中文摘要：本文首先讨论了土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前增长模式和城市发展过程中所起的关键作用，以及由此引致“土地财政”对我国经济、社会乃至环境可持续发展带来的重大影响。然后，本文分析了城市化背景下我国现有的征地制度、农村集体建设用地管理体制以及农地承包制度存在的主要问题，并提出未来我国土地制度改革的主要方向和配套改革措施。

关键词：中国增长模式，土地财政，土地制度，联动改革

一、引言

土地改革是中国当代经济转型过程中的一个关键环节。上世纪70年代末和80年代初开启的中国改革开放伟大进程，就是从农村土地制度改革开始的。通过赋予农民对农业生产的决策权和土地的剩余收益权，“农村联产承包责任制”改革极大调动了农民的生产积极性，极大地促进了农业增长和农村经济发展（黄季焜等，2008）。以土地改革为核心的农村改革，极大地解放了被计划经济时期人民公社体制、计划价格体制乃至于以重化工业发展优先的发展战略束缚的社会生产力，并为农民收入和生活水平的提高、城乡粮食和副食品供应的保障，以及80年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础（林毅夫等，1999）。

进入本世纪以来，随着中国经济增长速度的进一步加快，中国的城市化进程也开始加速推进。城市化过程的加速在推动农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市实体规模的迅速增大和城市空间范围的大幅度扩展。但是，在中国城市化的两个主要维度，也即“人口城市化”和“空间城市化”两方面，都出现了一系列突出矛盾和问题，而这些矛盾与问题都或多或少与我国现有土地制度存在的根本性体制缺陷问题有紧密关联。

本文将在讨论中国城市化过程中既有土地制度面临的主要矛盾与挑战的基础上，提出未来我国土地制度改革的主要方向和配套改革措施。文中的主要分析和观点，主要是基于近年来笔者以及其他研究者对中国土地制度和地方实践的研究成果，在一定程度上可以看成我们对已有工作的一个初步总结。

本文剩余部分安排如下：在第二部分，我们将首先讨论土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前经济增长模式和城市发展过程中所起到的关键作用，以及由此引致“土地财政”模式对我国经济、社会乃至环境可持续发展带来的重大影响。在第三部分，我们将分别讨论城市化背景下我国现有的征地制度、农村集体建设用地管理体制以及农地承包制度存在的主要问题，同时指出既有的中央政策应对和地方改革方案往往只能够起到“头痛医头、脚疼医脚”、治标而非治本的作用，有些甚至反而与提高土地利用效率、促进社会公义的改革方向背道而驰。文章第四部分提出了一个化解中国土地制度改革主要矛盾的系统性改革方案，并指出这种改革对改变我国当前不可持续的经济增长和城市发展模式，对中国顺利实现其尚未完成之经济转型具有非常重大的意义。

二、土地在中国当前经济增长和城市发展模式中的核心作用

进入本世纪、尤其是2002年以来，随着“入世”后的国际化、重工业化和城市化进程的加速，中国经济进入了一轮黄金增长期。经济连续多年以接近甚至超过10%的速度增长。追根溯源，这个时期的高增长与1994年进行的以“财政收入权力集中、而财政支出责任不变”为特征的“分税制改革”有紧密关联。在分税制改革之后，由于中央在预算内收入中所占份额大大提高，而同时地方政府实际的支出责任（特别是社保支出责任）因这一时期进行的大规模企业转制而显著增加，结果导致地方政府必须面对与日俱增的巨大的财政压力。为了扩大税基，地方政府开始大规模招商引资，并通过所谓的“经营城市”，开启了一个以城市化过程中土地开发为基础的“空间城市化大跃进”，推动形成了一种非常具有中国特色的经济增长模式（陶然等，2009a ）。

