摘要：新公共管理中“企业家政府”力主“掌舵”的政府角色，使得政府管理效率明显改观，并且推进了治理变革，但也造成了参与价值的隐去、社会公平的缺失与治理易于失灵等问题。后新公共管理“整体政府”改革由此尝试“共享领导”的新型政府角色，并将其内涵界定为鼓励公众参与公共决策、增进公共服务均等化以及实施愿景型领导等几方面，从而相应弥补了企业家政府掌舵角色所存在的以上诸多缺陷。

　　关键词： 新公共管理；企业家政府；掌舵；后新公共管理；共享领导

一、新公共管理“掌舵”的政府角色及其缺陷

　　（一）新公共管理的政府角色：“掌舵”而非“划桨”

　　20世纪末，基于对福利国家所致政府管理危机的深刻反思，西方各国进行了轰轰烈烈的新公共管理改革。改革的主要蓝本即是特德·盖布勒和戴维·奥斯本所著《重塑政府》一书，该书系统地构造了一种“企业家政府”的治理模式，其具有10大特征：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命感的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。

　　盖布勒和奥斯本以上最引人瞩目之处应是对政府角色的定位：把掌舵（Steering， 政策制定）职能与划桨（Paddling， 服务与执行）职能分离，政府主要担负掌舵者角色，而非划桨者角色。事实上，传统凯恩斯式的官僚制政府陷入低效的根本症结就在于忙于划桨而忘了掌舵，做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如德鲁克在其名著《不连续的时代》中所抒发的同感：“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”至于掌舵的主要途径，盖布勒和奥斯本等新公共管理倡导者认为即是要从“Government”（统治）转向“Governance”（治理）。萨瓦斯的说法更为形象：公共服务的提供(Provision)与生产（Production）之间有着明显且重要的区别，作出提供某种公共服务的决定（掌舵）仍由政府来承担，但生产的任务（划桨）则可以以契约外包、特许经营、放松管制、补助、凭单、志愿服务、自我服务等民营化途径交由私营企业、志愿组织甚至个人来完成，通过这样的机制安排，政府与私营部门以及志愿组织在公共服务供给过程中结成一种伙伴关系，形成多中心治理（萨瓦斯，2002）。不仅如此，拆卸凯恩斯式的大政府或谓之“巨人政府”（Giant Government），从而分解掌舵与决策职能，既可以像这样促使政府职能在横向上向社会转移，也可以在政府体系内部推进一种纵向的多中心治理。

　　概言之，透过盖布勒和奥斯本以及其他新公共管理倡导者的著述，可以看到，新公共管理对于政府角色的定位是掌舵而非划桨，进而推进治理的形成。一方面，若将政府视作一个整体，就是指无论中央政府亦或地方政府，只要有可能，都应在公共服务中形成与加强同私营部门、第三部门的契约伙伴关系，在此前提下凸显“主业”--制度的供给与创新职能；另一方面则指，政府不同层级也应在角色定位上各有侧重，中央政府重点处理事关国家前途与大局的公共事务，而地方政府可以在一定程度上基于辖区独特的资源禀赋积极增进辖区居民福祉以及贯彻高层决策。

（二）新公共管理政府角色定位的缺陷

　　新公共管理对政府角色的定位--掌舵而非划桨，对于消解传统全能政府体制、走出政府效率困境意义重大，实践亦证明了这一点。例如，西方各国广泛实施的民营化（Privatization）最能体现掌舵与划桨分离的原则，民营化总体效果如何？无法一概而论。但是仍有充分的证据表明，只要实施得当，民营化能大大改善绩效，不管是合同外包形式，还是出售的形式，效率的提高和效益的增进已成定律。但是，新公共管理者对掌舵与划桨分离的鼓吹还是遭遇了不少诟病。很多研究者相信掌舵与划桨分离的设想不可避免地存在着以下缺陷：

