强世功：“碳政治”：大国格局下的战略抉择（上）(2)

3、“碳政治”下的国际利益格局

“碳政治”不同于传统的国际政治，尽管实力政治很重要，比如美国就可以毫无顾忌地宣布退出《京都议定书》，但这种实力必须通过科学话语和法律规则来运行，否则就要承担道德风险，而道德风险最终会转化为经济风险和政治风险。布什政府的实力政治在中东问题上的失败就与抛开欧洲单干从而承担“新帝国主义”的巨大道德风险有关，而在环保问题也面临着类似的道德风险。由此，奥巴马政府无论在中东问题，还是在环境问题上，都不得不向欧洲人的道德标准靠拢。因此，在“碳政治”的问题上，不同于传统的“南北问题”，世界不是划分为两大阵营，而是形成三大阵营。第一阵营就是欧盟；第二阵营就是美国为首，包括日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、俄罗斯等被称为“伞形”国家集团；第三阵营乃发展中国家，通常为77国集团加中国。此外还有小岛国联盟、石油输出国组织等。但这些阵营从来都是不稳定的，比如英国撒切尔夫人的保守主义时代曾经把环保组织看作是英国的敌人，但在工党的布莱尔执政之后推行“第三条道路”，积极投入到环境政治中，使得英国目前和德国成为一样，成为“碳政治”的领导者。而且卸任后的布莱尔也成为国际气候组织的发起人，活跃在“碳政治”中。而目前美国也改变了其立场，试图成为“碳政治”的领导者。

在这些“碳政治”的博弈中，起作用的不仅仅是“世界主义”的理念，更重要的是国家的实际利益。比如小岛国就担心被淹没的亡国危险，而石油输出国组织就担心新能源的开发利用直接影响全球石油价格。而欧盟国家之所以极力推动“碳政治”不仅仅是由于政治理念，也与其现实的利益有关。事实上，德国、法国、英国、丹麦等欧洲国家在核能、风能、太阳能等新能源技术方面处于世界领先地位，比较之下美国的技术优势依然在传统的军工、航天技术和新兴的信息技术领域。然而，美国掌握的先进技术在全球贸易中依靠WTO中关于知识产权的TRIPS协议获得巨额财富，而欧洲新能源技术在全球贸易中的获益则相形见绌。其原因就在于发达国家以及中国、美国、印度、巴西等能源消耗大国依然在使用石油、天然气、煤碳等“碳排放”比较高的能源。因此，欧盟之所以积极推动全球“碳政治”最根本的动力在于通过设定全球法律规则来彻底扭转其在新技术领域的不利态势，并且试图通过全球“碳交易”奠定欧元的国际货币地位。如果各国要实现实质性的“减排”，无疑要向欧盟国家购买新能源技术的知识产权。我们试想一想看，如果中国、印度、巴西这些发展中国家一旦按照西方的要求，实行强制减排义务，就意味着这些国家必须大规模地采用新能源技术，可是按照西方发达国家的解释，联合国气候公约和《京都议定书》所强调“技术”援助和转移问题，要按照WTO框架下的原则来解决，即必须按照TRIPS协议上欧美这些发达国家支付巨额的知识产权费用。正因为有如此巨大的长远利益，发达国家才有足够的耐心通过“软法”的形式来诱引发展中国家参与其中，而一旦时机成熟，这些“软法”就会变成“硬法”，成为具有创制性的减排义务。

4、“碳政治”的核心：新技术革命引发的全球竞争

“碳政治”在欧洲的兴起绝非单纯的左翼政治的“世界主义”理念，而其背后是右翼所关注的经济利益，尤其是“碳金融”所实现的巨大的资本利益。由此，“碳政治”恰恰反映了一种知识与权力之间的互动关系，反映了国际政治中左翼与右翼之间的政治共谋。如果说左翼政治试图实现“环保主义”和“世界主义”之类的政治理念，那么右翼政治则为了由此获得巨大的经济利益。当然，不同于美国在全球推进西方人权和民主理念，导致军工和石油能源集团获得巨大的经济利益，欧盟推动全球“碳政治”，获益的将是掌握新能源技术的利益集团。“碳政治”的核心问题其实是技术问题，是一场绿色革命背景下的全球技术创新的国际竞争。[6]

