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曹广忠，袁飞，陶然，2007，土地财政，产业结构演变与税收超常规增——中国“税收增长之谜”的一个分析视角，中国工业经济，（12）：13-21 黄季焜，陶然，徐志刚，刘明兴，2008，《制度变迁和可持续发展：30年中国农业与农村》（中国改革30年研究丛书）格致出版社，上海人民出版社 黄小虎（2007）：《当前土地问题的深层次原因》，《经济嘹望》第2期。 林毅夫，蔡昉，李周，1999年《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海人民出版社 陶然，陆曦，苏福兵，汪晖2009地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思《经济研究》2009第七期21-34 陶然，徐志刚。城市化、农地制度与社会保障—一个转轨中发展的大国视角与政策选择。《经济研究》，2005（12）：45-56 陶然，汪晖，2008“以系统性改革渐进式实现城乡一体化”《领导者》，2008年12总第25期，第60-70页 陶然，陆曦，苏福兵，汪晖 陶然，童菊儿，黄璐，汪晖2009b “二轮承包后的中国农村土地行政性调整研究——典型事实、农民反应与政策含义”《中国农村经济》2009年第10期 天则经济研究所《中国土地问题课题组》，《城市化背景下土地产权的实施和保护》，2007； 汪晖，陶然 汪晖，陶然，2009b *如何实现征地制度改革的系统性突破——兼论对《土地管理法》修改草案的建议，《领导者》，2009年。第29期 王兰兰，汪晖，2009走出“小产权房”困境：现状、成因、政策建议及配套改革北大-林肯城市发展与土地政策研究中心，工作论文 于建嵘：2006转型期中国的社会冲突和秩序重建三农中国http://www.snzg.cn 薛志伟，“警惕浪费土地的四种现象”，《经济日报》， 张五常2009《中国的经济制度》简体中文版，中信出版社。 -------------------------------------------------------------------------------- 注释： [1]本研究得到了国家自然科学基金（城市化过程中的农地制度与相关社会保障研究70633002）、国家社科基金重大项目（城乡经济社会一体化新格局战略中的户籍制度与农地制度配套改革研究08-ZD025）、科技部支撑项目（2006BAJ11B06）城乡经济要素配置评价关键技术研究、北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心资助。通讯作者及地址：汪晖，浙江省杭州市凯旋路268号浙江大学公共管理学院土地管理系，310020，联系电话：（0571）86870054，电子邮件：wanghuidn@zju.edu.cn [3]所谓“三通一平”，即通水、通路、通电和土地平整。近些年为了招商引资，很多开发区甚至不惜巨资事先进行“七通一平”建设，即通路、通电、通信、通上水、通下水、通燃气、通热力及宗地内土地平整。 [4]主要是由于工业开发区和为之配套的基础设施用地浪费，使得我国城市土地利用效率远低大多数其它国家。目前，我国城市人均占用土地约133平方米，远高于不少西方国家（82.4平方米）和发展中国家（83.3平方米）（薛志伟，2006）。 [5]据2005年的一个统计，在全国发生的近8万起群体事件中，农民维权占30%，其中因征地补偿不公而发生的群体事件占农民维权的70%.在中央电视台“焦点访谈”节目2005年电话记录的74000多起群体性事件中，有15312起与土地有关。其中多数是政府低成本征收征用农民土地导致的冲突（2006）；后来土地引起的冲突上升到约60%（于建嵘，2006）。 [6]从1990年代中后期开始，特别是1998年以来，为了进一步加强耕地保护，我国对农村建房和农民宅基地开始进行严格管理。1998年《土地管理法》修订案，原来1988年《土地管理法》第四十一条（关于城里人在特定情况下可以取得宅基地的规定）被取消。而1999以后，更进一步出台了三个最具代表性的文件，即1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地。《担保法》也明确规定，宅基地使用权不能用作财产进行抵押。 [7]按中国的法律与政策的规定，开发商如果使用农村集体土地作房地产开发建设，该地必须符合所在城市的土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划，并先由国家征收，转为国有土地后再由国家以招、拍、挂方式出让给开发商。