但仍然需要指出，对征地空间范围的限定（即土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内继续征用）仍然有明显缺陷。首先，这种征地空间范围的限定，相当于把绝大部分具有较高非农用价值的土地纳入征地范围，而不管被征土地是用于公益、还是非公益用途。实际上，从地方政府的角度来看，如果不作出这种限定，而只对公益性用地进行征收，那就意味着地方政府不能像现在这样通过低价征地、低价供地来大搞开发区吸引制造业投资，或者低价征地、高价供地来获得商、住用地招、拍、挂收入。前文所讨论的地方政府“土地财政”行为将难以为继。因此，目前修订草案的相关条款显然是给地方政府继续进行扭曲性“土地财政”行为创造条件。

其次，由于土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围是一个动态变化的范围，地方政府可以通过修改土地利用规划来不断扩大征地范围。1997-2010年全国各地土地利用总体规划实施十年的结果表明，在经济越发达、土地价值越高的地区，规划的局部修改越频繁，城镇建设用地范围线每隔几年就会变动一次。而且很容易受到长官意志的影响。因此，草案的这一规定也无法真正将征地范围限定在一个确定的城镇建设用地范围之内；最后，现行土地利用总体规划的编制和实施，虽需经过听证程序，但事实上公众参与程度很低，尤其是未来可能被征地的农民参与程度就更低。以一个没有得到广泛社会共识的土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围为分界线，“圈外”集体建设用地可流转，“圈内”则征收，肯定很难说服被划入圈内的农民。可以预见，基于公平诉求，如果这一条款真正实施，势必造成大量的社会冲突（汪晖，陶然2009b ）。

3.2农村集体建设用地改革

在很大程度上，征地制度改革和集体建设用地入市是一枚硬币的两面，允许集体建设用地入市，就意味着这一部分土地就不需要再必须通过征收转为国有。因此，征地制度改革推进到何种程度，也就决定了集体建设用地入市的范围，甚至决定了建设用地之外的集体土地（主要是农用地）的命运。

长久以来，学术界和政府部门都十分关注集体土地权能缺失的问题，很多学者都期望集体土地产权有朝一日可以和国有土地产权可以“平起平坐”。2007年我国《物权法》的颁布实施，以及2008年中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，也都开始逐步体现“平等保护物权”的精神。但是，如果我国的征地制度不进行根本性的改革，征地权依然借助公权力强行介入非公共利益领域，那么集体土地产权就永远不可能与国有土地产权“平起平坐”。所以，从这个意义上来讲，在土地制度改革中，征地制度的改革是一个核心的内容，而集体建设用地入市在可以被认为是完成征地制度改革之后的一件“副产品”。如果前一个问题能够得以顺利地推进，那么集体建设用地入市中的很多问题就可以迎刃而解了。

由于我国城乡土地市场被人为分割，农村建设用地市场化改革严重滞后，土地资源配置效率十分低下。目前我国建设用地总量已经超过4.7亿亩，其中城镇用地（城市加建制镇）0.5亿亩，独立工矿用地0.5亿亩，而村庄用地（不含独立于村庄之外的乡镇企业用地）则高达2.5亿亩，且呈逐年增加的态势。各地存在的屡禁不止的违法用地现象，以及部分地区自发形成的农村建设用地市场，都说明现行土地资源的计划配置体制已经不能适应社会主义市场经济发展的需要，对面广量大的农村建设用地管理体制进行市场化改革势在必行。

这里特别需要讨论占农村建设用地主体部分的宅基地的流转问题。依据我国现有法律，农村宅基地由村级组织分配给村民，属于农民集体所有，个人只能在上面建造房屋自用。转让只能在村集体内部进行，农民住宅不得向城市居民出售，也不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。[6]

但中国高速的经济增长和城市化给农村宅基地利用带来了严峻的挑战。由于所在农村区位不同，这种挑战在表现形式上也有很大差别：在远离城市、以农为主的地区，这种挑战主要表现在宅基地不断占用耕地，宅基地面积偏大，宅基地所占土地和所盖房屋利用效率低下，甚至因大量人口外出而带来“空心村”现象；而在城市近郊区乃至城市内部，则大量出现了因缺乏规划和基础设施、但居住较多外来流动人口的“城郊村”和“城中村”现象，或因城市居民购买农村宅基地、和农村集体为争取土地发展权而直接开发商品房出售导致的大量“小产权房”现象。

纯农区的宅基地闲置与空心村现象

在1996到2006年的10年间全国增加的100万亩村庄用地中，新增宅基地约占80万亩左右。在城市化背景下，虽然越来越多的农民通过非农就业获得了较高收入，但户籍制度改革滞后却使得他们无法永久地迁移到城市。当农村人口无法切实减少，而现有管理体制下宅基地又不能跨村流转的情况下，为满足新成立家庭居住的需求，基层政府和社区组织不得不给农村新增家庭安排宅基地。这势必导致新增宅基地对耕地的占用。在农村人口大量外出打工的城市化背景下，无论是农民利用外出务工收入建设的新房，还是数量巨大、但尚未翻建或改造的旧房，利用率都不高。结果是一方面农民建房占用的土地越来越多，另一方面农村、尤其是纯农区被闲置，或弃置住房也越来越多。中国纯农区的不少农村成了所谓“空心村”。

