［文章导读］网络谣言治理近来成为媒体关注的焦点，但论者多纠缠于言论自由和公共秩序的关系争辩。胡凌从互联网本身的技术特性以及微博传播的特殊结构出发，指出针对这种动态生成的信息沟通方式，不能采取静态的治理框架和单纯的法规严堵。一方面要保持信息的公开畅通，另一方面也必须借助大数据分析等技术手段，数字时代需要一种新的社会治理方式。

思考网络传播秩序的框架

随着互联网的不断发展，网络传播秩序一直是政府关注的重要问题，并成为评估社会稳定风险的一个指标。目前来看，尽管政府对治理网络传播秩序做出了相当的努力，但对包括微博在内的新媒体形式的监管仍显力不从心。这主要是因为微博用户众多，并持续增加，通过运营商一类的外界力量不能保证秩序从内而外形成。

当我们谈论网络信息传播秩序的时候，往往只关注讨论治理的框架和方式，容易忽视信息的总量。这好比当我们讨论规范交通道路秩序的时候，无法忽视公路上运行着的交通工具的数量，因为数量的增加很可能造成拥堵，在无法及时得到解决的时候便会进一步扩散和恶化。实际影响交通状况的有一些重要的内生和外生变量。首先，机动车、非机动车和行人在物理上被区隔在不同的道路上，对于过马路的行人还有专门的斑马线与交通灯保障其安全；其次，全部机动车司机都要经过学习和训练，掌握交通法规，这确保了最基本的道路规范和共识；再次，政府可以采取发牌、拍卖、限购等措施，控制交通流量；第四，交通部门还可以和电信部门合作，通过追踪定位车辆及时疏导拥堵；最后，政府还会采取专项行动，整治某些带有安全隐患的交通工具，例如电动摩托车。上述变量中，当其中一个或几个因技术、政策或经济原因而发生改变的时候，治理交通的思路就要发生改变。例如，当对私家车的需求不断高涨时，很难预期现有交通状况会立即发生实质变化、容纳新的需求，可行的方案要么是投资于公共交通基础设施建设（把蛋糕做大），要么是通过价格等杠杆疏导不同人群的出行需求（重新分配蛋糕）。

治理网络信息传播秩序也可以按照上面的思路来分析。政府已经有了一个基本的治理互联网内容的框架和协调机制，并正在逐渐和既有的媒体管理机制相互衔接照应。但这样静态的治理框架很难对不断扩展的动态网络信息内容进行实时关注和追踪。互联网的特点有别于上述提到的交通运输系统：（1）各种信息形态和服务模式都通过数据传输提供，各种媒介之间早就开始打破限制并相互融合，特别是移动互联网；除了广电系统还在牢牢控制着IPTV（交互式网络电视）的内容集成之外，各种信息都可以被自由转载，使ICP（网络内容服务商）牌照制度失去一定意义；（2）不同于线下媒体的记者，活跃在网上的网民几乎没有任何门槛即可以使用互联网，他们缺乏对网络规则的共识，无法达成一致的辩论规则和道德规范，而可以匿名地发布不受责任约束的内容，这就很难确保最低限度的共识达成，群体极化现象严重；（3）政府试图通过实名制限制使用某种网络服务的用户数量，但效果并不明显，中国的网民数量仍在持续增加，特别是移动互联网极大地帮助扩展了手机上网人群，上网成本十分低廉；（4）各级地方政府通过舆情监测系统试图掌握本地互联网信息，监控重点网站，但很难就位于外省市的网站信息或网民采取行动，或者成本很高，无法成为常态；（5）政府同样会对某类网站内容采取专项整治，由于信息量巨大，无法一一甄别，为了在短时期内完成指标，只能采取一刀切的措施，在给无辜网站带来损害的同时，没能建立起长效机制。

可以预期的是，中国网民数量会持续增长，但因为上面提到的规则、共识、信任、良好的行为模式和秩序很难在短时间内形成（这涉及上亿人的重复博弈，还有线上与线下言行的差别），对政府而言，净化网络环境的任务就显得尤为艰巨。管理者面临的困境在于，政府对网络信息的监管既面临着国内民意的压力，又担心西方意识形态的传播，结果往往是对“最坏状况”的想象和假定导致做出某些极端的整治措施。实际上，如何平衡诸多价值和利益是互联网内容政策的重要组成部分，如果这一政策的目标是维护和建设一个作为公共领域的网络空间，那么这个世界的秩序只靠严格的法律法规来维持和封堵是无法实现的，我们需要进一步讨论网络秩序将如何形成，其与现实世界秩序的关系如何，现有的管理手段能否帮助塑造新秩序。