上述增长模式的一个最重要特点，就是地方政府在区域竞争中为了招商引资，不惜通过“竞次式”（race to bottom）的恶性竞争，为制造业投资者提供低价土地、补贴性基础设施、并降低劳工基本权益和环境保护等方面标准。随着发端于1990年代中期的国有、乡镇企业改制、重组乃至破产逐渐完成，地方政府、特别是沿海地区地方政府，开始大规模建设各类工业开发区。2003年7月全国各类开发区清理整顿结果显示，全国各类开发区达到6866个，规划面积3.86万平方公里，这些开发区到2006年底被中央核减至1568个，规划面积压缩至9949平方公里。但事实上，这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”名称而已，多数转变成所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”，原有的开发区功能以及开发区的空间规模几乎没有任何改变。根据我们的观察，2006年以后各地在实际运作的工业开发区（包括城镇工业功能区或工业集中区）非但数量没有减少，而且用地规模依然在不断扩大。2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，全国违规新设和扩大各类开发区涉及用地达到6.07万公顷（91万亩）。考虑到中国只有2862个县级行政单位，这个数字意味着平均每个县级行政单位至少有两个开发区。在一些较发达的县市，大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区”（陶然等，2009a ）。为吸引工业投资者。这些开发区一方面事先进行“三通一平”、“七通一平”[3]等配套基础设施投资，另一方面制定各种税收和管理方面的优惠政策来招商引资。在2003年前后的一波开发区热潮中，各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资的进度，分析本地商务环境和生产成本的优劣并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。于是，经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以成本价、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基础设施配套成本，因此出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上是净损失的。以珠江三角洲这个中国最为活跃的制造业中心为例，1990年代末期和本世纪初，很多市、县、镇级地方政府提出“零地价”来争取工业发展。长江三角洲的情况也不例外，即使在土地资源最为紧缺的的浙江省，征地和基础设施配套成本高达10万元/亩的工业用地，平均出让价格只有8.6万元/亩，大约有四分之一的开发区出让价不到成本价的一半。2002年后的一段时间，很多市县工业用地的价格都在下降，降幅达到每平方米40元至50元（黄小虎，2007）。以苏南模式著称的苏、锡、常地区，对外来投资的竞争更加激烈。我们进行的实地调查表明，苏州市这个中国吸引FDI 最成功的城市之一，在本世纪初每亩征地和建设成本高达20万元的工业用地平均出让价格只有每亩15万人民币。为与苏州竞争FDI ，周边一些地区甚至为投资者提供出让金低至每亩5-10万的工业用地。由于土地征收和建设成本在这些地区较为类似，可知在这类投资竞争中地方政府付出多大代价。近年来，随着沿海发达地区建设用地指标的紧张以及国内产业分工转移，开发区有向沿海欠发达和内地地区大规模蔓延的趋势，笔者近两年来在苏北、湖南、湖北、四川、重庆等地的调查发现，这些地区的工业开发区热潮一浪高过一浪，很多县、市政府，乃至乡级政府，都在大搞开发区建设。在招商引资过程中，各地几乎毫无例外地为工业投资者提供低价土地和补贴性基础设施，局部地区一亩工业用地的出让金，扣除征地和基础设施建设成本后，地方财政净损失居然高达十万元以上。

地方政府如此不惜成本进行大规模招商引资的目的，其实不仅仅是希望获得制造业所产生的增值税和企业所得税。因为虽然增值税总额比较可观，但分税制后地方政府只能够获得其中的25%，剩下的75%被中央拿走，而且地方政府的招商引资优惠政策往往会对制造业企业开始几年的企业所得税的地方部分给予一些减免，比如一些地方会给外来企业投资从获利年度起2年免征、3年减半征收企业所得税的待遇。而有些企业在享受完这些优惠政策后，可能会转移到其他地区继续享受新的优惠政策。

所以，如果仅从增值税角度考虑，如此不惜血本吸引制造业投资对地方政府未必是划算的。但地方政府为什么还要如此行动呢？这是因为地方政府在制造业投资竞争中获得的好处并不仅仅限于制造业投产后产生的、未来较稳定的增值税收入，还包括本地制造业发展对服务业部门增长的推动并带来的相关营业税和商、住用地土地出让金等收入，或者可以称为制造业发展的“溢出效应”。我们近年来在浙江、江苏、山东、成渝地区进行的大量实地访谈表明，地方政府官员都认为制造业发展将会大大推动本地服务业部门的增长。因此，如果能够通过提供廉价土地和补贴性基础设施之类的各种优惠政策来吸引到更多制造业投资的话，将不仅直接带来增值税收入，也会间接增加地方政府从服务业部门获得的营业税收入，同时还会增加服务业的用地需求，从而有助于获得高额土地出让金收入。由于营业税、土地出让金收入完全归地方政府所有，地方政府在工业用地出让上的盘算，是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，以及土地出让金收入能超过地方政府的土地征收和基础设施建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地。

