不出有什么理由不去这样做——在一些具体议题上鼓励民间NGO的专业性成长，如在以上提到的气候变化、海外投资、地区发展等领域，都应当为民间NGO提供充足的发展空间。

  （作者系本刊特约撰稿人）