——东亚五国一区政治发展研究之七

政治参与有两个相反的方向：“走进去”与“走出来”。前者是人民走进政策制定“黑箱”，直接或间接影响决策者；而后者，即所谓“逆向参与”则是决策者走出来，深入人民大众，与人民打成一片，了解民情，听取民意，吸取民智，实行民决。新加坡通过搭建遍及社会每个角落的组织网络，物色具有奉献精神的基层领导，构筑全面照顾人民基本需求的制度机制，并与选举政治有机结合，建立了行之有效的逆向参与机制。

细密的基层组织网络

华人在新加坡社会中占有多数，是人民行动党的主要政治支持力量。1954~1960年间，党内左翼是行动党与农村基层民众之间的桥梁。但在1961年，左翼宣布退出行动党，另组“社会主义阵线”，人民行动党的社会基础大为削弱，在访问选区争取选票时常常受到民众冷遇，党内领导层因此决定学习左翼的做法，搭建基层组织网络，争取大多数华人的政治支持。

人民协会、劳资政委员会和民情联络组是新加坡基层组织网络的三个节点，分别对应基层居民、基层工人和政府公共服务的消费者，直接接触各阶层民众，掌握民情，收集民意，听取民智。

1.人民协会

人民协会是整个基层组织网络的核心节点，初建于1960年7月1日，经过十年耐心经营，中坚组织和底层组织不断扩展，1970年初步形成了一张覆盖全国的人民协会基层组织网络（以下简称人协网）。形式上，人协网继承了英国的基层治理经验，接管了殖民者留下的28个社区中心。实质上，人协网将共产党的逆向参与机制注入社区中心，重建了基层政治。

1960年8月20日，李光耀在自治邦总理就职典礼上宣布扩建社区中心计划。今天，新加坡共设有107个社区中心（图1），覆盖和融合不同种族、语言、宗教、年龄和收入群体的全体国民，减弱城市化所导致的人与人之间的陌生感，重建左邻右舍、情谊互助的熟人社会关系，为基层民众的生活注入了活力。

人民协会整合了原来的宗乡会馆、商会、休闲俱乐部以及艺术与社交活动团体，针对不同群体、阶层的民众，建立了1800多个基层组织，让它们在社区民众俱乐部领导下活动，组织和动员人们参与社区活动，并解释政策、传达民意。这张全面、严谨、周延的基层组织网络，呈现为金字塔结构（图2）。这些基层组织将不同年龄、种族、收入的群体整合在一起，为之提供衣食住行用方面的种种便利，每个家庭、每个居民的生活得到全面周到、细致入微的照顾。有这样的执政机制，自然大大削减了反对派产生的土壤。

每个社区中心均由管理委员会负责日常运作，服务1.5万户，约有5万人。管理委员会由基层社区的村长、宗族、商业与宗教团体代表组成。后来，社区中心管委会成为所有社区俱乐部的管理者和各类基层事务的处理者。社区中心向基层民众提供各种休闲（健身、台球、茶室等）和学习机会（如缝纫、烹饪、电器维修等），也负责收集有关全国性事务和政策的民众反馈意见，还充当社区居民的紧急避难所。

人民协会庞大而细密的组织网络，是新加坡国家机器中枢神经系统的一部分。如果把新加坡看作一个人体，社区民众俱乐部就是它的骨架，住在里面的人是它的肉体，公民咨询委员会是它的神经中枢，民众俱乐部管委会、居民与邻里委员会和社区发展理事会就是它的脊髓，社区民众俱乐部将基层人民的喜怒哀乐接手、分析、处理、综合，并传递给中枢神经，也就是总理公署，促使最高决策者对社会问题作出合理的判断，制定适当的政策。

2.劳资政三方委员会

新加坡政府认为“只有和谐的工业关系，才能造就良好的投资环境”，因此大力推动在全国职工总会、雇主联合会与人力资源部之间建立劳资政三方协商机制，借此协调劳资关系，维护工业安宁。在这种合作主义机制中，政府居间主导，推行集体谈判制度，既限制劳方的罢工权利，又防止资方任意解雇劳动者，保障劳动者的就业权。劳资政三方建立合作关系，使政府可以有效制定和推行各种有弹性的工资政策；既可以在经济形势好的时候，促使资方让利，让工人分享经济成果，也可以在经济不好的时候，说服工人减薪，大家共度难关；既有助于吸引外资和经济转型，也有助于稳定就业人口与经济秩序。1970年代至今的40年时间里，新加坡几乎没有发生过罢工事件，这个结果并不是靠武力压服而来的，而正是靠这套劳资政协商的合作主义机制实现的。

