琉球问题即以琉球群岛（现日本冲绳县辖区）为中心的历史文化及其同中日两国、太平洋两岸国家关系等方面的研究问题，已经受到中、日等国学界越来越多的关注，“琉球学”愈见兴盛。其中，以主权归属为中心的战后琉球政治地位问题，因其受制于政治外交与战略关系诸方面的高难度因素的约束，在论者之间一直存在较大分歧。本文试图就法理和战略角度，依据历史的演变实况与相关资料考察，提出一点新的分析，敬请读者指正。

　　一、琉球王国历史与“琉球处分”

　　琉球王国具有悠久历史，深受中国文化影响而“自为一国”。[1]在中国明、清两代，新任琉球王就任之际，都要举行册封仪式，以宣示其合法性。历次册封使的《使琉球录》，直接记录了悠久的中琉交往关系，都是有关琉球王国历史及其政治地位研究的可靠史料。

　　琉球王国曾遭受过幕藩时代日本的侵略。1609年2月，萨摩藩藩主岛津家久进攻琉球，7月得到幕府承认并使岛津管辖琉球，致使琉球国一度两属于中国与日本。岛津家影响力虽不能忽略，但一直到1879年被正式吞并，琉球还是保住了对于日本的独立国地位。德川幕府后期著名兵学家林子平曾著《海国兵谈》等多种军事著作，他以朝鲜、琉球、虾夷地（今北海道）为“日本的三邻国”，他主张以攻为守，向海外扩张：“为了保卫日本，必须确保虾夷、朝鲜和琉球”。[2]在他编著的《琉球国并三十六岛图》之中，使用了和日本本土三大岛不同的颜色在地图上做出标示。林子平的著述，一方面反映了近代日本扩张主义的征服战略，同时也揭示了另一个显然的史实：至18世纪，不仅琉球非日本所属而具有独立地位，就连北海道亦为未征服的虾夷人的国土。当代日本外交学者信夫清三郎曾在深入研究的基础上得出结论：直到近代日本吞并琉球之前，日琉关系“与日朝关系一样，即是一种具有正式邦交意义的‘通交’关系”,同属“通信之国”。[3]

　　1868年日本通过明治维新进行了国内政治变革，在西方列强对大陆实施扩张、清廷防卫力量衰弱的环境中，大力推行对外扩张政策，并通过对外掠夺强化国力。1872年日本通过废藩置县，着手“琉球处分”，日本官方有不同意见，也受到了琉球王国政府的反对。其间有琉球渔民漂流到台湾，被当地土著杀害。日本政府以这一事件为借口，鼓吹“征台论”，并于1874年派兵侵略台湾，日军在战场上失利，转而使用外交讹诈手段，逼迫采取一味息事宁人政策的清王朝签订《台事专约》，承认其“保民义举”，加速强化对琉球的控制。

　　期间琉球摄政、三司官等曾在同日本政府的交涉中,反驳了所谓琉球“为皇国之版图”、成地理上之管辖的说法。1875年11月间，抵达东京的池城亲方等人，向日本政府递交请愿书。声明：“琉球与中国，有五百余年的恩德情义。断绝之，乃是背恩弃义，废绝为人、为国之道。况且，往古之两属，各国知悉明了，并非重新改为臣事他邦。而今亲政，各国交际，专以信义行事，祈望宽洪处置，使彼藩与中国之关系，也不失却信义。”[4]表明了不愿放弃本国的政治独立，也不愿断绝中琉关系的意愿。

　　琉球王尚泰又于12月10日，派遣姐婿幸地亲方(紫巾官向德宏)等于翌年四月秘密抵达福州，面见福建布政使，吁请清廷援助，同时积极争取国际支援。[5]1878年抵达东京的琉球三司官毛凤来和马兼才，向驻日各国公使递交投诉：

　　“窃琉球小国，自明洪武五年(即1372年)入贡中国，永乐二年(即1399年)，我前王武宁，受册封为中山王，相承至今，向列外藩。遵用中国年号、历朔、文字，惟国内政令，许小国自治。…自列中国外藩以来，至今五百余年不改。