正是出于上述盘算，地方政府在低价出让制造业用地的同时，往往高价招、拍、挂出让商、住用地来获得超额收益。如果我们仔细考察制造业和服务业的产业特点，这种差别性的出让策略并不难理解。制造业部门，特别是那些中国具有比较优势的中、低端制造业部门，有一个重要特点是缺乏区位特质性（locationnon-specificity ）。换句话说，大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产，他们往往是为其他地区乃至其他国家消费者生产可贸易品（tradable goods）。在国内各地区乃至全球争夺制造业生产投资的激烈竞争下，这些企业对生产成本非常敏感，而且也很容易进行生产区位的调整。面对制造业部门较高的流动性，处于强大区域竞争压力下的地方政府不得不提供包括廉价土地、补贴性基础设施、乃至企业所得税减免、放松之环境政策和劳动管制在内的一整套优惠政策包。在这种背景下，地方政府以协议方式来低价、乃至零地价或负地价出让工业用地不足为奇。他们往往并不预期工业用地出让能够给地方政府带来净收入，甚至可以接受短期财政上的净损失。

与制造业不同，大部分服务业部门提供的是在被本地居民消费的服务，这些属于非贸易品（non-tradable goods）服务必须在本地被提供和消费。而由于中国地方政府基本垄断了本地商、住用地一级市场，从而在提供商、住用地上有很强的谈判能力，结果是虽然工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”，但在商、住用地方面形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府完全可以通过“招、拍、挂”方式高价出让土地，并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。所以，我们自然会观察到地方政府通过设立“土地储备中心”来调节和控制商、住用地的供地规模，提高其商住用地土地出让金收入。

基于以上分析，我们可以对“土地财政”给出一个与通常理解概念相比更加全面的诠释。所谓“土地财政”，就是地方政府以土地为政策工具，为开拓地方预算内（制造业和服务业税收）和预算外（土地出让金）财政收入来源，在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地的行动而采取的财政最大化策略。与通常简单地把“土地财政”理解为地方政府低价征地，高价卖地不同，上述诠释的一个关键是指出地方政府在其出让土地行动中绝大部分（工业用地）是不直接获利的，甚至是亏损的。我们的调研发现，地方政府往往还需要用商、住用地招、拍、挂获得的收支盈余来横向补贴工业用地协议出让后的收支亏损。如前所述，这种不惜血本进行制造业招商引资的行为，目标不仅仅在制造业可带来的增值税，更在于制造业发展对本地服务业推动所带来的营业税和商、住用地出让金收入。

正是在上述发展模式之下，中国自本世纪初以来开始了一轮以城市化、工业化、国际化为助推力的高速增长。这种区域激烈竞争下招商引资带来的经济增长速度是如此之快，使得一直对中国经济改革有深刻洞见、也曾发挥重要影响的制度经济学大师张五常也在其近年论文中和专著中不断声称中国这种以县为主体出让土地并与上级政府和投资者进行收入（税收）分成的体制是一种非常具有效率的经济制度。在这个制度下，县级政府作为土地使用权的分配人，按照利益最大化的原则选择将土地授予私人使用，而地区间激烈竞争促使经济高速增长（张五常，2009）。

但张五常对中国当前经济发展模式的解读到底是否准确，确实还需要对事实进行深入分析之后再给出一个全面评判。虽然不可否认中国地方政府以土地为一个基本政策工具的经济增长和城市发展模式确实带来了一段时期内我国经济的超高增长，区域之间的激烈竞争也带来了制造业的超常规发展，并推动本地服务业部门、尤其是房地产业部门高速增长。而制造业和房地产业恰恰是高税率部门，这些高税率行业在国民经济中的比重不断增加，也恰恰可以解释为什么会出现近年以来我国税收收入超GDP 增长，政府手里钱多，日子很好过的现象（曹广忠等，2007）。但也必须看到，上述增长模式的代价非常高昂：以“区域竞次”模式来吸引制造业投资、并成为全世界中、低端制造业中心（往往也是低土地利用效率、高能耗、高材耗产业中心）的增长模式实际上已经给中国带来一系列经济、社会和环境方面的长期负面影响。