在2008年6月至10月间，笔者带领一个几十人的调研队伍在吉林、河北、陕西、四川、江苏和福建6省、30县、59个乡镇、119个村进行了以农村基层治理与土地、劳动力流动为主要目标大样本随机抽样调查。是次调查共搜集到这些村庄的2千2百多个农户的宅基地相关信息。从六省全部2233个被访农户来看，有34（1.52%）个农户没有宅基地，占有一处宅基地的农户为1947户，占总数的87.2%.虽然现行政策规定一户农民只能够占有一处宅基地，我们的调查还是发现占有两处及两处以上宅基地的占11.3%，达到252户。最高的省份吉林该比例达到21.5%，第二位的河北也达到15.6%.就六省平均而言，1978年以来占用耕地建设的宅基地占所有被调查宅基地比例一直稳定在20%以上，1999-2008年间也达到23.4%.或者说，平均而言，最近10年以来有超过五分之一的农村住房建设是通过占用耕地而进行的。

但是，在超过20%以上的新建宅基地占用耕地的同时，由于农村劳动力大量外出打工，部分劳动力甚至举家迁移，既有宅基地存量被闲置乃至废弃不用的情况也比较普遍。平均而言，各省被调查样本家庭农村外出打工劳动力占农村总人口比例在15.2%到26.8%之间，六省平均也达到23.3%.如果按照外出打工劳动力占农村劳动力比例来算，将超过30%.但在被调查样本村的宅基地中，平均有7.5%的宅基地完全或基本处于闲置状态（即平时无人居住或基本无人居住），在我们的119个样本村中，闲置宅基地比例超过20%的村达到14个，超过30%的村达到7个。

“城中村”、“城郊村”与“小产权房”

与很多纯农区“空心村”以及宅基地利用效率低下的情况相反，在城市郊区乃至城市内部却出现了不少“城郊村”、“城中村”和“小产权房”现象。因城市化导致的农村人口向城市迁移和城市空间向农村扩张，在这些“城郊村”和“城中村”出现了村民人口与非村民外来流动人口大量混居的现象。这些外来的非村民人口，不仅包括到城市郊区租房的大量外地农民工，也包括部分因城市房价过高因素而到农村购买土地和住房的部分本地城市人口，他们从房屋租赁和房产购买两个方面对郊区住房产生了巨大的需求。

目前我国的农村外出务工人员已经上亿。大量农村人口涌入城市，需要解决居住问题。但在目前体制下，政府并无明确政策条文对外来民工提供住房保障，城市政府住房保障对象仅限于城市户籍人口，而即使对于城市户籍人口，提供的住房保障也以经济适用房为主，廉租房的比例非常小。不仅短期之内外来民工不在被政府保障之列，而且可以预期在未来相当长时期地方政府也没有很强激励为其提供廉租房。由于这些外来民工往往收入较低，加上还需要给迁出地老家寄钱，因此对迁入地住房房价、租金的承受能力也相当低，所以一般都在工棚、或用工企业安排的住所（如集体宿舍）、或在相对便宜的“城中村”和“城郊村”租房暂住。在居住上形成“大分散、小集中”的格局。有估计显示，全国1.2亿进城民工中，半数住在5万个城中村。

可以说，我国的城市化背景和目前土地管理体制，必然导致流动人口大量聚居“城中村”和“城郊村”。很多“城中村”就是因城市在扩展过程中地方政府为减少征地成本有意避开农民宅基地、而只征收耕地所导致的。而在我国户籍制度改革滞后、城市住房保障制度缺失、特别是城市政府提供的保障性住房只面对本地户籍人口的情况下，相当部分的外来民工也只能选择城中村和城郊村居住，而拥有城中村和城郊村房屋的本地农民，也因此可以获得相当可观的房租收入。从这个意义上看，这些城中村与城郊村在我国城市化过程中发挥了非常积极的作用，不仅在政府住房保障职能缺位的情况下为外来人口提供了其可支付得起的住房，也为城市化扩张过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题，部分弥补了政府低价征地而对其生活造成的困难。一些政策制定者和学者把这些地方看成是中国的贫民窟，甚至有人希望除之而后快，其实是没有看到“城中村”对流动人口与失地农民这两个弱势群体的重要价值。

也正是因为城中村给城市扩张过程中那些失（耕）地农民提供了不菲收入收入，所以当城市改造、拆迁涉及到这些聚集了大量外来人口和本地农民的“城中村”和“城郊村”的情况下，拆迁就会变得特别困难。在拆迁补偿不能反映他们出租房屋的机会成本的情况下。原有“城中村”和“城郊村”宅基地所有者自然会反对拆迁。不幸的是，由于最近几年以来我国的城市地价、房价高涨，很多城市政府、包括房地产开发商发现拆迁“城中村”开始变得有利可图。不少地方于是以“改造城中村”、“提升城市形象”为名开始了“运动”式拆迁，其中暴力拆迁、群体性事件、乃至恶性事件发生频率大大提高。这里值得深思的问题是：城中村拆了，那些原来靠房租收入维系的失地农民怎么办？那些居住在城中村的大量流动人口又往何处去？