　　“现今事处危急，唯有仰仗大国劝谕日本，使琉球国一切照旧。阖国臣民，戴德无极。除别备文禀，求大清国钦差大臣及大法兰西国全权公使、大合众国全权公使外，相应具禀，求请恩准施行。”[6]

　　琉球王国的呼声引起了国际反响。美国公使表示，要报告本国政府请求指示。[7]中国首任驻日公使何如璋，也开始对日交涉。日本政府见琉球国王拒不从命,决定强制“处分”琉球。4月4日，日本政府在国内宣布将琉球改为冲绳县，任命锅岛直彬为第一任县令。5月27日，琉球王尚泰也被迫前往东京居留。

　　日本单方面“处分琉球”案，受到琉球摄政伊江王子、琉王代理今归仁王子和三司官等上层势力、各地士族代表及民众的持续抵抗。同年九月间(旧历)，琉球耳目官毛精良、通事蔡大鼎等向中国总署告急：“敝国惨遭日本侵灭，已将国主世子执赴该国，屡次哀请回国，不肯允准，乃谓现与中国相互葛藤，应候大局已结，饬行复国。”[8]

　　恰在这一过程中，1879年卸任美国总统格兰特访问中国和日本，曾居中调停，提出过三分琉球的方案，即将南部小岛归中国，中部归琉球王复国，其北岛屿归日本等方案。1880年日本方面也提出过“分岛、改约”方案，即分割琉球将宫古、八重山群岛归清朝，冲绳群岛以北归日本，于是双方一度达成《琉案专条》。[9]但李鸿章试图借助俄国力量采行拖延策略，最终未能达成协议。

　　按1879年6月琉球案演变高潮时期，李鸿章会见格兰特说明中方对于琉球没有领土需求，指出琉球王对中国“贡之有无，无足计较。惟琉王向来受封中国，今日本无故废灭之，违背公法，是为各国所无之事”。格兰特亦表示：“琉球自为一国，日本乃欲吞灭以自广，中国所争者土地，不专为朝贡，此甚有理，将来能另立专条才好”。[10]可知“琉球自为一国”已成为当时国际外交界共识。

　　其后清日双方就琉球地位问题，展开旷日持久的交涉。第二任驻日公使黎庶昌以重议琉球案为目标，自光绪七年秋第一次赴任，至光绪十六年底（1890）第二次出使回国，议琉球案近10年之久。中方提出过“出兵”、或弃琉保朝等多种主张，但“存球祀”一直是清政府处理琉球问题的基本原则。[11]直到1894年甲午战争，两国没有就琉球问题达成任何条约，清廷没有承认日本吞并琉球。

　　按曾担任过琉球国王尚泰的侧士及其他官职、并参与过琉球处分交涉的喜舍场朝贤记录，日军在琉球镇压反抗力量，拘捕岛民以至严刑重罚，造成“首里那霸上下，极度骚扰，人人俱怀自危不安之心”。[12]琉球是人口很少没有兵备的岛国，无力组织有效抵抗。但是琉球王室方面拒绝承认日本的吞并，没有同日本签定有关国家主权的条约。一部分王室成员流落福建、北京坚持寻求援助。琉球人的独立复国运动在近代一直都是存在的。而日本通过马关条约割占台湾，最终巩固了对于琉球群岛的殖民统治。所以，近代日本军国主义发动“琉球处分”，演变至今所形成的对于琉球的领有态势，既无琉球王国的城下之盟，也没有国际条约依据，完全是暴力侵占的结果。