从经济效应上看，“区域竞次”中的过低生产要素（包括土地以及缺乏劳动保护及足额社会保险支付的劳工）价格以及环境管制松懈必然导致经济体中制造业投资过多，并形成过剩的、国内市场无法消化的制造业生产能力。实际上，现有的低补偿征地模式和低水平（执行）社会保险也使得失地农民和流动劳工这两个巨大群体的消费水平很难随着经济增长而同步提升，而这又进一步恶化了中国经济增长中的内需不足问题。为了消化积累的过剩制造业生产能力，政府不得不人为地压低人民币汇率，因为只有这样才可以把过剩的制造业生产能力输出到国际市场。而一旦人民币被人为低估，就会带来不断增加的制造业部门出口顺差。人民币汇率无法随生产力进步适时调整又自然会诱致那些认为人民币最后不得不被迫升值的投机者向中国投入大量热钱，结果是外汇储备迅速累积，央行被迫发放人民币对冲，经济中出现严重流动性过剩。过剩的流动性和热钱很容易就涌入到因地方政府垄断供应、最大化出让金收入的商、住用地上，导致房地产价格的飙升和畸高。

上述发展模式对生态环境的影响也非常显著。高污染、高能耗的发展模式通过破坏生态和污染环境最终会严重影响生产和人民生活。本世纪以来，工业污染造成的恶性环境事件有日益增多的趋势，而这些事件也往往发生在招商引资最为活跃的地区。近年来，随着沿海发达地区生产要素成本增加和环境管制政策强化，加上中国内地为数不少的各类所谓“改革试验区”的建立，高污染、高能耗的产业有大规模向内地、甚至是沿海欠发达地区转移的趋势。

上述发展模式带来的负面效果还体现在其重大的负面社会效应上，因为它损害了为数众多的农村打工者和被征地农民的利益。地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准，有时连劳工的基本权益都不去保障，更不用说去推动能够为外来流动人口提供实质性公共服务（如最低生活保障、子女平等就学和廉租房）的户籍制度改革。这样上亿的城市农民工虽然已经以城市为主要工作和生活所在地，但却无法定居下来，并带来一系列不利的社会后果（陶然，徐志刚，2005）。而为推动制造业发展而进行的大规模低价圈地已经造成数以千万计的城郊失地农民。在地方政府可强制征地、单方面制定土地补偿标准，并垄断城市建设用地土地出让一级市场的体制下，绝大部分失地农民很难分享因城市化、工业化带来的土地增值收益，往往陷入失地又失业的情况。一旦处理不好，很容易恶化城乡关系，造成极大的社会不稳定。当各级地方政府为追求财税收入最大化而努力营造“对商业友好”（business friendly ）的投资环境过程中，地方政府在公共产品上的投资也自然而然地偏向于那些能够提高企业生产力的硬件投资，尤其是城市和工业园区的基础设施建设，而必然忽视为城市居民提供基本生活、住房、教育、医疗保障等公共服务而进行的软件投资。即使最近几年来“胡温新政”的推行在软件方面的投入有所增加，但这些政策一旦落实到地方层面，其瞄准目标也往往是那些具有城市户口的本地常住居民，实质性的户籍制度改革基本停滞不前，那些特别需要在城市永久定居下来的外来农民工的利益很少、或基本没有得到考虑。