如果网民并不把互联网想象成和现实世界有所区别的“空间”，而是后者的延伸，或者就是后者的一部分，甚至是工具，那么就不太可能指望单纯通过互联网改变网民的行为模式，后者可能会破坏前者正在形成的新秩序。我们可以从两方面考虑逐渐改善这种状况，第一，在现实中改进人们的交往模式，培养规则意识，并让他们清楚地认识到网络空间对其行为的约束实际上大为降低。这需要相当长的时间，也同样面临着多重博弈的问题。第二，进一步发现和研究不同网站、社群正在兴起的某种秩序，分析现实世界中的日常规范是否影响了前者，具体要素例如成员的身份、网站技术的架构、群体内部的互动规则、社会网络与社会资本的程度，等等。这些要素可以对网民形成不同程度的约束，而无序就意味着它们基本上都不起作用。

剖析网络谣言

以微博为例，近来讨论最为激烈的便是网络谣言，特别是由于微博的兴起便利了无法证实的各种言论的传播。形成网络谣言的原因有很多，不同内容的谣言也会带来不同程度的影响。

作为传播谣言的主体，网民在发言时较少考虑到可能的后果，除了拥有众多粉丝的公共人物或加V的大号外，普通人几乎无法预料自己的转发会有什么后果。现实是，大部分微博内容都无法证实或证伪，也不会被注意到，只有少数信息可以被其他大众媒体捕捉，或通过中心节点放大影响，形成所谓的公共事件，而它们也转瞬即逝，因为用户很快就会转向下一个热点。因此，为了使谣言成真，让众人接受和相信，造成巨大影响，并不是一件特别容易的事情，很多谣言事后看来觉得很自然，但如果与每天微博上生产出的海量信息相比，只是沧海一粟。

从内容上看，政治性谣言、涉及政府官员的谣言、商业推手谣言以及缺乏科学知识的谣言更容易得到广泛传播。由于中国政治一定程度的封闭特征，使得议论此类事件都可以成为毫无根据的说辞；而由于官员腐败的事件不断曝光，使网民对这一群体的整体评价不佳，以至于有任何批评或传闻都能够被立即相信为可能。至于商业谣言，背后有众多网络水军和僵尸粉支持，实际上是一种营销和公关手段，目的仅仅是为了打击竞争对手或促进自己产品的销售。因此，前一种谣言主要由于信息的不透明所致，人们有议论此类信息的需要，而谣言正好可以满足这种需要；这在公众的认知模式中形成恶性循环：越是有这样的谣言，人们越容易相信，这符合他们对所涉对象的认知和想象，因而很难改变。后一种谣言，商业推手将自己伪装成无私的公共利益的代言人，掩盖了背后的获取经济利益的动机，更加剧了网络空间中的不信任。

和其他信息传播服务相比，微博的架构更加便利此类信息的生产和传播。微博本质上就是要通过信息迅速地生产和传播而获利，刺激网民不断寻求新消息，保持与他人的沟通，增加流量，从而获取更多的广告收入。网民大量生产的信息则通过用户协议默认为微博运营商可以永久使用的资产，从而确保微博上永远有信息可以吸引网民。140字的上限催生了标题党和个人意见的流行，这些意见没有多少证据和道理作为支撑，这就变成了谁的声音大，谁的文字更能吸引眼球、迎合受众、获得关注的竞赛，而不是为了理性地讨论问题。这样以猎奇和发声为目的的微博就不太可能形成稳定而封闭的群体，而会是少数公共人物可以获得大多数人的关注，形成一个长尾结构，他们的声音也更加容易地被人听到。如果某种谣言通过这些中心节点传播，就可能比普通用户产生更大的影响，也可以相对准确地预知自己的影响力。这些影响力也可以通过对粉丝数量、传播速度等变量加以计算，从而将微博平台上的影响力排序，其原理与搜索引擎相似。

面对上述情形，我们需要认真思考仅凭法律规定能否有效治理微博谣言。

谣言治理：原理

一般而言，在信息传播过程中，可以考虑的约束对象有信息发布者、传播者和传播平台。对信息发布者来说，只要谣言带来的收益大于被发现的概率与惩罚强度之乘积，发布就有利可图。这一点可以较好解释商业推手的存在，因为雇佣水军发帖成本极低，但却可以给竞争对手造成巨大打击，收效也比一般的广告为佳。按照目前的法律，对此类不正当竞争行为的处罚强度不高，同时监管者能够通过推手发现幕后的公关公司也较为吃力，组织专项整治成本更为高昂，也即被发现的概率相对较小。在这些因素综合作用下，不难想象商业推手在微博上大行其道。对传播者而言，由于任何谣言都是众多网民集体行为的结果，甚至很难预测谣言何时停止、何时扩散，若事后要求转发者皆承担相同的责任，成本过于高昂。除非遭受损失的当事人有动力寻找幕后推手，否则判定传播者与发布者承担共同侵权责任也仅仅能够起到威慑作用。更何况在一个传播网络中，很难证明每一个人明知其行为带来的后果，以及其行为和后果之间的因果关系，转发者通常是由于从众和扩大声誉的非金钱利益的动机而实施传播行为的。因此，在这种情况下，最有效率的办法是要求微博平台服务商承担第三方侵权责任。如上所述，因为服务商极大地依靠大量信息生产和转发而获利，它们没有动力主动清理和鉴别谣言，反而还可能与推手组织相互合作。中国目前的《侵权责任法》尚未将“通知--删除”作为诉讼的前置程序，这在某种程度上可以成为对网络服务商的某种威慑，即利害相关人可以不经通知而起诉，而这就需要相当仔细地搜集充分证据。