　　二、战时国际社会有关琉球处置法规的制订

　　1941年12月7日（星期日）清晨（夏威夷时间），日本海军联合舰队偷袭了美国夏威夷的珍珠港海军基地，同时攻击了美、英、荷在太平洋的属地，太平洋战争爆发。次日，美、英、加、荷、新西兰、自由法国等国向日本宣战。9日，中国国民政府在与日本进行了实际的四年半战争之后正式对日宣战，并同时对德、意宣战。国民政府在《对日宣战文》中宣布，“所有一切条约、协定、合同，有涉及中、日间之关系者，一律废止”。[13]翌年1月1日，由美、英、苏、中四国领衔、26个国家签署的《联合国家共同宣言》正式发表。签字国“保证运用其军事与经济之全部资源”对抗法西斯“三国同盟”，其第二条规定：签字国“不与敌国缔结单独之停战协定或和约”。[14]宣言的发表标志着国际反法西斯统一战线的正式形成，就此确立了处置琉球问题的国际政治基础条件。

　　继1943年8月莫斯科三国外长会议之后，罗斯福与丘吉尔考虑到需要讨论对日作战及东方战场政治军事诸多问题，决定邀请中国国民政府在开罗召开会议。以蒋介石为首的国民政府代表团应邀出席会议，11月22日至26日会议召开。在罗斯福与蒋介石的会谈中，关于战后日本政治与天皇制问题，蒋介石表示应该尊重日本国民的自由意志，由日本国民去选择他们自己的政府形式；关于对日本的军事管制，罗斯福提出战后对日占领应以中国为主，蒋介石认为中国尚难承担此项责任，表示应以美国为主，如有需要，中国可以协助。关于赔偿，蒋介石提议战后日本以实物，如机器、战舰、商船、火车头等运华，作为赔偿的一部分。关于领土问题，美英两国领导人同意东北四省（包括辽东半岛及大连、旅顺）与台湾、澎湖战后均应归还中国，同意朝、越战后独立，泰国恢复独立地位。

　　开罗会议讨论了战后琉球的归属问题，按台湾学者梁敬錞根据美国的会议记录与国民政府的资料整理，指出开罗会议期间中美会谈事项共18条，第8条为“香港?琉球事项”，期间“罗斯福再三询问，中国是否欲得琉球，蒋主席答称愿将琉球先由中美占领，再按国际托管办法，交由中美共同管理”。其后“罗斯福自德黑兰会议散后，归至华府，则在太平洋战事会议上宣称，琉球应归中国，已得史太林完全同意”。[15]中国未能明确接受美国的议案，原因之一按蒋介石所解释：“琉球乃一主权国，其地位与朝鲜相等。”[16]国民政府和蒋介石以支持朝鲜、琉球独立为解决战后东亚政局的基本原则。12月1日《开罗宣言》正式发表，公报正文如下：

　　“三国军事方面人员，关于今后对日作战计划，已获得一致意见。我三大盟国决心以不松弛之压力，从海陆空各方面，加诸残暴之敌人，此项压力，已经在增长之中。

　　我三大盟国此次进行战争之目的，在于制止及惩罚日本之侵略，三国决不为自己图利，亦无拓展领土之意思。三国之宗旨在剥夺日本自从一九一四年第一次世界大战开始后，在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿；在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国；其他日本以武力或贪欲攫取之土地，亦务将日本驱逐出境。我三大盟国稔知朝鲜人民所受之奴隶待遇，决定在相当时期，使朝鲜自由与独立。

　　根据以上所认定之各项目标，并与其他对日作战之联合国目标一致，我三大盟国将坚忍进行其重大而长期之战争，以获得日本无条件投降。”[17]

　　开罗宣言是为盟军规定战时对日政策的一份最重要文件，它所规定的剥夺其殖民地等处置日本领土问题的原则，是为战后远东委员会所确认的合法原则。琉球归属问题作为会议的重要议题之一，虽然没有最终写入宣言，其解决毫无疑问也应该遵守宣言所规定的剥夺其殖民地等方针与原则。

　　随着盟军方面反法西斯战争的节节胜利，1945年4月25日，在旧金山举行了联合国制宪会议。50个国家的282名代表参加了会议。会议由四大国首席代表轮流担任主席，以英、法、俄、中、西班牙五种语言为正式语言。大会通过了《联合国宪章》等法规。1946年1月10日至2月14日，第一届联合国大会在伦敦举行，联合国正式成立。联合国的成立及其宪章的制定，确立了战后国际秩序基本准则，巩固了处置日本等战争责任国的政治基础。