上述讨论有助于我们认识中国当前增长模式中存在的一个关键问题：即土地作为一种关键生产要素和政策工具，在被人为扭曲的情况下所带来的一系列不利的宏观经济、社会和环境后果。实际上，这种土地要素的价格扭曲也必然带来城市发展过程中用地结构方面的严重不合理。在其他国家，制造业用地一般低于城市建设用地的10%，而我国这一比例却达到将近一半。其负面结果相当突出：一方面，廉价的制造业用地导致各类工业开发区用地非常不集约，浪费了大量宝贵的耕地资源；[4]但另一方面，城市发展占用了大量土地资源，而这些土地资源的绝大部分却没有用到人民生活最需要的居住用地上：地方政府为最大化商、住用地出让金收入而必然会进行垄断、控制性供给，在前面讨论过的流动性过剩情况下，自然带来了地价和房价过快增长。不要说应该成为人口城市化主力的绝大部分农村流动人口根本无法支付高额商品房价格，就是那些具有高等学历的劳动力市场新进入者也往往发现现有住房价格远远超出其支付能力。而地价过高也必然导致住宅用地容积率过高，绿地和公用设施用地过少，人居环境恶化。即使那些现在可以支付高昂商品房价格的“幸运者”，也大都居住在“鸽子笼”一样的中、高层公寓楼中。可以想见，当未来20-30年后，中国步入发达国家行列时，这种高密度、低环境质量的居住模式将无法适应人民居住的需要。

三、我国现有土地制度面临的主要挑战

如果我们同意以土地为“经营城市”主要政策工具所带来的中国当前经济增长模式不具备可持续性，那么一个自然的推论，就是中国的土地制度本身存在根本性的体制性问题，从而使得地方政府利用土地来大搞“土地财政”成为可能。进一步分析中国现有土地制度安排所面临的主要挑战，可以从征地制度、农村建设用地管理体制和农地制度三个角度来展开。)

3.1征地制度

在目前体制下，中国的地方政府之所以可以大规模从农村征地，并将征来土地大部分低价出让给制造业投资者，少部分高价招、拍、挂给商、住用地投资者，其根本原因在于现有征地制度和土地出让体制赋予了地方政府垄断城市用地一级市场的权力。虽然2004年《宪法》修正案规定，国家出于公共利益需要可依照法律对土地实行征收、征用并给予补偿。但《宪法》及《土地管理法》等相关法律、法规对“公共利益”的确切内涵始终缺乏明确界定。实际操作中出现的情况，就是除城市基础设施建设需要向农村集体组织征地外，绝大部分的非公益类型用地需求，包括工业、商住房地产开发用地等，都必须通过政府土地征收来满足。但在土地征收过程中，地方政府基本具有单方面制订补偿标准的权力。不论农村土地的所有者（村集体）、还是使用者（个体农户），在土地征收补偿谈判中都处于相对弱势地位。出于自身财政利益的考虑，基层政府必然倾向于执行较低标准的补偿政策。我们近年来的调查发现，甚至在一些沿海发达地区，还大范围存在着只给失地农民一次性较低标准的现金补偿、而不提供任何社会保障的现象。由于不少失地农民教育程度较低，又缺乏非农业劳动技能、在当地政府不提供任何形式职业培训和优先就业机会情况下，一些失地农民很容易陷入“失地又失业”的困境。即使近年来在部分地区开始推行的被征地农民社会保障政策（即所谓的“用土地换社保”），也主要是由地方政府来主导和制定。在社会保障的范围和标准等方面被征地农民基本没有发言权，结果往往是已建立失地农民社会保障的城市普遍保障不足。一些地区“土地换社保”甚至成为地方政府规避短期政府财政支出的手段：通过承诺在未来给与失地农民一定的社会保障，地方政府在本期支付给失地农民的现金补偿可以进一步下降，政府则可以一次性收取40-70年土地收益，而把社保支出的责任推到以后政府身上。

过去十年中，中国绝大多数的城郊见证了城市空间的跃进式扩张，并伴随着大量失地农民的产生。近年土地征收规模达到了每年250-300万亩左右。如果按人均1亩地推算，每年大约有250万到300万农民失去土地。到2006年全国失地农民已超过4000万，未来10-15年将进一步增加到7000万（天则所，2007）。征地补偿不足已成为了农民上访的首要原因，在部分地区征地纠纷甚至造成了群体性事件，严重危害了社会安定团结。[5]