上述思路体现了针对不同网络谣言内容而采取的不同治理方式，其指导原则是“成本--收益”分析。如果我们把每一个谣言传播都看成是潜在风险的话，就面临着是否动用某种资源进行事前预防还是事后救济的选择。成本就是抑制该（可能的）谣言传播付出的一切费用，包括政府成本和社会成本，例如人力、财力和技术的投入，以及机会成本（与其他价值冲突，资源可以用于其他领域）。在打击政治谣言上，可以看到主要是由行政力量主导，并要求服务商加以配合，以事前预防为主，并辅以事后的整治。尽管政府也试图打击商业谣言，却动力不足，投入的资源无法和前者相比。收益则是相关代理人服从命令得到的好处，以及是否能够较为彻底地根除谣言土壤，并增加公共信任。实际上，谣言并非完全是需要打击的非法存在，毋宁说其根源在于信息不对称。只要存在信息模糊和不公开的情形，就会有谣言存在。而消除谣言的最好方式不是压制和打击，而是及时公布真实的信息，扭转人们的心理倾向性，将通过谣言获利的空间降至最小。越来越多的人认识到，尽管通过微博传播谣言迅速，但及时辟谣才是真正有效的救济方式。与其将大量资源投入至封堵和整治，不如用于加强信息公开，改善社会整体的认知和预期环境，这同样是一种事先预防，但收效更大。我们已经在诸多民间科普网站上看到了科学传播的初步效果。

治理谣言还可能和言论自由发生冲突。如果用户并不清楚自己的言论能够带来哪些后果，受“最坏状况”思维影响的事先禁严的预防原则就容易过度，对言论施加了不必要的影响。所以，在没有可预见的现实危害之前不宜对网络言论加以限制，否则会导致自我审查、分享和创新意愿的降低。我们需要综合地考虑政府治理方式与其他重要社会价值之间的关系。

从压制到沟通

政府应当鼓励各种媒体、社会团体和个人提高发布真实信息的能力，特别是涉及公共利益的信息，要动员社会资源以降低其成本。特别是一些和人们生活相关的谣言，例如食品和药品安全，应当由专业研究人员和机构及时向公众介绍相关专业知识，或引起讨论和关注，供公众和业界选择，并深化公众对科学知识的了解。这一过程本质上是提高公共信息质量，互联网已经提供了一个很好的平台，需要考虑的是如何生产高质量的信息、如何加强公开以及如何让公众及时接触到这些信息，免受垃圾信息的干扰。就事后救济而言，政府也应当尽量将关于个人的谣言和诽谤交给私人主体处理解决，把有限精力放在培育良好的信息环境上面。

相反地，目前采取的专项整治措施，其效果值得探讨。技术上的封堵和追踪尽管可行，却十分单调、粗暴，没办法回应人们对信息的需求。微博实名制政策施行以来，尚没有专门研究微博上的谣言、诽谤和不良信息是否得到抑制。这一政策可能的直接后果是减少了僵尸粉的数量（一个身份证号码只能对应一个微博账号），降低了商业谣言和诽谤出现的概率，净化了网络公共空间。这一政策还可能减少实名注册的用户，但这未必能在整体上降低谣言的规模（既有用户已经有很多，需要逐渐完成），也无法改变谣言传播的结构（中心节点一般而言已经实名，而只有经过他们才可能造成大规模传播），更无法消除谣言出现的土壤（源于信息不对称和强烈需求）。如果按照2012年《互联网信息服务管理办法（修订草案）》和《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》的规定全面加强网络实名制，就抑制不良信息传播而言，可能收效甚微。可以预见，一旦时机成熟，各种网络谣言还会再次发生，这一伴随着人类社会的最为古老的信息传递方式将在数字技术时代延续下去。我们并不能指望彻底消除各种谣言，更加理性有效的办法就是信息公开，通过及时发布真实信息、强化主流媒体的合力来推动网络空间信任的形成。