根据《中华人民共和国土地管理法》（2007年）第45条的规定，“商品房预售，应当符合下列条件：1）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；2）持有建设工程规划许可证；3）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；4）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明”。买卖手续上商品房交易需具备“五证”即《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》和《商品房销售（预售）许可证》，开发商才能取得房地产市场的合法建造销售资格。只有“五证”齐全的商品房才是合法商品房，购房者才有可能办理县级以上人民政府颁发的房屋所有权证书。而由村民、村委会或乡镇政府自主独立开发、或与房地产开发企业联合建造的小产权房，最多只需开发商与集体组织签定合同就可以动工，商品房所需要的审批手续对小产权房不适用，小产权房也因此无法办理房屋产权登记，无法取得土地使用证和房产证。小产权住宅的买卖双方一般也只能签订“购房协议书”，即使有消费者能得到由乡镇一级人民政府颁发的产权证，但这些证书并不为国家所认可，购买此类房屋的权益也不受国家法律的保护（王兰兰，汪晖2009）。 [8]在我国，一个‘合法’的房地产开发项目，开发商需向国土、房管、消防、绿化、园林、人防、水利、教育、环卫、卫生、建设、防震办、自来水公司、供电局、工商局、质检站、招投标中心、环保局、市政等几十个职能部门或企业交纳土地出让金和税费。除土地出让金外，交纳税费项目据粗略统计共计税12种、费和基金500余项，包括：土地使用税（费）、土地开发费、市政配套设施费、契税、建设工程许可费、建设工程备案费、施工许可报建费（包括安捡费、质检费、试桩费、造价审核费、墙体基金、水泥基金等）、营业税、城市建设维护税及教育费附加、印花税、质检费和工程管理费、转移登记费、土地增值税、契税、企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税等，。土地出让金、十多种税和多达500多种的费、基金之和可占到商品房房价的50-60%以上。根据施正文的分析，在税费和出让金的总额中，税所占的比例仅是7%左右，93%是费和出让金“（王兰兰，汪晖2009）。 [9]小产权房最为活跃的地方是房价特别高的大城市，如北京和深圳等地。中大恒基不动产营销市场研究中心2006年对北京400余个在售楼盘进行的调查分析显示，在售小产权楼盘约占市场总量的18%，已售和在建的小产权房“很快就会超过1000万平方米”。2006年在售小产权项目的均价为3344元/平方米，仅为2006北京市整体销售均价8792元/平方米的38%.2007年深圳市国土局所做的住宅调查显示，深圳有‘城中村’农民房或其他私人自建房超过35万栋，总建筑面积约1.2亿平方米，占全市住房总量的49%“。西安的小产权房估计已经占到该城市的商品房总量的25-30%；济南市的小产权项目总面积也达到了1000多万平方米。此外，近年来全国范围内的农民宅基地私下流转已经非常普遍，北京城乡结合部大约1/3的宅基地都存在”地下交易“，以宋庄的”画家村“最为有名（王兰兰，汪晖2009） [10]见国土资源部《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发[1999]358号） [11]2008年3月开始，天津市宅基地换房的第一个试点东丽区华明镇贯庄村的866户的3368名村民委托北京农权律师事务所，起诉华明镇政府、东丽区政府和贯庄村委会。 [12]与此相关的一个问题，是最近一段时间炒得火热的城市房屋拆迁问题。目前我国城市房屋拆迁管理的主管部门是各级建设部门，《城市房屋拆建条例》刻意回避了土地征收的字眼，而采用房屋拆迁。这是行政体制改革的遗留问题。事实上，房屋拆迁的核心和目的在于征收土地，只不过我国实行城市土地国有制，所以房屋拆迁行为征收的不是土地所有权，而是土地使用权，但其本质依然是对个人或单位财产的征收。由是，我国土地征收就出现了两个主管机关，国土资源部门管理农村集体土地征收，建设部门管理城市国有土地征收；相关土地征收行为也有两部法律法规，即农村集体土地征收由《土地管理法》规范；城市国有土地征收由《城市房屋拆迁管理条例》规范。但农村集体土地和城市国有土地在空间和权属上都不是一成不变的，在城郊结合部和城市内部，土地产权关系又很复杂，由两个部门和两部法律法规来分别管理和规范土地征收行为显然不合理。