　　1.参与价值的隐去

　　“参与可以说是一种价值”（亨利，2002）。传统公共行政摒弃价值理性包括参与价值的嵌入，故而对公众参与公共政策的制定表现出极度冷漠，这既使得公共政策往往偏离公众需求而难以为继，亦造成对公民权的莫大伤害。新公共行政最先注意到这一问题，强调应特别重视回应和参与，从而强化当事人在机关事务运作上的参与。新公共管理从治理理念出发实质上也提供了一种“参与式国家”的治理模式，对公民参与和国家与社会间的关系表示出关心（彼得斯，2001）。然而，一个有趣的悖论是新公共管理最大的缺陷也正是对公民参与的忽视。正如登哈特所言，在新公共管理的圣经（盖布勒和奥斯本《重塑政府》）中，你不会找到诸如正义、公平、参与等词中的任何一个。其所谓治理主体多元化，只是执行主体的多元化，决策即“掌舵”的权力依然垄断在政府手中；虽然它也强调顾客导向，但不管是服务标准的制定还是服务方式的选择，决策权基本上也都控制在政府手中；在公共服务供给方式的多元化中，不论是在服务主体还是服务方式的选择上，依然是政府说了算。因此，在轰轰烈烈的西方行政改革运动中，活跃着的只是政府的身影（井敏，2007）。

　　2.社会公平的缺失

　　在新公共管理主要策源地的美国存在着一种根深蒂固的政治文化：“与臃肿的政府相比，私营企业的工作效率更高，业绩更好”。其他西方国家或多或少地也体现出这样的文化习惯。所以毫不奇怪，在政府管理效率令人难以容忍之际，新公共管理极力倡导掌舵与划桨分离，进而大举实施私有化亦或将某些公共服务交由私营企业来提供。遗憾的是，不仅迄今为止“没有任何系统的证据表明私人组织从整体上来说比公共组织更有效率”（库珀，2006），而且广泛采取的合同外包行为与政治腐败是老朋友（费斯勒、凯特尔，2002）；更为糟糕的是，私营部门在接手公共物品的生产之后，往往只顾从经济理性出发，而置社会公平于不顾，运用新的私人垄断地位来操控价格、减少某些服务或者对某些弱势群体的特殊照顾。从纵向上中央分权于地方形成的多中心治理来说，尽管在中央与地方政府之间同样实现了掌舵与划桨的分离，并且加强了地方政府间竞争，从而有助于政府整体效率的改观，这种超级地方主义(Super Localism)体制却在增进地方政府间公平方面也面临着结构性障碍：各自为政的地方政府间有效协作难以展开，从而对种族和阶层公平问题往往一筹莫展。

　　3.合作治理的失灵

　　“治理”概念或许是新公共管理的一项重大发明，其积极影响非常深远，特别是对于民主政治的再造和推进作用。然而，新公共管理意义上的治理是指政府横向上放权于社会，以及纵向上中央向地方放权，从而将公共服务职能部分转移至社会，或者以授权方式下沉至地方政府。这既可以凭借私营部门拥有的管理经验提高公共服务水平，亦可以提升地方政府对辖区居民个性化需要的回应性。然而，这样的合作治理却时常面临着失灵的危险：首先，横向上的治理合作由于更多依靠政府与私营部门之间订立契约来实现，而实际上所有的契约都是不完全的，总是存在着漏洞，为填补漏洞所订立的下一个契约又同样存在着新的漏洞，如此循环往复，故而私营企业可能做出的机会主义行为防不胜防。其次，基于分权的纵向合作治理主要凭借自上而下的政府绩效考评来督促实现，但是，由于地方政府从自利性出发，往往对真实的绩效信息进行合意的再加工，也即对上级政府报喜不报忧，或者做出“逆向选择”、“道德风险”等选择。由此，绩效考评也常常难以奏效，导致纵向的合作治理失灵。还值得注意的是，地方政府间的自利倾向还导致相互间集体行动难以达成，造成区域治理也极易失灵进而无法应对当代倍生的区域公共问题。

二、“共享领导”：后新公共管理的政府角色

　　新公共管理对政府“掌舵”的角色定位可谓问题重重，新公共服务代表登哈特就此做过透彻的分析和批判。他认为，对于当今政府而言，真正需要的是服务，而非掌舵。进一步来讲，登哈特强调政府应该抛弃“企业家政府”的理论说教，进而考虑作一种新的角色定位，或者说应该实施一种新型领导，这种领导不是试图掌控社会新的发展方向，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种职能，转而强调共同愿景的确立、分享以及对价值观的充分关注（登哈特，2004）。实际上，这样的新式领导也即“共享领导（Shared Leadership）”，业已开始的后新公共管理（Post|New Public Management， PNPM）改革对此正有着深刻体认，力图采用“共享领导”方式来取代“掌舵”的安排，从而让政府可以真正致力于做“正确的事（Proper Affairs）”。