信息公开并非仅仅是公布一些基本的事实，而是涉及信息传播的环境、传播的结构、受众的态度。随着越来越多的人成为网民，他们在现实世界中所处的社会状况实际上也多少决定了他们在网络空间中的群聚与交往。尽管前台的匿名性确保所有人都可以平等地交谈对话，但事实上不同的人会逐渐寻找和自己相似的人，最终在网上形成不同的小圈子，这在很多web2.0服务中很常见，但在微博上并非一目了然。我们可以列出一些良好的网络社区，其中大部分成员的背景相似，有着共同的语言，遵守共同的交往发言规则，每个人都理性地探讨问题，也更容易达成共识。而混乱的网络社区平台刚好相反：成员来自社会各个阶层，背景范围广泛，除了体育、娱乐之外缺乏共同语言，也不大可能就某类交往规范达成共识，导致网络空间极度无序。一个明显表现是微博上的激烈言辞，反映了不同思想意识的冲突。微博的架构决定了其不可能成为公共讨论的空间，人们能够看到的仅仅是各种不同的意见，缺少有实质内容的证据和逻辑。一旦这样的信息环境成为一个国家的主导信息平台，谣言的出现就很难避免，公众的思维也将变得越来越简单，盲目相信意见，缺乏反思和追问的能力，这正是谣言生存的丰沃土壤。

因此，政府应当在提升公众认知和讨论能力的基础上重视网络社群的发展。由于使用互联网的人数逐年增多，即使通过旧有网络服务而形成的稳定社群如今也随着商业模式的变化而被新服务所替代。网络空间中的社会规范尚未经过充分的交流而得到共识就不断被新加入的用户冲毁。可行的解决方法不是依靠向新型服务投资，而是在既有平台上，充分利用平台的特点，帮助塑造具有相同背景网民各自的群体。这个过程实际上就是公民自由结社的过程。由于在现实生活中的结社行为受到严格限制，成本很高，公民通过社团而实践学习的民主过程严重缺失，互联网则提供了这样的机会。只有通过这样的结社与民主互动，加强与民主制度相适应的公共讨论能力，才可能为中国实现真正的民主打下坚实基础。

网络空间是一个混合体，各种利益群体的声音，都在其中争夺公共空间话语权，但尚没有哪个群体能够主导微博平台上的舆论。将网络舆论空间简单地划为政府宣传和民间声音显然是有偏差的，毋宁说，微博的出现导致网络空间进一步碎裂化，也导致中国社会在各种议题上更难以达成共识。

全面的碎裂化和全面的群体化都有其负面影响。前者可能意味着一盘散沙，没有任何声音可以主导，群体之间缺乏信任感，网络空间充斥着未加证实的缺乏责任感的言论。后者则意味着群体之间毫无交流，自说自话，形成严重的群体极化。两种情况在社会遭遇重大危机和风险的情况下都会导致民众对真正有价值的信息不敏感，无法安排自己的生活，遭致损失。应当承认，中国网民数量众多，未来相当一段时间内的公共空间碎裂化不可避免。如上所述，政府一方面应当努力促成更多的基于共同经验、职业和兴趣为纽带的虚拟社群，自下而上地产生有公信力的意见领袖，并训练网民在不同群体中参与公共生活的能力，使碎裂化的空间在一定程度上得到弥合；另一方面，在此过程中国家应当增强政府公信力，加强信息公开，与不同群体积极互动，提升自身的文化舆论主导权。这将是一个重塑共和国舆论生态系统的复杂过程。

这一过程还意味着需要摒弃过去仅仅将沟通（communication）看做宣传和传播的单向角度，而是平等主体之间的双向交流。信息和事实的公开与确认是一个过程，不会一蹴而就，应有反复和争辩，但这个过程本身有很大的价值。它提醒参与对话的人，事实的澄清需要证据证明，并需要平和与有建设性的心态。

新挑战

这一过程虽然漫长，第一步却很容易走出，那就是通过技术手段认清微博平台乃至整个网络空间中各阶层、松散社群的基本情况，提供基于大数据的公共政策分析。网上每天都在生产出海量的信息，政府可以在尊重用户隐私的前提下对像腾讯、百度、新浪这样的互联网平台上生产的信息进行系统分析，了解各种舆论及其代表的群体，从而有的放矢地加强信息公开和交流。商业力量青睐大数据，因为这对他们是无价而免费的信息原料，亟待开掘发现无穷商机，但对国家而言则事关公共利益。体现一国网民真实心态和舆论的数据可以精确反映某些细小但重要的征兆，从而提供关于风险和灾难的线索，提前采取措施提供预防；还可以提供公众的健康、偏好、习惯、职业等通过传统问卷调查才能获得的数据，并为公共卫生与安全提供一手资料。无序的非结构性数据需要加以不断整合分析，社会科学在数字时代将大有用武之地。

（作者单位：上海财经大学法学院）