 3.民情联络组

1980年代初期，新加坡已经完成了工业化，对现状不满、希望换人做做看的年轻选民人数增加，他们对执政党的忠诚度下降，导致人民行动党在1984年大选中得票率下降了12.6%，执政者认为这是因为政府在制定政策时没能更好地了解民情，听取民意，因此于1985年4月15日成立了民意处理组，2006年更名为民情联络组。

民情联络组居中连接政府各部门，直接面向政府服务的消费者，它将自下而上的渠道铺设到政府内部，促使政府官员在政策制定过程中耐心聆听人民的声音，听取人民或组织对社会问题或国家政策的意见或投诉，在官僚体制内收集、汇总、分析、整理，然后将最终报告呈交内阁部长和政府部门，推动相应职能部门尽快回应民众诉求。民情联络组还推动政府官员主动解释政策，由基层组织配合，举办各种研讨会、对话会、茶会等多种方式，主动向公众说明政府政策，增加人民对政策和施政的理解和思考。民情联络组促成了多项政策改进，比如为中心企业减免税优惠；提供托儿津贴、调低女佣税以及公务员实行五天工作制等等。

物色与培训基层领袖

从执政党和民间社会两方面物色基层领导，发掘受过教育、能言善辩、有管理才能的社会中坚分子，充任基层组织网络的骨干，这是新加坡逆向参与机制的重要内容。

执政党是基层网络的组织中枢。新加坡执政党的组织体系自下而上由党支部、党国会议员和中央执行委员构成。中央执行委员会是决策者，掌握党内最高权力，大部分中执委员同时也是内阁阁员。党国会议员通常是社会各界贤达人士，中央执行委员会将他们委任为选区议员候选人，大选期间代表党参选，平时则在党支部和社区俱乐部协助下，满足居民的各种民生诉求。

党支部是政策的直接执行者，是中执委（决策者）与党议员之间的中介。党支部执行委员会委员担任社区俱乐部核心组织的领导，诸如公民咨询委员会主席和秘书、社区俱乐部管委会主席、社区发展与福利基金委员会主席等等，人民行动党就通过他们联系和沟通地方，推动基层活动。基层党支部承担绝大部分基层工作，如协助议员接见选民和挨家挨户访问，召开基层组织会议、筹备节日庆祝、家庭日、嘉年华会等社会活动，为党争取民众支持。

总理公署部长是人协基层网络的神经中枢，负责将基层声音传递给最高层的内阁，这给各政府部长施加了无形的压力。其他基层组织的领导则由具有奉献精神的各界社会精英担任。1964年，动荡时期的新加坡设立了波纳维斯达（Buona Vista）年轻领导培训中心（现扩大并更名为全国社区领导研究所），训练人民协会新募人员的政治与社会意识，使他们具备处理跨种族事务和地方社区事务的关键能力。

这些担任基层领导的活跃分子包括退休的前政治精英、行政精英、知识精英和经济精英，仍在工作但业余时间积极参与基层公共生活的各类精英也属此列。他们具有丰富的政治或社会经验，为普通居民的日常生活提供细密服务，将居民区从陌生人社会变成熟人社会，增强社区凝聚力，将各种矛盾和冲突化解在基层。在他们的感召下，年轻一代传承前者的政治和社会经验，也踊跃参与社区活动，在各种公共活动中接受政治训练，这是非常有效的政治化过程。新加坡的第二代政治领导层，很多都有类似的基层政治经验。

构筑以民为本的制度机制

人民行动党国会议员定期接见选民、挨家挨户访问和全面照顾居民需求，是新加坡逆向参与的制度机制。1960~1990年代初，新加坡的基层组织网络以居住区为中心，覆盖全体新加坡居民，这是制度机制的作用范围（如图4）。新加坡83%的人口生活在公共组屋区，17%的人口生活在私人住宅区，前者的组织中心是居委会，后者则是邻里委员会。

新加坡全国划分为84个选区，每个选区约有1万户，设立一个公民咨询委员会，下辖六七个居委会或邻委会。居委会共540个，每个居委会平均覆盖1600户，约7685人；邻委会共101个，每个邻委会平均覆盖1700户，约8416人。