　　为解决对日作战及战后政治诸问题，7月17日至8月2日美、英、苏三国在柏林郊区的波茨坦举行了战时第三次首脑会议。7月26日，发表了由美国起草、英国赞同并邀请中国参加的《波茨坦公告》，敦促日本“立即无条件投降”，公告第六条表明了处置日本军国主义的基本目标：“欺骗及错误领导日本人民使其妄欲征服世界者之威权及势力，必须永久剔除，盖吾人坚持非将负责之穷兵黩武主义驱出世界，则和平安全及正义之新秩序势不可能。”公告第八条规定了剥夺日本殖民地重新划定其领土范围的原则：“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”，琉球被划出日本本土之外。公告第十三条宣布：“吾人通告日本政府立即宣布所有日本武装部队无条件投降，并对此种行动有意实行，予以适当之各项保证。除此一途，日本即将迅速完全毁灭。”[18]

　　1945年8月15日日皇裕仁发表广播讲话，宣布接受盟军公告无条件投降，同年9月2日，美、英、中、法等九国代表于停泊在东京湾的美国海军战舰“密苏里”号上受降。日本外相重光葵和日军参谋总长梅津美治郎等代表日本天皇和日本政府在投降书上签字，接受《波茨坦公告》中所列的全部条款。日本投降书第一条确认：日本接受“中、美、英共同签署的、后来又有苏联参加的1945年7月26日的《波茨坦公告》中的条款。”

　　至此，在第二次世界大战中产生的《开罗宣言》、《波茨坦公告》和日本签署的投降书（《降服文书》）等文件，共同构成了国际社会所共同确订的对日政策法规体系，同时也是战后处置日本战争罪行及其领土范围等问题的国际法依据。

　　三、美国对日媾和及其“归还琉球”战略得失

　　战后为实施盟军对日政策，1945年12月27日由澳、加、中、法、印、荷、新、菲、苏、英、美等11国组建了远东委员会及盟军管制日本委员会。1947年6月19日，远东委员会制定出《远东委员会对投降后日本之基本政策的决议》，确定对于投降后日本的政策的最终目标是：“保证日本不再成为世界和平与安全之危胁”，要求“尽速树立一民主和平之政府”，为达此目标之方法第一条规定：“（甲）日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及可能决定之附近岛屿”。[19]此外还规定了“日本应完全解除武装与军备。并完全消灭其军部权力与军国主义之影响；严格取缔一切表现军国主义与侵略精神之制度”等等。该决议坚持了战时制定的对日政策，又一次明确了剥夺日本殖民地并重新划定其领土范围的基本方针。

　　但是，上述盟军在战时以及战后初期均一致确认的方针原则，在美军主导局势之下并未得到坚持。日本政府投降之后，麦克阿瑟奉杜鲁门之命，以盟军最高司令官的身分到达日本实施占领。美国充分利用了单独占领日本的有利态势，推行有利于美国自身利益的占领政策。随着战后世界局势变化，中国爆发内战，还有美苏两国的冷战，致使美国对日政策逐步发生转变。杜鲁门总统强调：“日本的重要性是与中国形势的发展结合在一起的”。[20]为将日本建成美国对抗共产主义的防波堤，美国加速推进对日媾和。麦克阿瑟也提出美国应与日本缔结和约，如果遭到苏联等国反对，美国也可与日本单独媾和。美国政府迅速向远东委员会提出召开对日媾和预备会议的建议。1947年7月22日，苏联政府复文美国驻苏大使史密斯，指出美国片面决定召开对日媾和会议违反了雅尔塔协定、波茨坦宣言、对日委员会和远东委员会等国际协定，苏联政府不能同意召开对日草拟和约会议。1949年9月，日本共产党号召反对单独媾和、反对军事基地和要求立刻缔结全面对日和约，日本各党派、各阶层也都纷纷掀起了反对单独媾和的斗争。在日本人民和苏联等国政府的强烈反对下，美国政府单独对日媾和计划一时未能实现。