从人类历史看，每一次技术革命都引发了经济、政治领域的深刻变化，并直接引发国际政治局势的改变。众所周知，中国古代的四大发明不仅维持中华帝国几千年的统治地位，而且触发了欧洲资本主义的兴起。以纺织和铁路技术为主的第一次工业革命把英国推向了全球帝国的舞台；以电气化为主的第二次工业革命把美国推向了世界舞台；核技术和航天技术把苏联变成了世界超级大国；而信息技术革命把美国推向了世界霸主的地位。从这个历史经验中，我们可以看出，每一次技术革命都可以创造巨大的经济财富，而对这些财富的善用就可以转化为政治和军事优势。那么，在信息时代之后，下一个科学技术所带动的经济增长点在什么地方？太空技术？新能源技术？生物技术？科学家的任务是深入研究这些问题，而政治家的任务就是对选择哪种技术作为国家发展战略作出政治决断。

在过去几十年，美国和欧洲一直在上述各种技术领域中摸索、徘徊。生物技术由于遇到了巨大的宗教和伦理压力不得不有所停顿。而在苏联的竞争消失之后，太空技术的浩大投资难以产生直接的经济收益。而基于对人类传统能源耗尽的预测，欧美国家不约而同地选择了新能源技术。然而，新能源技术的开发和利用需要投入巨大的成功，问题是谁来为这些成本的投入买单呢？由此看来，“碳政治”的实质就是新技术革命导致的利益重新分配，即掌握新能源技术的欧盟和美国等发达国家希望通过国际政治的途径迫使发展中国国家采用它们的新技术，从而为它们的新技术支付巨额的知识产权费用。我们比较一下，18世纪工业革命以来，西方发达国家的在这种初级的工业技术革命中，通过打开全球市场的来获取巨大的经济利益，从而弥补其工业技术研发中微不足道的投入。而随着20世纪这些初级的工业技术被发展中国家所掌握和普及，西方发达国家又开发新的工业技术、信息技术和航天技术等，而这次西方世界获益的不仅是传统的产品贸易，而且是“与贸易有关的知识产权”，这就是WTO的兴起和发展。而如今，面临又一次新技术革命的浪潮，西方国家试图通过“碳政治”这种方式，形成一种全球范围内的新能源技术的贸易，从而使得发展中国国家通过购买发达国家的新能源技术来为这次新技术革命买单。

正因为如此，布什政府始终把“能源安全”与“气候变化”联系起来，并把技术进步和扩散作为解决问题的唯一途径，尤其是希望扫除其推广新能源技术的贸易壁垒。布什政府虽然退出了《京都议定书》，但这仅仅表明美国不准备在“碳排放”问题上接受欧盟主导的国际法的强制义务。相反，美国政府制定了自己的减排计划，尤其是对新能源技术的开发利用从来没有停止。其中，布什就任期间联邦政府仅仅可替代能源的研究、开发和推广就划分120亿美元。2007年布什总统签署了《能源独立与安全法案》，其中为支持可替代能源的发展，规定新的贷款担保权到达385亿美元。[7]

三、“碳政治”的建构：法律与金融

1、“碳排放权”：从“软法”到“硬法”

在今天的世界上，一种政治理念，一种科学技术，如果要变成为稳定的、可持续的政治或经济收益，就必须用法律的规则固定下来。20世纪以来，国际法领域发生的重大变化就在于国际法所依赖的执行机制发生了变化。全球化导致的国家之间的复杂多样的合作关系，使得国际法的约束力大大增强。主权至上虽然没有受到挑战，但它越来越受到国际法规则的约束。而这种约束就建立在协商谈判所建立的共识基础之上。

1992年各国政府签署的《联合国气候变化框架公约》的首要目标在于通过协商谈判将一个科学理念转化为政治共识，即人类活动引起大气中温室气体浓度上升导致了全球气候的异常变化。在此基础上，公约形成了两个基本共识：其一，历史上和目前全球温室气体的最大部分源于发达国家，但发展中国家所占的分额将会逐渐增加。其二，解决该问题的原则是公平原则和发达国家与发展中国家“共同但有区别的责任”原则。在这些共识的基础上，公约要求发达国家应当率先实行减排，而对发展中国家没有做出明确规定。

这种宣言性的国际公约并没有规定任何明确权利与义务的法律关系，从而被人们看作是“软法”，但各国一旦纳入到这种“软法”设定的协商机制，“软法”就很容易变成“硬法”。《京都议定书》就是把《公约》的理念转化为具体的法律关系：其一，明确了列举了各发达国家（即“附件一缔约方国家”）在第一期承诺的具体减排量和时间表。其二，明确了温室气体的种类为包括二氧化碳在内的六种气体，而其他五种气体最后也以二氧化碳为标准来计算。这就是“碳排放”和“碳政治”这些概念的来源。这两条法律实际上明确界定了“碳排放权”，即每个国家向大气中排放二氧化碳等温室气体的权利。《京都议定书》实际上明确了两种国家：一种是享有完全“碳排放权”的发展中国家；另一种是在国际条约规定限度内享有“碳排放权”的发达国家，或称之为“碳排放权”受限的国家。