因此，废止《城市房屋拆迁管理条例》统一由国土资源管理部门管理土地征收，并将城市土地征收相关法律规范纳入《土地管理法》可能是一个好的解决方案。与此对应，在房屋拆迁管理方面的法律规范也不应将城市和农村区隔开来。目前《土地管理法》没有明确规范农村房屋拆迁方面，但从各地的实践来看，农村房屋拆迁补偿明显低于城市房屋补偿水平。也就是说，同一地段的两栋房屋因土地所有权不同，拆迁补偿的水平也往往差异很大。因此而造成的上访和集体性事件屡见不鲜，成都唐福珍自焚事件涉及到的就是农村房屋。解决这个问题的办法，是将土地征收过程中涉及到的房屋拆迁问题统一通过立法加以规范。如果城市土地征收管理权限依然划归建设部门，《土地管理法》也不将城市土地征收问题纳入进来，那么我们至少建议《城市房屋拆迁管理条例》改为《房屋拆迁管理条例》，将农村房屋拆迁问题纳入修改后的《房屋拆迁管理条例》。 [13]“区段征收”是指政府征收一定区域内的土地并重新规划整理后，除政府留下一部分土地用作基础设施建设，一部分公开拍卖以偿还开发费用，其余建设用地（往往大幅提高了容积率）大部返还原土地权利人。 [14]市地重划“是根据城市发展趋势，而将城市规划区域内、或城乡结合部及边缘地区，杂乱不规则的地块和畸零细碎、不合经济使用的地块，在一定范围内，依据法令加以重新整理，交换分合，并配合公共设施，改善道路、公园、广场、河川等，使各幅土地成为大小适宜，形式方正，具备一定规格的地块，然后分配予原土地权利人，由此促使城市土地为更经济合理的利用，进而形成井然有序的都市。 [15]与在西方发达国家，尤其是美国进行的“土地发展权转移”实践不同，那里的转移基本是在一个区域内或相邻行政区域之间进行的。当土地发展权被从发送区的地块上分离并转移到权利接受区的另一地块上，发送区地块所有者可通过市场机制从接受区获得市场化补偿。 [16]比如，可以考虑在户籍制度改革过程中通过设定一定的“城市户口”获得条件（例如在本城市工作超过2-3年，过去一段时间内月收入达到一定水平），让那些符合条件的农户在放弃农村承包地的条件下转换为城市户口，并获得其对应的“城市福利包”（主要包括廉租房、子女在城市公立学校平等就学权利和城市最低生活保障）（陶然，徐志刚。2005）。当然，宅基地由于农民投入较多，可以直接市场化，即那些已经到城市定居、并获得城市户口的乡村流动人口，可以保留，或者直接出售其宅基地，而不像承包地那样作为得到城市户口必须放弃的财产。 -------------------------------------------------------------------------------- Land Reform in China‘s Unfinished Economic Reform：Challenges andSolutions The paper first discusses land as a key policy instrument employedby local governments and its roles in China ‘s growth model and urbandevelopment.This is followed by an analysis of the main challenges inthe country ’s land requisition system ，rural collective constructionland administration system and agricultural land system.Finally，a coordinatedreform package is proposed for China‘s land system. ( http://www.aisixiang.com ) Key words ：China‘s growth model，Land finance ，Land System，Coordinated reform -------------------------------------------------------------------------------- 陶然，中国人民大学经济学院，北大-林肯城市发展与土地政策研究中心 汪晖，浙江大学公共管理学院土地管理系，北大-林肯城市发展与土地政策研究中心 |
陶然 汪晖：中国尚未完之转型中的土地制度改革——挑战与出路(4)
时间:2010-12-06 来源:《国际经济评论》2010年卷第2期 作者:陶然 汪晖 被查看: 次
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