新加坡执政者将逆向参与与选举政治结合在一起，为了防止为人民服务在长期执政形势下变成一句空话，人民行动党把定期接见选民作为自己治理国家的一项基本政策，部长、国会议员、政治秘书以及干部党员，概莫能外。逆向参与的具体形式，包括早期比较松散、非制度化的下乡访问，以及制度化的逐户遍访居民、接见选民以及全面照顾居民需求。

1.下乡访问

1962年，新加坡尚处在自治时期，作为执政党，人民行动党已引入下乡访问制度，直接沟通基层居民。下乡访问的形式丰富多彩，包括主持各种社会活动的开幕仪式、举办与各阶层民众的对话会，在支部办事处解决居民日常困难。独立后不久，人民行动党领导层认为，当前主要任务是国家建设，国会议员已经可以直接照顾人民，一度停止访问选区活动。

2.逐户遍访居民

1981年，人民行动党在安顺区补选中失败，党领导层认为，居民委员会网络由于居民搬迁没有建立起来，公民咨询委员会和联络所管委会失去与基层的联系，不再准确反映民情，必须重建这个选区的整个基层组织网络。1982年，为了让人们有更多机会了解党的新面孔，开始再度推行下乡访问，让部长在挨家挨户访问时多留意居民投诉和牢骚，及时疏导，避免因为细微的地方事务问题导致选票流失。

从那时起，遍访居民就成了国会议员的当然义务。在大选提名后、正式投票前，议员候选人逐户遍访选民。新当选议员每年进行一次逐户访问，民众意见可以通过国会议员直接到达国会内阁。现任国会议员必须在两年内遍访自己选区的选民，访问次数由议员决定。走访时，如果选民不在家，就留下一张印有中英等四种文字的小贴士，告知居民，议员已来过，如需帮助，请在每星期议员接见选民时间前来会谈。

3.定期接见选民

每个选区选出的国会议员通常就是基层党支部主席，由所在选区的公民咨询委员会提供协助，每个星期的某个晚上，在坐落于辖区内的党支部坐堂听诉，接受居民来访。

协助党国会议员接见选民，是党支部的最重要任务。党支部通常位于从居民区租借来的简朴场所。来访居民先由志愿者登记在册，陈述诉求。如果只需议员向政府部门发函催办，则直接由志愿者按照既定格式起草敦促信函，居民回家等候政府部门回复；如果需要与议员面谈，则领取号码，依序等待议员接见。大部分居民前来只是寻求议员的心理安慰，但也有很多诉求可以现场得到满足。

4.全面照顾居民需求

接见选民、走访选民，直接接触各行各业的基层普通民众，这些逆向参与形式已经融合了从前下乡访问的很多内容，非常制度化。除此以外，党国会议员在选区的主要工作是全面照顾居民需求，与基层组织保持紧密联系，担当基层社区的灵魂人物，主持各种社区活动，增强社区凝聚力；实施社区关怀援助计划，向居民推荐就业指导和培训课程，帮助居民找工作，以及提供福利援助等等。许多党支部设立了福利社，开办幼儿园及缝纫、烹饪等辅导班，向民众日常生活提供服务和便利。

逆向参与与双轨政治

费孝通先生认为，任何形式的政治都不可能在自上而下的单一轨道上运行，都必须考虑人民的意见，建立自下而上的另一轨道，上下通达、来往自如的双轨形式，才是成熟的政治、能持久的政治。而新加坡逆向参与机制的最大政治效果，就在于建立了畅通的双轨政治轨道（参见图5），将政治压力下移到最基层政府，将政、党两方面的压力前移，让议员、官员直接接受来自民众的政治与社会压力，直接了解民情、参与民生、听取民意、关怀民需、争取民心。

新加坡通过逆向参与与选举政治的结合，建立了自己的双轨政治体制。政、党两分，各自上下畅通，又彼此互联互通。政府方面，社区民众俱乐部为主体，劳资政委员会和民情联络组相配合，分别联系基层居民、工人和政府服务的一般消费者，共同结成基层组织之网，全面渗透与周密照顾居民生活。总理公署居于基层组织网络与内阁之间，上下联通。政党方面，党支部为基层活力的策源地，也是基层活动的实质组织者；党的国会议员在党支部协助下下乡访问、逐户遍访居民和定期接见选民，现场解决居民诉求。政与党两面又在议行合一体制下互通有无，构筑上情下达、下情上达和压力前移的双轨政治制度机制。