　　1950年6月朝鲜战争爆发，日本成为美军最重要的作战基地，美国对日政策加速转向。担任国务院顾问并负责对日媾和问题的杜勒斯在朝鲜战争爆发后率国务院代表团访日，同日本首相吉田茂达成媾和后美军继续留驻日本、日本为美军提供军事基地等协议。从1951年1月起，杜勒斯作为美国政府对日媾和的总统特使，先后访问日本、菲律宾、澳大利亚、新西兰等国，以争取各国支持。美国通过帮助英国解决中东问题同英国达成协议，既不邀请中华人民共和国参加，也不邀请台湾国民政府参加对日媾和的会议。该协议还规定，由日本政府自主决定将来是同中华人民共和国政府，还是同台湾国民政府签订和约。这种由战败国选择缔约对象的规定，显然违背了上述处置日本问题的国际法基本原则。

　　1951年3月23日，美国向远东委员合成员国提交对日和约“临时草案”，8月15日正式公布所谓美英《对日和约草案定本》，随于9月4日在美国旧金山市召开对日媾和会议。参加这次会议的国家包括日本以及苏东国家在内共有52国。第一次会议于9月4日召开，美国总统杜鲁门和大会主席艾奇逊分别致词。9月5日召开正式会议，苏联代表葛罗米柯首先发言。他指出，应当邀请中国人民的唯一合法政府中华人民共和国政府派代表参加会议。之后，苏联代表针对美、英制订的《对日和约草案定本》进行了批驳，并提出了修正案。苏联提出日本应承认中华人民共和国对台湾、澎湖列岛等岛屿的主权；承认苏联对南库页岛等岛屿的主权；禁止留驻外国军队；限制日本军备；日本不得加入以任何旧交战国为对象的军事同盟；对受害国进行经济赔偿等要求。美国拒绝苏方意见，坚持于9月8日举行和约签字仪式，苏联、波兰、捷克斯洛伐克等3国拒绝签字，而其余48国代表连同日本代表、首相吉田茂先后签字。

　　旧金山《对日和约》由：一、和平；二、领土；三、安全；四、政治及经济条款；五、要求及财产；六、争议之解决；七、最后条款等七章二十三条款组成。有关领土问题由第二章第二条规定：日本承认朝鲜之独立，放弃对朝鲜包括济州岛、巨文岛及郁陵岛在内之一切权利、权利根据与要求。放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据与要求。放弃对千岛群岛及由于1905年9月5日朴茨茅斯条约所获得主权之库页岛一部分及其附近岛屿之一切权利、权利根据与要求。放弃对南威岛及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求等。但对这些岛屿的归属问题，则只字未提，显然侵犯了中国和苏联等国的主权利益。在第三章安全条款中规定，日本有“自卫”权和美军无限期留驻日本，但没有限制日本武力的规定，这使日本获得了实际的重新武装的机会。

美国出于其对亚洲政治目标、特别是建立军事基地等战略企图，在《旧金山和约》第二章第三条规定：“日本对于美国向联合国提出将北纬二十九度以南之南西诸岛（包括琉球群岛与大东诸岛）、孀妇岩岛以南之南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛与琉璜列岛）及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力。”[21]在托管名义下将琉球诸岛纳入美国的实际统治范围。

　　《旧金山和约》不无制裁日本军国主义的具体条规，包含有清算日本侵略责任的实际内容，但出于上述为了应对苏、中等国而采行机会主义的利益考量，不恰当地压缩了清算与改造日本的政治与道义任务，致使这一本因为仓促媾和而设计的《和约》，变质为适应于美国利益而违反国际协定、侵犯中苏等国主权，有助于扶持日本军国主义势力的片面和约。