2、“碳金融”：推动“碳政治”的核心力量

不过，《京都议定书》最具有创造性的法律贡献就在于通过法律技术的建构，“碳减排”这种实质性的具体行为变成了“碳排放权”这种虚拟的权利或资产。正是通过这种法律技术的建构，“碳排放”这样一个实质性的人类活动就变成一种抽象的、可分割、可交易的法律权利。《京都议定书》在本质上就是各国之间就“碳排放权”的初始分配和相互交易所达成的契约。而一旦完成了关于碳排放权的初始分配之后，各国就可以对自己获得的“碳排放权”进行地域或行业的二次分配，这种不断的分割使得碳排放权最终分配给了每个企业。由此，按照《京都议定书》所规定的交易规则，就自然形成企业这种市场主体之间的商业交易，最终形成了一个复杂的全球碳排放权的交易市场。当复杂的金融工具开始进入这个交易市场之后，就产生专门的“碳金融”。

目前，《京都议定书》规定了三种“碳排放权”的交易机制：其一，排放贸易机制（ET）。一个发达国家将自己超额完成的减排义务指标以贸易的方式转让给另一个未能完成减排义务指标的发达国家，出让方自然要从其排放额度中扣除卖出去的额度。其二，联合履行机制（JI）。一个发达国家向另一个发达国家以技术和资金投入的方式实现减排的项目，由此实现的减排额度可以转让给投入技术和资金的缔约方。其三，清洁发展机制（CDM）。发达国家向发展中国家进行资金和技术投资以实现减排目标的项目，由此产生的减排任务算作发达国家的减排额度。前两个机制适用于《京都议定书》附件一签署国（发达国家）之间，后者适用于《京都议定书》附件一签署国与非附件一签署国之间，因为被看作是发达国家与发展中国家之间“双赢机制”，即发展中国家无偿获得了资金和技术投资，而发达国家以低廉的成本实现了法律要求的减排额度。

“碳交易”的法律设置引发了两种完全不同的评价。一种观点认为引入市场机制为解决碳排放问题带来了巨大的动力，从而有利于实现总体上的实质减排；但另一种观点强烈批评这种脱离了实质减排的“碳金融”如同期货市场一样，对实物市场并没有形成实质性影响。尤其发达国家通过“碳交易”回避了实质性的减排任务，反而将减排的责任转嫁给发达国家，加剧了南北之间的对立。其实，如何评价不重要，重要的是要认识到这种法律技术机制的实质。清洁发展机制（CDM）机制的重要性就在于它通过市场交易的方式，使发展中国家能够从全球“碳交易”市场中获得利益，从而鼓励发展中国家与发达国家之间开展节能减排的合作。但就《京都议定书》所设计的“碳交易”而言，CDM机制恰恰如同一个诱饵，诱使发展中国家在“碳交易”问题上认同《京都议定书》所设计的法律制度，从而裹挟到整个碳交易市场中。可在“碳交易”市场中，《京都议定书》所设定的CDM机制的交易量只占非常少的比例，绝大部分的交易是在发达国家之间完成的，“碳交易”真正是属于发达国家之间的游戏。而发展中国家目前虽然尝到了CDM机制的甜头，可随着谈判的进程，迟早要承担减排的义务，从而进入发达国家主宰的“碳交易”游戏中。由此，“碳交易”的实质是要建立一个全球的“碳金融”市场，从而将实体性的碳减排变成虚拟的“碳金融”，而在这场游戏中，最终取胜的或获得利益的不仅是拥有新能源技术的发达国家，而且是拥有金融技术的发达国家，以及拥有最终决定金融法律规则的发达国家。由此，对于发展中国家而言，目前享受CMD的甜头，未来迟早要在“碳金融”市场上付出相应的代价。

3、“碳政治”主导权的较量：欧盟与美国

据世界银行的统计显示，从2005年京都议定书生效之后，全球“碳交易”的总额从最初不到10亿美元，增长到2008年的1260亿美元。其中金融衍生工具带来的交易量也在不断上升。从金融衍生工具在美国房地产市场中发挥的威力，人们可以预计到它在大规模进入“碳交易”市场之后的景象。资本力量一旦全面进入，无疑会为“碳政治”提供了更大的动力。在这种金融资本催生的泡沫后面，真正获益的将是掌握新能源技术的企业集团，而英国、法国、德国和北欧等欧洲国家无疑是全球新能源技术的引领者。目前“碳交易”的主导权掌握在欧盟手中，欧洲气候交易所、欧洲能源交易所等一直从事“碳排放权”的交易。2003年，美国建立了芝加哥碳交易所，但由于美国没有加入京都议定书，所以业务对象主要来自欧洲国家。2008年1月，纽约-泛欧交易所与法国国有金融机构信托投资局合作建立一个“碳排放权”的全球交易平台。在这些交易平台上，欧元往往是交易的标准货币，由此碳排放的全球交易使得欧元被越来越多的参与到碳交易中的国家所接受，并变成了仅次于美元的世界货币，以至于欧盟积极推动的“碳政治”被看作是用欧元来挑战美元霸权地位。[8]