为解决土地征收方面出现的一系列问题，国务院与国土资源部等相关部门近年来也出台了一系列政策和法规来规范和约束地方政府。比如，撤消开发区，强化土地监察力度，并要求地方政府以更市场化的方式出让土地。比如，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号，或国务院31号文件）就明确要求：“必须采取招标拍卖挂牌方式公开出让或租赁，必须严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定的程序和方法。”并指出，这“对于加强宏观调控，严把土地”闸门“，有效控制土地供应总量；对于遏制工业用地压价竞争、低成本过度扩张，实现国有资产保值增值；对于建立完善土地市场机制，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，不断提高土地利用效率；对于节约集约用地，优化土地利用结构，促进经济增长方式的转变和产业结构的优化升级；对于从源头上防治土地出让领域的腐败行为，加强党风廉政建设，都具有十分重要的作用”。

但我们最近几年在各地的调查却表明，中央政府的这个政策却因区域间对制造业投资的激烈竞争而难以被真正落实。各地对中央政策所采取的对策是所谓“定向招、拍、挂”：即通过限定参与招、拍、挂企业的条件，尽可能减少土地出让中不同企业的竞争，以便把土地出让给事先约定好的制造业企业。这就形成工业用地“虽有招、拍、挂之名，却行协议出让之实”。这就很清楚地表明，在现有体制下，上级政府强制规定“工业用地出让必须招、拍、挂”的政策基本上不太可能改变各地在区域投资竞争中工业用地低价出让的现实。这是因为这种政策本身并不能消除前文分析的导致工业用地低价出让的根本体制性原因，必须、也只有在我国建设用地制度方面进行根本体制性改革，才能够遏制地方政府大规模圈地，并低价出让的不利局面。

再来看土地征用制度改革方面的尝试。中央通过修改土地管理法、颁布实施《土地征用公告办法》等途径提高征地补偿标准、规范和完善征地程序，以及通过土地利用规划制度和“基本农田保护制度”限制地方政府滥占耕地侵犯农民利益的行为。但如前文分析，因1994年分税制改革后地方政府财政支出责任和收入权力严重不对称，地方不得不主要依靠低价出让工业用地来吸引制造业投资，而同时高价出让商、住用地来为城市基本建设筹资。只要上述现象出现的财政体制性背景没有得到有效改变，地方政府低价征地、圈地的行为就基本无法被遏制。而当征地补偿标准仍然由地方政府政府主导制定时，也根本不存在一个良性机制来充分保障被征地农民的土地权益。即使短期内中央控制土地征收、并提高土地补偿的措施能够奏效一时，但由于较高的监督成本和地方政府的消极抵制，这类政策的可持续性也值得怀疑。

当然，这里绝对不是说征地补偿应该由中央来负责制定。对于中国这样一个大国，经济增长与土地价格变化如此之快，各个区域之间发展水平差异又如此之大，将征地补偿标准的制定权力交给中央的方法基本上不可能对目前体制的改进。要解决问题，还必须进行征地制度本身的根本性变革。

征地制度改革的一个最近进展是《土地管理法》的修订，2008以来国土资源部就组织力量开始对《土地管理法》进行修订，但目前的进度并不理想，其中内容也颇有争议。预期在不久的将来国土资源部将草案报送国务院法制办、并征求社会意见后，在未来1-2年内会提交给全国人大审议。

最新一稿《土地管理法修订草案》涉及范围很广，尤其是征地方面，改动很大。与现行《土地管理法》相比，国土部现有“征求意见稿”专门新增“土地征收征用”一章，规范土地征收征用的依据、范围、程序和善后事宜。其核心内容是限制政府强制征地权，缩小征地范围，把征地补偿由“农业用途补偿”变为“财产补偿”，并把失地农民纳入“社会保障”，足以体现中央通过这次修法进行征地制度改革的决心。

但如果仔细阅读目前版本的《土地管理法》修订草案，可以看到该草案仍然规定“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，国家实施城市规划进行建设可以征收集体土地”，而不管用地范围内的土地用途是公益目的（如道路、基础设施）还是非公益目的（如工业和商、住用地）。当然，在“土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围之外”，除公益用地要继续进行征收外，对非公益性用地，“依法取得的农村集体建设用地使用权，经所在地县级人民政府批准，可以出让、租赁、入股、作价出资等方式，用于非公益性项目”。这就意味着，如果《土地管理法》修订草案的上述条款被通过，那么在“土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外”，凡是非公益性或商业性建设项目，农民都可以自己所有的“集体建设用地”参与开发经营。这显然是修法上的一个进步。(责编：YeLin)