　　随同《和约》缔结生效的还有《日美安全条约》和《日美行政协定》等。美国通过这些条约，终止了盟军对日全面军事占領，确立了美日两国以军事同盟为基础的日、美特殊关系。于是，距败战投降仅数年之隔，日本便轻巧地摆脱了罪责的追究，而重新取得了主权国家地位。按五百旗头真、坂元一哉等日本知名学者的记述：“美方对日本提出了宽大的和平条约草案，使日方谈判人员欣喜若狂”。[22]当时拍摄的首相吉田茂踌躇满志满面微笑地签署和约的形象，确实可以启发后世许多深入的思考。

　　其后亚太地区国际关系进一步演变，美国在朝鲜战争中遭受挫败，随又陷入越南战争泥潭。而与此同时日本借助朝鲜战争与越南战争，获得了经济的“军需景气”。景气增加了日本对美外交筹码，1965年11月，日本总理大臣佐藤荣作访美，与美国总统约翰逊讨论冲绳归还问题。1969年11月，佐藤荣作再度访美，与尼克松总统发表联合声明，定于1972年把冲绳行政权交还日本。1971年6月，日美签订《冲绳归还协定》，规定美国放弃对冲绳的施政权；自协定生效日起的5年内，日本向美国支付3.2亿美元，作为接受美国设施、基地工人退职金和撤除特种武器等的费用。1972年5月15日协定生效，琉球诸岛归还日本。

　　按台湾学者的分析，美国之所谓归还，“不特与开罗会议、德黑兰会议之了解不同，且亦非罗斯福之本意”。[23]罗斯福曾针对日本的好战态势，提出了将琉球交予中国等琉球非日本化的主张，这样可以从地缘环境方面发挥一些限制作用，直至朝鲜战争之前多年间，这一主张在美国军政界占据主流位置。

　　按冲绳学者宫里政玄的研究归纳，美国对琉球的决策主张共有四种。其一是美军方面的“军部理论”，要求排除日本力量进入琉球，树立美国在当地完全的统治权（事实上的主权）。其二是曾任国务院政策企划部长的乔治?凯南的“凯南理论”，其主张与军方大体相同。这两家的指导思想，有麦克阿瑟所说：“冲绳人不是日本人，可以通过美军基地得到收入过愉快的生活”，凯南则强调“冲绳并非日本所固有之一部”。[24]其三是朝鲜战争时期出现的杜勒斯理论或称“潜在主权理论”，认为目前没有必要将冲绳归还日本，而是要获得日本协力以统治冲绳，但必要时可以附加一定条件归还冲绳。第四个理论是深陷越战泥潭时期的“尼克松理论”或“返还理论”，这种理论试图推动日本在东亚发挥领导作用，拟归还琉球同时要求日本做出安全保障及经济上的贡献。[25]上述四种政策理论，都可以很清楚地看出美国在战后处置琉球问题上的意识形态与利己主义的战略立场，这种立场与美军在东亚政局中的挫折处境相结合，致使尼克松“返还理论”最终实施。

　　综观战后前三十年间美日双方在琉球问题上的角逐，美国形式上归还琉球，换得美军基地的永久使用，并从日方获取大笔基地费用，美军构筑西太平洋岛链战略线的意图得到了贯彻；而日方以基地换取主权，并通过庞大的军费支出，实际扩张了在琉球的主导地位，同时通过经济的支持手段，密切了日本同琉球社会各界的依存关系，当地学界认同日本统治琉球的声音高涨起来，民众对于日本的离心独立倾向也逐渐衰退。

　　上述双方看似各有所得，但日本所得之政治与战略利益，已经远远超过美国。日美两国作为亚太战场的对手，美国方面不仅握有国力与兵力优势，更拥有绝对的反击日军偷袭侵略的道义优势。但美军在主导战后日本民主改革的过程中急于媾和，其结果差强人意。为应对苏联与中国问题，美国抬高了实用策略的比重而消减了道义原则成分。随着道义之光的日益黯淡，在日美军基地被视为“外来”(责编：YeLin)