正因为如此，“碳政治”目前的发展动力正在从欧洲左翼政治的环保理念和世界主义理想转移到更具有持久力量的新能源集团和金融集团的技术和资本。在欧洲历史上，资本正是由于捕获了国家主权，才为资本主义带来了持久的生命力。而目前新能源集团和金融资本正在试图通过全球“碳政治”来捕获所有的主权国家，从而为其扩张带来新的生命力。在这个意义上，欧洲左翼的政治理念恰恰为欧洲右翼的经济利益铺平了道路。

正是基于这种切实的经济利益考量，美国无论在签署《京都议定书》还是后来退出京都议定书的过程中，始终坚持两个原则：一是《京都议定书》的目标不能对美国经济产生负面影响；二是发展中国家必须参与减排承诺，这其实把目标瞄中了中国和印度等发展中国家。欧洲是工业化最早的国家，无疑要对历史上大量排放二氧化碳负有道义上的责任，这就是《京都议定书》上提出“共同但有区别的责任”原则的基础，为此欧洲等发达的工业化国家率先作出了减排的表率，事实上没有这样的姿态，根本就不可能达成国际公约。但是，美国的工业化大约在19世纪中后期才开始，比欧洲工业革命差不多晚了100年。尽管目前美国是世界上最大的“碳排放国”，但美国显然没有欧洲人的“历史愧疚感”。因此，在欧洲人的道义面前，美国人始终坚持赤裸裸的现实主义，因为美国经济的支柱是传统能源。美国与欧洲的较量显然是两种不同能源的利益集团之间的政治较量。

美国人显然不愿意接受目前欧盟主导的“碳政治”，既然强调实力政治，也就自然喜欢大国政治。为此，美国试图在G8集团的基础上，邀请包括中国、印度和巴西等15个碳排放量比较大的发展中国家，在联合国框架下重新讨论碳排放问题。而自从潘基文出任联合国秘书长之后，他也把“碳政治”看作是重振联合国地位的一张王牌，频频利用联合国的舞台推动该领域的国际合作。而欧洲人担心的恰恰是美国主导下另起炉灶，而美国人究竟能否另起炉灶，中国与77国集团的态度具有决定性作用。

4、美国战略：对“碳政治”格局的影响

美国对环境问题的关注由来已久，但不是左翼政治理念的关注，而是右翼资本利益的关注。早在全球左翼政治运动高涨的1960年代，美国就已完成了以全球环境污染为政治话题的战略报告——《铁山报告》。这份报告的来源至今莫衷一是，但这份报告基本上反映了美国资本力量对全球环境的态度，即如何在政治话语中炒作环保话题以便为资本获益开辟新的渠道。但美国人以往环境关怀的对象并非气候，而是全球湿地，美国人主导的“世界环境基金”正通过资本的力量掠夺全球土地。[9]然而，随着欧洲对气候问题的关注，美国也积极加入其中。虽然左翼的民主党和右翼共和国对气候问题的立场有所不同，但二者对新能源技术的关注一直不变。

民主党总统奥巴马执政之后，在“碳政治”问题上采取了更为积极的立场，而这一切与美国的能源和新技术政策有关。若美国能透过新能源摆脱石油能源的政治挚肘，就意味着美国可以真正撤离中东地区，由此奥巴马的中东政策与其新能源政策密切关联。正如他在自传《无畏的希望》中所言：“一个控制不了自己能源的国家也就控制不了自己的未来。”从这个角度看，这次全球金融危机对美国而言似乎变成了一个天衣无缝的精心安排。它在政治上帮助奥巴马政府彻底摆脱石油能源集团的影响，通用汽车公司可以在政府的眼皮下破产。与此同时，美国政府可以名正言顺地搞“绿色振兴计划”，把大笔资金投入到信息技术和新能源技术开发利用上，其中仅“清洁能源研发基金”就达1500亿美元，用于未来10年可再生能源技术开发，使整个社会经济加快向以新能源为代表的绿色经济转型。由此可见，美国恰恰利用应对金融危机的方式促使国家战略的转型。