1.上情下达

上情下达的轨道，依附于政府的科层制结构，较为容易建立，对于新加坡这样只有一级政府的地方而言尤其容易。早晨朝堂之上总理内阁的只言片语，下午就可以传到基层民众耳中。从最高层直达最基层，除了科层制、专业化的政府以外，了无中间阻隔。而新加坡政府的公务员从一开始就摆脱了所谓政治中立的桎梏，积极配合、忠实执行民选政治领袖的决策、政策。

政治领导核心、内阁、国会的决策，可以通过在社会中铺设各种自上而下的管道，也就是各类基层组织，直达社区、家庭和个人。这些基层组织发挥着向民众解释政策，说服民众接受的功能，并在必要时通过基层领袖充分组织和动员一般大众。一旦遇到比较重大的政策调整，或者比较有争议的政策问题，国会议员、内阁部长、总理都直接走到基层，现身说法，亲自向民众解释说明。上情下达轨道是否畅通，不能只是强调官员政治信念与服务精神，而忽略基层组织网络，忽略与之配套的沟通节点、政治活动场所，后者才是理念付诸行动的关键。

2.下情上达

为了避免自上而下的单轨导致政治变形，还必须建立自下而上的另一轨，听取人民的声音。大部分危机，反映的都是自下而上这一轨已经无法畅通，政策无法执行，行政问题演化为政治问题。新加坡通过人民协会、劳资政三方委员会、民情联络组这些上下沟通的节点，收集、吸纳基层民众的意见，并将这些意见及时传达给内阁部长、国会议员和总理，建立自下而上的政治轨道。

有了畅通的自上而下和自下而上的双轨政治模式，政府与政党也有了自己牢固的群众基础，有了向民众解释政策动机和目标的可靠组织；民众也通过各类基层组织，通过各种基层和公共活动，将自己对政策的看法和意见传递上去，政府针对民众意见，及时作出回应，调整政策的执行方式，甚至改变政策。双轨政治形式，可以政府听得见人民的声音，让人民看到政策的变化，看到政府行为的调整，感受到生活的改善，感受到政府对自己诉求的认真回应。

3.压力下移

在只有一级政府的城市国家，赋予政策执行者政治压力和社会压力是非常必要的。无论来自政治领导层还是社会大众，新加坡政策执行的压力总是下移的，也就是直接回应基层民众的需求，这种压力机制的最基本用意就是用民众意见消解科层制的僵化，防止垄断行政权力的专业官僚脱离社会生活。

从自治时期开始，作为政府政策的具体执行者，新加坡的公务员群体就被施加了两种压力：政治压力和社会压力。政治压力是自上而下的，来自政治领袖，他们要求高级公务员和普通公务员不能被动等待人民找上门来，而要组织各种基层调查委员会，主动了解普通民众的需要，尤其是回应最下层穷人的吁求。社会压力则是自下而上的，来自人民大众。民众的生活遇到问题直接或者通过选区议员找政府解决，而政府也设有专门机构来接受投诉、反映和建议，并且总要予以及时回应，这就会将民众意见变成公务员工作的最直接压力。而民意联络组会协调部门之间的民意收集、汇总、摘要，监控部门的处理过程，并将研究结果直接上报给内阁部长和国会议员，也向公务员施加无形的压力。

议题讨论成熟在国会获得通过，正式成为政府政策之后，国会议员就会从国会中走出来，直接走到选民接待所，举办对话会、讨论会等，让民众了解政策内容，让民众有理由要求政府提供更为详尽的解释。这种议员与选民直接沟通的方式，既是争取民意支持的一种方式，更重要的是将压力传递给政策的直接执行者，告诉他们，人民已经了解了政策的内容，他们必须按部就班地执行政策，使执行者不可能欺上瞒下。

新加坡的政府部长既是决策者，又是解释者。他决定政策，在国会解释政策意图，还要通过座谈会、基层对话会等多种形式与基层领袖和民众直接交流，了解民众对政策问题的真实看法。部长们直接与民众沟通，给政策的具体执行者设定了无形的政治压力，使之必须考虑基层民众感受，考虑如何调动基层领袖协助和配合，考虑如何灵活调整政策，争取民众支持。

一个简短的结论是，50年来，新加坡将逆向参与机制与选举政治结合在一起，从时间、空间、内容和功能上，构筑压力前移、上通下达的双轨政治，拉近政府与人民之间的距离，全面照顾民众需求，可以说是新加坡人民行动党连续赢得12次大选，维持51年长期执政的一个主要原因。逆向参与的新加坡经验，很值得今天的中国反躬自省。

（作者单位：中国人民大学国际关系学院）