一家之言，如何克服达到阿富汗和平的绊脚石

摘要:为在阿富汗取得成功，国际社会必须解决腐败问题，使援助更有效，提高与阿富汗政府合作的力度，寻找区域解决冲突的方案，致力于长期重建。

作者：格雷格·米尔斯，大卫·理查兹

格雷格·米尔斯是以南非约翰尼斯堡为总部的Brenthurst基金会主席。作为国际安全援助部队顾问,2006年他在喀布尔服役，2010年在坎大哈服役。大卫·理查兹，英国三军国防参谋长，2000年英军在塞拉利昂领导的“帕丽莎”军事行动总指挥，2006年至2007年任职国际安全援助部队的总司令。此处仅是他们的个人观点。

9·11事件后,华盛顿选择用军事手段铲除阿富汗的塔利班武装力量。在之后的四年中, 尽管美英的战略焦点转移到伊拉克，但在阿富汗，国际社会进驻的民用和军事成分依然不断增长。在此期间,塔利班的残余势力慢慢重整旗鼓,开始准备发动大规模叛乱,最终暴动爆发于2006年。自那时以来,阿富汗的国际武装力量的数量逐年增加，这个有47国参与的的国际安全援助部队（ISAF）试图制服普什图人占统治地位的南部地区——塔利班的腹地。美军在2010年增兵预示着西方策略的进一步变化。（译注：普什图族（帕坦人、普什图人，Pashtuns、Pathans）是居于南亚的一个民族，西方归入伊朗人的一个分支。为阿富汗第一大民族和巴基斯坦第二大民族，人口4000到4500万人；分布于阿富汗南部和巴基斯坦联邦直辖部落地区、西北边境省和俾路支省；讲普什图语，强调信仰普什图族特性的伊斯兰教。）

然而，和平仍然难以捉摸,除非国际社会能处理阿富汗无法回避的五大难题。

第一个是这个国家的总体战略上、政治上的两难境地: 国际安全援助部队是否应该仅仅关注国际恐怖主义，而任由阿富汗人掌管经济和政治?或者，像Mao所说，国际社会是否应该试图改变塔利班所在的这片浑水——也就是说，是否应该在该国引起重大的政治和社会经济变化?不可避免的，这将意味着一些塔利班和他们最大的支持者普什图拉进政治泥潭。尽管将伊拉克经验过多的沿用到阿富汗比较玄，但是美军通过不懈的部落合作以及利用部落对外国士兵的憎恶，将逊尼少数派重返政治的方式意义重大。但不像伊拉克的逊尼派，至少在南部地区，普什图和塔利班代表绝大多数的阿富汗人。他们全体必须被转变信仰。

在一定程度上，进展将会依赖对第二个难题的处理：寻求一种方式让国际安全援助部队和阿富汗政府能够更有效地合作。许多阿富汗军阀已经把自己变为商人，其中许多人依然与政界密切联系。约束这些政治巨头的暴行是必要的。然而，与此同时，他们及其民兵组织的稳定可以用来帮助阿富汗。

国际社会的首要任务是让援助不仅仅让当地军阀中饱私囊。例如， 斯平布尔达克的边界城镇，位于坎大哈南部，是与巴基斯坦北部往来的关口。它被自己的总司令阿卜杜勒•拉扎克控制。据称，这位年仅三十多岁、3500名健壮的边防警察的司令官每月将会从他从事的各种边界贸易获得500至600万美元的收入。但是，他有助于边境地区甚至坎大哈城的稳定，因为在八月份提到在阿富汗人领导的马拉札特运动中他积极地做出了贡献。在之前由地方长官匆忙之下组织的进攻失败之后，拉扎克的军队迅速突击了这一区域，逮捕了塔利班并找出了爆炸物。

不管西方领导人喜欢与否， 在阿富汗发展中，像拉扎克这样的政治巨头发挥了积极的作用。但如果政府能够阻止他们扭曲整个国家的经济，那么这种积极作用才能应验。到目前为止，政府专注于外交以继续获得援助以及当局照顾以保持控制权，因此一直关注安全保障与利益分配。所以，经济系统的特征是贫富差距扩大，进而人们产生不满和贪婪。现在，阿富汗是世界上仅次于安哥拉和赤道几内亚的第三大最不平等的社会。2010年的亚洲基金会民意调查表明，仅不到一半的阿富汗人相信他们的国家正朝着正确的方向前进。高度的不安全感、腐败、不良管理以及高失业率是造成人们悲观情绪的主要原因。

第三个难题在于援助的有效性。到2010年，国际社会每年支出超过100亿美元的军事实物援助以及其他援助。这其中包括每年逾10亿美元的发展援助，高达每名阿富汗人人均每年333美元。但考虑到发展效果欠缺——以不依赖捐款的经济现状来衡量——如果国际社会也只是简单地到全国各地撒钱，效果可能会更好(而且更有效)。

阿富汗不仅仅有一个而是有三个经济来源：援助经济是最主要的一个;第二个是非法经济集中在毒品和走私活动，第三个则是包括正式的和非正式的小型合法经济。这里工业极少（低工资的出口导向型发展国家的传统路线），几乎没有矿业（尽管很有潜力），只有胚胎服务业领域。喀布尔这个相对浮华的城市与民不聊生的贫困的农村地区形成了鲜明的对比。

援助不仅采取了以物质激励正常创业活动的方式，扭转了主要经济因素，例如由于大型捐赠资金的流入高估了货币量，而且还为当地的政治家们提供了便捷的途径使得他们的选择、问题和失败更客观。当涉及到服务提供方面的时候，阿富汗的毛病通常将问题归咎有缺乏外部援助或者归咎于巴基斯坦，而且通常期待外部力量给他们提供解决方案。起码，最近关于伊朗“软援助”（现金直接流向阿富汗政府）一些新发现说明只是简单地通过巨额的西方援助金而取得的政治影响力是有限的。