　　这里，首先要说到后新公共管理改革。以1997年布莱尔上台并提出“利用‘联合政府’或‘整体政府’的方式来解决社会和经济问题”（埃里克等，2005）作为起始标志，长达20年之久的新公共管理运动开始迈向后新公共管理改革。对应新公共管理炫目的“企业家政府”口号，后新公共管理的口号则是打造“整体政府（Whole of Government， WOG）”。与前者相比，“一个常谈不休的问题是，这一发展是否确实是新的？”类似的质疑之声在澳大利亚就曾不绝于耳，甚至有人认为，它充其量只是时髦的专业术语，作为一种迷思迎合了喜欢奇思妙想、扬名的行政领导者的抱负，但是细加辨别，还是可以明显感受到整体政府新颖独特的方面，尤其是体现出合作主义在公共行政中的复兴（Perlaegreid，2006），也正因为此，后新公共管理整体政府如今已引起全球范围内众多研究者的浓厚兴趣。

　　如上所述，整体政府改革试图超越新公共管理重新界定政府角色，在对“掌舵”主张做出扬弃的基础之上，进而打造一种真正契合当下情景的“共享领导”，这也正是后新公共管理整体政府设计最值得注意的方面。分析发现，“共享领导”主要具有以下几方面内涵，而这几方面也正好可以“对症下药”，就上述新公共管理企业家政府“掌舵”角色的种种缺陷做出治疗。

　　（一）作为一种参与型领导的“共享领导”

　　参与最主要是公众对行政过程的参与。在强势民主看来，公众参与的好处多种多样：可以集思广益，从而提高政府决策质量；可以夯实行政执行的合法性，减少来自公众的争议和反抗；可以敦促政府官员对公共利益尽心尽责，从而“依赖大众途径保证责任”（彼得斯，2006）；可以通过参与中的协商矫正公众各种非理性心理。也由此，负责任的行政官员应该努力使公民不仅参与计划，而且还参与执行实现公共目标的项目，但遗憾的是，新公共管理让政府掌舵，从而缺少的东西就是公民对民主治理过程的参与。有鉴于此，后新公共管理首先将“共享领导”界定为一种体现公众参与的政府领导角色。例如，整体政府公共服务实践模型就包含了参与的内容，不仅鼓励公民参与划桨--政策的执行，而且要求促使更多的公民及其代表参与掌舵--提供政策咨询，协助政策项目设计和提供服务；整体政府作用于社区所凸显的地方所有权原则，也强调控制地方领导者和企业家的权力，不仅局限于经常性的监督，还须持续倾听与政府机构提供服务密切联系的组织和公民的声音（张立荣、曾维和，2008）。英国工党“合作政府（Joined|up Government，JUG）”动议最先揭开整体政府改革的帷幕，在合作政府目标框架中，也可以清晰地发现参与价值被努力嵌入公共行政，尤其在掌舵的决策环节。主张“让决策者和服务者一起工作，如让决策者参与服务，让服务者参与决策，项目组的成员由双方共同组成等”（解亚红，2004），进而形成“高度参与的政策制定”。为切实落实公民参与以及形成回应灵敏的公共服务，政府还专门成立了公民评论小组(People’s Panel)，抽样选出5000名公民代表对政府在与公共生活领域密切相关的服务领域中的表现进行民意调查，意在对公共服务的回应度进行测试（陈琤，2002），进而通过参与的方式改进决策质量并体现公民权。

　　（二）作为一种公平型领导的“共享领导”

