—— 东亚五国一区政治发展研究之六

2010年1月6日至16日，“东亚政治发展研究”课题组一行四人，应邀访问印度尼西亚，就印度尼西亚的社会发展、民主转型等问题进行调研。这次访问得到了印尼外交部以及印尼驻中国使馆的大力支持和协助。印尼驻华使馆专门派二秘安瓦尔先生全程陪同访问。调研小组在印尼期间先后在巴厘岛、雅加达、万隆等城市，走访了包括印尼和平与民主学院、印尼国家科学院、印尼国际战略研究所、印尼国防研究院、印尼外交部公共外交司、外交部研究与政策规划司、印尼民意调查机构、印尼大学中国研究中心以及万隆会议博物馆等多个重要的、有代表性的官方和民间机构，与印尼政界、工商界、学术界、教育界、宗教界各方人士以及华人、华侨，进行了广泛接触和深入的交流。

印度尼西亚是东南亚地区最重要的国家之一，号称世界上最大的穆斯林国家，地域广大、岛屿繁多、人口众多。印度尼西亚有300多个部族、250多种语言、六大宗教，是一个彻头彻尾的“多元国家”：地理多元、种族多元、信仰多元、文化多元，与此相应地也形成了经济多元、政治多元的局面。在政治方面，印尼拥有当今世界上规模最大、最为频繁的选举，有当今世界少见的多党议会政治。自上世纪中叶独立以来，印尼经过艰难曲折的探索初步实现了国家的工业化；上世纪末以来，又实现了民主转型，初步建立起了多元政治体制。在这样一个国度里，这一切是怎样实现的？成功的经验和存在的问题是什么？带着这些有吸引力的问题，我们访问了印尼。印尼的情况是复杂的，我们将比较突出的问题和主要发现报告如下。

细碎利益结构与多党制的关系

相同或类似的宪政体制下，不同国家的政党体制有很大的区别。有的国家是两党制、有的是多党制，也有的是一党制。在东亚研究过程中，我们逐渐认识到，不同国家的政党体制的差异不是偶然的，也不能将其原因简单地归结为选举制度的差别。所有的政治制度，归根到底是社会政治实践的结果，从根本上讲，是实践决定着制度的演变，而不是制度规定着实践的走向。具体来说，决定政党体制的根本因素是社会的利益结构，即重要的社会利益群体，从广义上说，包括阶级、阶层、利益集团；从东亚国家具体情况看，主要是有重要影响力的资本集团、城市中产阶级、劳工集团、地方势力、宗教势力等等。一般来说，政党是这些利益群体的利益代表者与代言人。进一步讲，政党体制应与社会的利益结构相适应、相匹配，即政党结构大致反映了社会主要利益群体的划分。如台湾社会的利益结构，具有两极化倾向，具有外来背景的“军工教”利益群体与本土利益群体构成台湾社会两大对立的利益板块，在两极化的利益结构基础上相应地形成了政治上的蓝、绿两大阵营，分别以国民党和民进党为政治代表。台湾由此形成了比较稳定的两党制政党体制。台湾社会的利益结构与权力结构具有相称的对应关系。

印尼是一个典型的多党制的政治体系，自1998年进行多元化民主改革时期以来，印尼出现了400多个政党，进入议会的也有十多个政党。形成这种局面与印尼社会细碎的利益结构有直接关系。印尼是一个多地区、多种族、多宗教、多文化的多重多元化的国家，相应地也形成了印尼社会复杂多样的利益结构。由于多重多元的社会结构，印尼的利益群体众多，利益形态多变，利益关系不稳定；利益结构复杂，交叉重叠、界限不清。社会利益分化不充分，利益结构不清晰，导致印尼政党在意识形态、政治纲领、组织形态、社会基础等诸多方面都相应地呈现出不清晰、不稳定的状态。印尼混沌的政党体制，是细碎化的社会利益结构直接导致的结果。从印尼的经验中，我们可以得出细碎化的社会利益结构是多党制基础的认识。

精英分裂是政治转型的主要动因

了解印尼细碎的社会利益结构以及在此基础上形成的多元政治权力结构是理解印尼政治及政治发展的基础和关键。印尼从威权体制转向多元体制的动因也是在这一基础上发生的。

社会分化、阶级集团斗争、合法性危机、精英分裂等是东亚威权体制向多元体制转型的多方面的动因，一般情况而言是同时存在的。而印尼从威权体制到多元体制转型的动因与台湾、韩国有所区别。与台湾、韩国主要是由体制外反对派力量推翻了体制内的权力精英阶层不同，印尼的威权体制被多元体制所取代的转型主要是体制内的其他精英集团推翻了执政的精英集团。印尼因精英分裂而导致政治转型，这在东亚五国一区的政治发展中是最为典型的。

因细碎的社会利益结构，印尼始终没有形成稳定的、界限清晰的社会学界所说的那种“整体型社会聚合体”，即具有较为清晰明确的利益基础和共同意识的规模巨大的阶级、阶层等社会利益集团。利益集团在任何社会都会存在，但在印尼，其利益的多重性、多元化，使利益集团难于形成共同意识，难于形成组合、聚合利益集团使之具有行动能力的激励和维护机制。这也是苏哈托军政集团长期掌握政权的一个重要条件，苏哈托将他建立的体制称为“建国五基”民主。建国五基（马来语：潘查希拉）指的是：至高无上的主、正义和文明的人道主义思想、印尼团结、人民协商会议和代议制领导下的民主和社会公平。“建国五基”意味着从宗教、人道主义、民族主义、民主主义和社会主义等五个方面制订了印尼社会的基本准则。“建国五基”，实际上反映了印尼主要的社会力量和价值倾向：民族主义、地区主义、宗教（伊斯兰教为主）、自由主义、社会主义等。在这样的格局下，在亚洲金融危机背景下的苏哈托军政体制虽然面临来自社会多方面的挑战和冲击，但并未形成台湾、韩国那样的营垒分明、战线清晰的社会对抗。在这种形势下，印尼权力精英集团内部发生了分歧，反苏哈托的一派采取主动，迫使苏哈托下台，从而避免社会冲突，使政权有序开放，完成了向多元体制的平稳过渡。从一定意义上讲，当年的“建国五基”统统得以保存，印尼宪政体制发生巨大改变，而权力结构的变化要远远小于宪政体制的变化，而基本保留原有的精英集团，只是又吸纳了新兴力量的加入，还包括原有精英集团中的不同力量，如温和伊斯兰力量的地位上升。