第四个难题是地区依赖：阿富汗的和平取决于邻国巴基斯坦的稳定。然而，巴基斯坦需要有自己的建国项目，并解决与印度的动态关系。因为喀布尔拒绝承认与巴基斯坦的边界，并把普什图人区别对待，这使得巴基斯坦与阿富汗的关系变得复杂。三百万阿富汗人和他们两千万的普什图的亲戚都住在巴基斯坦。地区性的解决方案也需要在巴基斯坦和阿富汗中达到共存——一个集中式的西方民主，一个本土的部族方式，从而保证经济能够有效增长。

最后一个难题是时间。从波斯尼亚到刚果民主共和国，这段外国人在和平构建任务中起着显著作用的时间大家一般认为需要十年之久。之后，随着其他任务逐渐占主导地位，国内选民也逐渐对此问题感到厌倦。当地人更愿意把外国援助视为外界的过渡干涉而不是受欢迎的帮助。正如塔利班所说：他们拥有时间，而其他国家只有手表。

国际社会的首要任务是想方设法不让援助仅仅是让当地军阀中饱私囊。用来帮助企业家将好点子变成商业会更富有成效。创造就业机会的少数可用的方法之一是增加阿富汗农业的产值，尤其是在充斥着矛盾的南部地区。例如，阿富汗每年产出八万吨的石榴，而坎大哈的产量占全国的70%多，而且坎大哈城北部的阿尔甘达卜地区又占坎大哈产量的80%。种石榴的农民每公顷收入超过6000美元，而相比之下，种植罂粟的农民每年只有两千美元。如果把低档次的石榴汁榨汁后推向日益壮大的国际市场，农业的产值会更高。把被认为是当前顾问意见组织成石榴“价值链”会使之成为可以刺激阿富汗就业增长的少有的几个机会之一。

第二，国际安全援助部队必然在为塔利班和阿富汗和解设定条件中扮演着某个角色，但它还应该鼓励总统卡尔扎伊关注各省事务。阿富汗总统哈米德•卡尔扎伊的管理方式使得喀布尔省主要通过其代理政治巨头处理省内事务。当前轮流坐庄的理事们以及区级代表的任命体系使得“代表匮乏”更严重。国际社会试图向他们灌输民主管理结构，这一由部落长者控制的体系见证了阿富汗的政治兴衰起伏。它必须有坚定的力量保持国家稳定。

第三， 与喀布尔合作同时意味着选择何时与当地合作伙伴建立联系。这需要远离援助项目，通过计分评估他们的创造就业机会的成效、改善政策、发展基础设施，并鼓励更高效而又相适应的政体。这意味着简化管理程序，区别当地活力的所在，并配合当地企业家将资源区分出优先次序，培养他们的管理能力。总统卡尔扎伊就职八年后阿富汗依然没有公共管理大学，这一点对于那些已经错失的良机责任重大。阿富汗人必须把经济改革作为首要任务。

第四，一个区域性的解决方案将需要与巴基斯坦政府紧密合作，以让阿富汗走入正轨，并协助它走自己那前途堪忧的道路来形成良好的发展和优秀的管理。此外，还要通过与印度和巴基斯坦恢复邦交，解决区域的不安全感，而不仅仅是在克什米尔实施这一解决方案。这不是一件小事，这个重要问题与国际义务的在阿富汗的持续性紧密地联系在一起。

在上世纪90年代，豁免权文化滋生了塔利班，今天依然滋养着这个组织。尽管在开展阿富汗-巴基斯坦贸易时成效显著——在十年内，双方贸易从四千万美元提高到一亿美元，但是还可以做得更好。激励走私，尤其是阿富汗和巴基斯坦间对外关税差距鼓励价廉的货物流入阿富汗，然后再走私到巴基斯坦——这都必须要减少或消除。与此同时，还必须更大程度上注重为贸易沟通创造机会。例如，在商会间实行正规化的交流，减少必需品的转运，因为阿富汗和巴基斯坦的货车不允许驶入对方的领地，货物就只能被卸在两国边境。

此外，国际社会必须解决阿富汗政府内的腐败问题，或加强镇压叛乱。在上世纪90年代，豁免权文化滋生了塔利班，在今天依然滋养着这个组织。

改变国际安全援助部队合约的授权方式将会是在为国际社会带来一点新力量的同时表明另一种经营方式最重要的方法。它不可能完全消除所有的政治巨头——至少因为他们掌握着只有公司才能够完成的许多基本任务——但是这可能会改变他们的习性。实现这种效果的一种机制将是为国际安全援助部队合约建立合同记分卡，以确保为国际承包商不仅遵守要求，而且还要考虑向周围散财的需要。这样的一个记分牌将包括根据在当地所有权和采购、女性在管理及所有权的关系中的参与度、纳税的记录和员工权益进行排名。

通过将他们的工作从非正式转变成正式职务来增加政治巨头的责任，促使他们关注自己的名声，将他们对形象和名声的担忧变成国际安全组织的最有力的武器，同时也将会约束他们的权力。

国际社会需要的最后一个条件是表示其长期国家重建的承诺。没有这一承诺，太空将会对其他参与者开放，包括伊朗。此外，世界银行最近的研究表明， 开发项目的成功的机率（特别是在促进私营企业）随着和平转台的持续而增加。

阿富汗和平的主要障碍不是文化现象或国家的军事传统。更确切地说，阿富汗人对一系列的动机和环境的放映完全合乎逻辑和理性。在消除阿富汗人民对外来援助以及黑钱的同时，稳定的要求改变这些条件和结束政治巨头的豁免权文化。