奥巴马政府在推动国内新能源政策的同时，也开始积极介入全球“碳政治”，希望通过资本技术和法律规则技术的巧妙运用，让全世界为其新技术革命“买单”，即透过知识产权转让把新能源技术开发的成本转嫁给发展中国家。中国无疑是美国首选的最佳对象：庞大的市场、对能源的渴求、对获得美国承认的渴望、对美国价值的梦想等等。而美国刚刚通过的《清洁能源与安全法案》，就是一种国际战略上的“威慑”，即利用发展中国家对征收“碳关税”以及由此可能引发的贸易战的恐惧，迫使发展中国家来购买其新能源技术。比如在中美谈判中，两国都表示要在节能减排领域展开合作。而这“合作”的背后，就是中国要支付大笔的知识产权费用。可见，民主党的环保战略表面上是左翼政治的遗产，可实际上依然服务于美国维持并巩固其世界领导权的政治使命。

在全球“碳政治”中，欧洲人的优势就在于话语优势和新能源技术优势，然而操控话语一直是美国人的强项。但美国人还有另外其它优势：超级大国的实力、信息技术、金融技术和法律技术。由于美国超级大国的实力，它有能力改变国际“碳政治”的规则，尤其是它将中国、印度等发展中国作为承担减排义务的目标，通过双边和多边谈判，迫使这些国家在“碳政治”中承担相应的义务，避免所谓的“搭便车”。9月22日，国家主席胡锦涛在联合国气候变化峰会上明确将2020年确定中国自行减排的时间表，不能说与前一段时间中美之间的密集磋商无关。而美国在信心技术领域的领先地位，无疑会将信息技术和新能源技术结合起来，比如信息技术运用与节能减排的“智能电网”项目就把节能技术推向一个新境界。而美国拥有强大的金融艺术，尤其是其发达的金融衍生工具无疑会导致“碳金融”的迅速扩张。更重要的是，美国为了应对金融危机从而改变美元作为全球货币面临的困局，可能正在试图通过建构“能量本位制”来弥补美元纸币本位的不足。[10]至于美国掌握强大的法律技术，无疑有利于其修改《京都议定书》以来形成的国际规则和国际标准，从而制定一系列对其有利的规则和标准。

5、中国：面对“碳金融”准备好了吗？

中国虽已加入了《京都议定书》，但由于中国的发展中国家地位，属于不承担减排义务的“非附件一缔约方”国家。由此，目前中国是《京都议定书》的受益国。国内最近开始热炒“碳交易”仅仅指的是通过CDM机制进行的碳交易。据统计，在发达国家要实现减排的成本在100美元/吨碳以上，而在中国实现减排的成本仅仅是20美元/吨碳，这种巨大的成本差异使得中国这样的发展中国家成为发达国家通过CDM机制实现减排义务的庞大市场。

有关统计显示，目前中国通过CDM实现的减排量已经占到全球CDM市场上的1/3左右。中国之所以在CDM方面占据如此巨大的市场，一方面由于中国的强大实力使得在谈判中比较容易获得发达国家的CDM投资项目，另一方面由于中国很快熟悉了这一整套的申请程序规则。而许多发展中国家，包括一些发达国家很大程度上是在没有搞清楚“碳排放”、“碳交易”是怎么一回事的时候，就稀里糊涂地裹挟到欧洲人设计的“碳政治”中。这也是目前讨论“环境正义”中的主要话题。比如有学者认为，在欧盟内部，新能源技术落后的“新欧洲”国家承担了过多的排放义务；而日本和澳大利亚相比，排放数量的确定也不合理等等。日本甚至以此为由，要求削减减排义务。在“碳交易”市场上，尽管CDM机制仅仅是补充性机制，但其交易收益依然很可观。据有关专家测算，到2012年我国通过该机制转让“碳排放权”的收益将达10亿美元左右。

目前，我国也试图参与到全球“碳交易”市场中。2008年7月，中石油资产管理公司、天津市政府和芝加哥气候交易所达成协议，计划在天津建立碳交易所，目前已进入到运营状况，而北京碳交易所也筹组完毕等待开业。由于中国碳交易只属于CDM机制的交易，而这些领域当然属于有利于欧美的卖方市场，中国的碳交易所显然不可能有实质性的交易。不过，中国在这种领域中熟悉规则，储备人才，积累经验，对于中国未来迟早要承担的减排义务所带来的庞大市场，可谓是未雨绸谬。在这方面，我们不禁要问：面对未来的“碳金融”，中国准备好了吗？

(责编：RXX)