沈大伟：北京：奉行“中国优先”政策的全球领袖

北京：本周，北京在多伦多参加了20国集团峰会，这当然是一个迹象，表明北京已经在国际体系新的规则制订者俱乐部就坐。但北京要寻求制订什么样的规则呢？中国要给世人展示什么样的国际姿态呢？

在2008年夏天精彩绝伦的北京奥运会后，许多人希望具有象征意义的成功将带给中国在世界舞台上新的自信和合作。但是这种期望并没有完全实现。在2009年时，许多观察家发现一些令人担忧的迹象，中国显得更咄咄逼人，更缺少合作性。不过，到了2010年春，中国针对西方的冰冻立场开始松动。最近在多伦多20国集团峰会上，北京打出了与发展中国家的“南南合作”的团结牌。

中国的外交走向哪里？中国外交政策摇摆不定背后的原因是中国陷入深刻的矛盾中，无法就自身国际定位和在世界上应该发挥的作用协调一致。正如中国一著名学者最近在斯德哥尔摩中国论坛上告诉大家的“中国仍然在探索它究竟想要什么样的国际秩序”。

中国外交政策摇摆不定背后的原因是中国陷入深刻的矛盾中，无法就自身的国际定位和在世界上应该发挥的作用协调一致。

因为缺乏这样的全球视野和宏观战略，北京采取了以自身利益为中心的狭隘的外交政策。这些政策的第一个重点目标就是中国要在全世界搜索，与各国政府和私有公司达成能源和原材料供应协议，以支持其继续不断的经济扩张。

第二个重点目标是继续不惜代价地在亚洲维持中国周边和平友邻的环境，防止经济增长的环境受到威胁。这种专注促使北京在最近几个月中加紧努力修补它与新德里的关系，同时试图改善与日本以及韩国的关系。

中国对朝鲜的态度最明显地体现了这种“不惜代价地保持稳定”的战略，在朝鲜击沉韩国海军天安舰后北京做出的软弱反应尤其表现了这一点。北京似乎准备容忍平壤的任何挑衅行动。

中国对外关系的一个突出困难就在于东南亚。东盟外交官最近抱怨中国在南中国海争议问题上立场趋于强硬，现在北京把南海定义为它的三大核心利益之一，另外两个是台湾和西藏。这已经警告其他一些提出领土争议的国家如印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、越南，它可能拒绝任何多边国际方案。东盟外交官还抱怨中国在区域性多边国际机构建设上的新态度，他们指出，从前中国一直满足于让东盟“驾车”掌握区域政策方向，自己甘心坐在后排座位上充当一名消极乘客。但是最近，东盟外交官注意到“北京已经坐进前排座位，手里拿着地图，试图指挥东盟朝哪个方向开。”他们指出，北京坐在驾驶员位置上取而代之只是时间问题。

美国和欧洲都渴望中国成为他们在全球事务上的伙伴，为全球治理做出更大贡献。

至于美国和欧盟，中国试图缓和与它们的紧张关系，试图维持官方关系中的少量正确性。但是在私下里，它与欧盟和美国的关系都存在引起摩擦的众多隐患。每一种关系中的问题都不仅仅是双边性的，而且涉及到美国和欧盟都感受到的越来越强烈的失望情绪，因为两者都渴望中国成为他们在全球事务上的伙伴，为全球治理做出更大贡献。

在全球事务上，北京的表现看起来是奇怪地混合了犹豫不决和桀骜不驯。正如外交部副部长傅莹在担任驻伦敦大使时曾经说的，“中国站在了世界舞台的中央，却背对着观众。”中国不是走上前来，承担一系列国际责任，而是仍然以国内事务为中心，专注于自身利益，追求在很大程度上维持自身利益的狭隘外交政策。

从国际上说，中国一直在为冲突的身份认同而苦恼。一方面，它渴望成为世界大国，做出世界大国应有的贡献。但北京缺乏以大国身份行动的自信，尤其是在和其他大国协调行动时。在国际舞台上，中国仍然犹豫不决，瞻前顾后，在成为自信的世界领袖方面迈不开大步。简而言之，中国仍然是没有全球实力的国际演员。

毫无疑问，中国的国际不确定性的部分原因来自领导层对国内问题动荡无常的认识。因为中国面临各种各样严峻的挑战，转型中的政治体制有一个谨慎的、缺乏安全感的领导层。

北京更喜欢小团体而不是大型多边国际机构。中国部分参与全球事务比根本不参与或者破坏性不合作要好得多。

北京犹豫不决的另外一个原因是中国不赞同作为大多数国际机构和体系基础的自由价值观和规范，虽然中国从这些机构中得到了巨大的好处。在国际体系中，如果你不在国内共享自由价值观和实践运行规则，不在该体系形成过程中“做出自己的创造性贡献”的话，要成为罗伯特·佐利克（Robert Zoellick’）所说的“负责任的利益相关方”（a “responsible stakeholder”）是非常困难的。在有些关键领域，如核不扩散和自由贸易方面，中国已经拥抱了国际规范，但在其他很多方面，中国的犹豫不决仍然非常明显。

但是，不充分拥抱自由规范和制度并不意味着中国无法成为他人的合作伙伴，在纯粹实用性的议题上，中国会以个案处理的方式与人合作。但它确实说明，中国在世界舞台上仍然会行动迟缓，在诸如伊朗和朝鲜问题上很难成为西方的合作伙伴。

因此，我们很可能看到中国在世界事务上是“选择性的多边主义者”，北京愿意与小团体的国家合作，而不是在真正多边的国际机构内行动。北京更喜欢小团体而不是大型多边国际机构，因为后者将限制其行动自由。但一个部分参与全球事务的中国比一个根本不参与或者具有破坏性作用的中国要好得多。

北京可能优先考虑本国利益而不是国际利益，并将继续奉行“中国优先”的外交政策。

中国的外交政策精英相信，中国应该缓慢地增加它在国际事务上的参与，但仅限于涉及中国国家利益的问题，尤其是直接涉及国家安全的问题。这种选择性多边主义者通常逃避让中国广泛参与国际事务，他们似乎相信“全球治理”是西方的另一个陷阱，要把中国绑在危险的国际难题上，这只会阻碍中国的崛起。但他们也认识到，中国必须让世人看到自己为全球治理做出的贡献，而不能被看作是国际体系的免费搭便车者。

所以，选择性多边主义者虽然警惕陷入国际纠纷中，但仍然认识到中国必须“做些事”，正如邓小平所教导的，在国际上要“有所作为”。不过，这种努力应该被看作塑造形象的策略性努力，而不是对全球自由秩序的赞同。因此，多边主义者鼓吹，中国应该更多参与联合国维和行动，加大灾害救济捐助，在亚丁湾打击国际海盗，参与朝鲜和伊朗核问题的外交活动。

随着时间的推移，人们希望中国将获得更多的自信，对国际制度和全球治理做出更大的贡献。但是在未来一段时间内，北京很可能将继续强调国内的和区域性问题优先于国际问题的选择，推行追求自身利益的“中国优先”的外交政策。

本文作者沈大伟是乔治华盛顿大学中国政策项目部主任，目前在北京的中国社会科学院世界经济与政治研究所做富布莱特项目研究学者。

(责编：RXX)