　　新泰勒主义者主导的企业家政府改革片面强调管理经验的革新和效率的改观，比如英国在合作政府计划启动之前，地方当局的社会服务部门往往将职员裁到只剩下几个人，他们唯一的作用是谈判并监督外包合同（沃尔曼，2004）。政府部门从而选择了盈利作为主要行动逻辑，而忽略了为公众尤其是弱势群体提供均等的社会服务。后新公共管理要求政府实施共享领导，为此特别添加了增进社会公平的意涵。具体说来：首先，在理论基础上，源自英国的整体政府改革，实质上是对新工党“第三条道路”理论的一种“折射”（曾维和，2008），因而改革强调在继续利用市场途径提升公共服务效率的同时，对促进社会公平也应倾注一样的热情，要“在公共服务供给中注重以公共服务质量为基础，以公民治理为中心，体现公共服务供给的公平性。它不仅可以满足公民的一般性需要，而且可以满足不同群体的差异性需要，促使公共服务走向均等化”。其次，为确保公平目标的实现，整体政府构想尤其强调在决策行为中采用可以把公开性、平等和包容性最大化的协商手段，例如，澳大利亚政府管理咨询委员会就曾根据各国“整体政府”实践提炼出最佳实践的“整体政府”模式，特征之一就是在制定政策、设计方案和提供服务时采取协商的新方法，“注重政府整体成果、与用户磋商并做出承诺”。再次，体现多中心治理的民主制行政固然有助于效率的改进，但也极易加重大都市地区中心和城郊之间以及居民中不同种族之间的隔阂及差距，故而整体政府改革更加重视引入新区域主义的视角，鼓励地方政府间通过订立互惠性的协议、成立协会，召开论坛等形式广泛开展合作，从而以松紧适度的大都市治理形式折中或平衡了超级地方主义与巨人政府两种发展思路，维护和促进大都市地区不同行政辖区间公共服务的连贯性和公平性。

　　（三）作为一种愿景型领导的“共享领导”

　　新公共管理下的治理主要是政府通过经济合同的物质利益刺激，来吸引私营部门和第三部门对公共服务的参与，这往往鼓励了后者采取短期行为，而缺少对治理更深意义上的认同和自觉；政府内部的纵向合作治理也时刻经受着各种代理问题的侵扰；此外，地方层面的府际治理也缺乏动力，分权和自治明显加剧了地方公共服务的“碎片化（Fragmentation）”现象。所有这些均表明，新公共管理下治理充满了失灵的隐患。基于这一情况，后新公共管理实施的“共享领导”突出了愿景（Vision）对于巩固治理的独特效用。首先，整体政府改革考虑到风险社会业已到来，恐怖主义、生态危机等问题丛生，所以极力主张政府组织与所有社会机构的广泛合作。为此目的，整体政府同意仍应像新公共管理那样继续推进治理，但是更强调在治理中政府与民众对“主体间的意图”的分享（全钟燮，2008），进而设立体现统一价值观和参与性的共同愿景，激发全社会各种治理主体不是在经济利益诱引下而是在互相信任、尊重和依赖的前提下，做出更为一致、自觉的治理行动，从而有效应对眼前的复杂局面，这样，就使得治理在经济契约之外找到了更为坚实的道德和情感层面的维系力量。其次，愿景又是代表着挑战，需要所有成员尽最大努力去实现的雄伟设想（林志颂，2007），正由于此，愿景可以对组织成员产生巨大的激励作用。后新公共管理共同领导的政府角色据此也在政府体系内部尽力创建和分享愿景。例如，英国“协同政府”就要求所有政府部门都应围绕一种可以跨越边界的统一的政策目标或共同愿景而展开行动，这一政策目标是“战略性的、整合的，以结果和服务为中心、有事实依据、兼容并包以及有明确的目标规定”。在这一政策目标亦或共同愿景的指引之下，犹如一贴凝合剂真正可以鼓励政府体系不同层级、不同部门以及不同行政区的合作，强化“整体的政府”而非像新公共管理所鼓励的“一盘散沙状政府”，从而为增进和维护政府体系内部的纵向合作治理与府际治理也找到了更为可靠和有意义的方式。

三、结语

　　综上所述，当代西方国家政府改革先后经历了新公共管理与后新公共管理两个发展阶段。在第一阶段，改革力主“掌舵”的政府角色，进而改善了政府管理效率和推进了治理变革。遗憾的是，就此也引发了参与价值的隐去、社会公平的缺失以及治理易于失灵等诸多问题。第二阶段的后新公共管理整体政府改革则强调一种不同于掌舵的政府角色--“共享领导”，认可和支持公众参与公共事务尤其是公共决策、倾力追求均等、公平的公共服务以及鼓励和倡导愿景型的领导方式，从而较好地克服了新公共管理企业家政府掌舵角色存在的各种缺陷。当然，这一结论的得出，仍有待西方后新公共管理改革实践给以进一步验证和说明。