在印尼，这样的政治转型的效果是，一方面，有利于保持印尼多重多元社会的统一，避免了国家分裂；另一方面，因为在一定程度上保持了原有权力结构，传统权力精英能够继续在很大程度上操控政权，这又使得原有体制的弊端不易得以革除。从现在的情况看，将来印尼的政治发展走向依然存在一定变数，即向竞争型多元体制抑或协商型多元体制演变的可能性同时存在。

地方自治与行政效率、行政成本的关系问题

地方自治是印尼多元化民主改革中的一项重要内容，也是印尼多元体制的重要标志。多元体制下的行政效率与成本等社会治理有关的问题，是我们研究多元体制变革当中关注的一个重点。印尼地方自治，是我们观察这些问题的一个重要窗口。

许多国家从威权体制到多元体制转型过程中，国家的统一都经受了严峻考验。尤其对于印尼这样一个多重多元的国家来说，多元民主改革对于国家统一的挑战与威胁更是不言而喻的。虽然，印尼在改革中经历了地方分离主义的动乱与冲突，但在总体上迈过了国家统一关，印尼国家统一和社会团结基本上得到保持。在这当中，实行地方自治和“非中央化”是关键举措。地方自治缓和了地区矛盾，承认和保护了地方利益，使地方主义得到释放和疏解。但是，印尼的经验表明，实行地方自治也在另一方面带来了行政效率下降和成本上升等一系列问题，在一定程度上降低了社会治理的水平和能力。其中的机制是：

第一，原有集中于中央层级集中统一的社会发展决策、规划机制遭到了瓦解，苏哈托时代行之有效、取得巨大成功的发展规划不复存在，代之以各自为政的现象。

第二，原有的管理精英阶层和官僚队伍主要集中于中央层级，地方缺乏有效的官僚体制和人才。实行自治后，地方治理出现了体制和人才的双短缺。大大降低了地方的行政能力和水平。

第三，地方利益上升，造成了地方利益之间、地方利益与中央利益之间出现大量矛盾摩擦，大量的利益博弈造成了效率下降和成本上升。

多元体制下的腐败问题

多元体制下的腐败问题，在台湾、韩国调研中已经进入我们的视野，在韩国调研中还形成了“行政性腐败”和“政治性腐败”等重要概念。腐败一直是东南亚社会发展中的一个痼疾，尤其是在多元体制转型过程中腐败丛生并且成为全社会关注的焦点问题。所以，研究印尼、泰国等东南亚国家的腐败问题是具有“窗口意义”的。

印尼在苏哈托时代，伴随着苏哈托日渐走向“家族政治”，腐败问题也日趋严重。近十年来的多元民主改革时期，贪污腐败本应是作为威权体制下的一个严重弊端而加以铲除，但实际情况却是贪污腐败在印尼有增无减，大有愈演愈烈之势。按印尼一位知名学者的话，“苏哈托时代的贪污是在桌子底下进行的，现在的贪污是连桌子一起贪了”。依印尼的经验看，造成这种情况的主要原因是：

第一，与选举有关的政治性腐败大量发生。选举是有可计量成本的政治行为。因此，成功获得政治权力后的成本支付，就成为政治性腐败发生的体制性原因。由于印尼的多党体制以及地方自治制度，印尼的选举非常频密，每年约有40万人参加各级各类选举，造成了海量的政治献金和政治回报，扩大了腐败现象发生的范围。

第二，“机会性腐败”造成腐败层级上升、规模扩大。“机会腐败”是印尼智库人员经常提到的一个词（在泰国也是如此）。所谓“机会性腐败”是指政治家或其他掌握权力的官员利用制定特惠政策、法律为某些利益集团谋取利益，比如，授予特许经营和垄断经营权利等等。一般来说，机会性腐败获取的利益巨大，与以个人行为为主的“行政性腐败”相比规模要大得多。

第三，政党轮替使腐败行为短期化、严重化。

第四，政治保护。政党、政治势力保护本党、本集团的政治家，将腐败问题政治化，阻止腐败案件的查处。

精英与大众关于社会形势与前景的分歧

在印尼的调研中，可以明显地感觉到不同社会阶层对于印尼社会形势认识判断的分歧。而且这些分歧呈现出明显的规律性。主要表现在两方面：

第一，华族群体对于印尼多元民主改革，对于现体制多持负面意见，对于未来前途也多持悲观态度；而伊斯兰主流族群对印尼政治发展持比较积极和肯定的评价，对于未来也比较乐观。

第二，中产阶级、知识分子一般对于印尼的民主进程比较满意，包括对于未来发展、政府廉洁、有效率大多持乐观看法；而社会上层人士、精英阶层则相对于中产阶级和知识分子，对于民主化进程持有一定保留态度，一般认为腐败问题更加严重，治理问题突出，行政成本增加，对于未来前途不很乐观。