客观地说，由于城中村和城郊村地方往往缺乏规划和市政基础设施、公共服务配套，居住环境较差，公共卫生水平较低，“脏、乱、差”现象突出，各种违章建筑泛滥，消防隐患堪忧，同时也有碍观瞻，与现代城市发展不够协调。因此，如何构建完善的制度框架，并采取合理措施来改造城中村，做到既提升这些地段的基础设施、公共服务和城市面貌，又照顾到所有利益相关者（失地农民和外来流动人口）的利益，是一个需要解决的重大问题。

与城中村和城郊村紧密相关的另外一个问题是“小产权房”问题。在近年我国商品房价高速上涨，而地方政府又没有足够保障性用房供应的情况下，“小产权房”问题日益突出。在众多城市郊区，一些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，除用来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。这些房子一般俗称“小产权房”。由于这些住房未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村集体组织颁发，所以往往又叫做“乡产权房”，此外，还有部分农户直接出售自己的宅基地供外来人口或城市人口使用的情况。由于这类住房没有国家发的土地使用证和预售许可证，购房合同国土房管局也不会给予备案，所以所谓的“乡产权证”并不是真正合法有效的产权证，而农户直接转让的宅基地，则往往是农户与购房者私下协议的结果。[7]

由于不需要向政府交纳各种税费，[8]小产权房的价格往往是同地段商品房价格的1/3-1/2，甚至更低，这也是小产权房得以畅销的一个重要原因（王兰兰，汪晖，2009）。当然，小产权房的开发成本根据开发模式不同也有差别。但无论是由开发商与村集体组织签订土地使用协议直接进行开发建设，还是小产权房由村集体自己自行开发，开发商或村集体都无需把集体土地变更为国有土地，不需要办理征地手续，也因此不需要缴纳土地出让金和各种税费；有些地方还有以开发商与村集体或乡政府合作并以“社会主义新农村建设”或“旧村改造”名义立项，获得合法立项、用地、规划及开工等审批手续。但由于不能办理合法的销售手续，也无需向政府交纳土地出让金。小产权房的开发成本可以大幅度下降，价格自然也比较低廉。小产权房因缺乏合法性产权证书，而无法用于抵押贷款，也无法进入房地产交易所办理交易、转让、或抵押手续，且小产权房交易一般需要一次性支付房款，支付压力和违约风险都很大；小产权房的购房者在处理财产继承、土地后续升值而带来的利益、以及小产权房的拆迁及安置补偿等方面也都很难得到法律的有效保障。

虽然上述各类小产权房缺乏法律保障，而且政府有关部门、特别是城建部门和国土资源管理部门也多次出台文件并采取措施阻止小产权房的建设和销售，但近年来这种形式的房地产开发和销售却屡禁不止，甚至愈演愈烈。按2007年末全国村镇实有房屋建筑面积323.4亿平方米来计算，小产权房的实有建筑面积超过64亿平方米，占全国总的实有住宅建筑面积的17%以上。如果按户均建筑面积90平方米和户均人口3.54人计算，全国的小产权房涉及到7100多万户、2亿5千多万人口的住房问题。[9]

进一步分析“小产权房”大量出现而且屡禁不止的制度背景，可以说“小产权房”问题的出现和不断扩大化，不仅是既定城市土地使用制度下地方政府垄断供应城市商、住用地、并进而造成房地产价格飙升的结果，也是农民在城市化过程中争取财产权利，特别是土地发展权的切实行动。在实际操作中，许多“小产权房”以“旧村改造”或者“旧城改造”名义进行，许多楼盘以“某某村旧村改造项目”立项。村民既可以入股分红，也获得了新的工作机会，相比于政府征地和拆迁、单边制定征地、补偿价格，被征地和拆迁农民无法分享土地发展权收益，小产权房在一定程度上确实是一种进步。

当然，“小产权房”问题的产生和大量出现，也会带来一些负面效果。包括地方政府无法从土地和住房交易中获得税收，部分小产权房周边基础设施、公共服务与不配套、环境条件较差、以及购房者房屋产权无法得到法律保障等。因此，如何通过有效制度改革，使得城市发展过程中既能够保护农民的财产权利和发展权利，同时兼顾城市政府的利益和城市规划、土地利用规划的要求，成为目前我国城市化高速发展时期必须要处理的一个重大问题。

天津“宅基地换房”、成都的“三个集中”与嘉兴的“两分两换”

从前文讨论看，改革现有的征地制度、并允许集体建设用地入市，不仅有助于抑制地方政府低价征地、低价供地给制造业投资商的行为，从而提高城市土地利用效率和整体经济增长质量，也有助于农民获得较高的土地收益，从而实现社会公平和公义。因此，缩小征地范围，放开集体建设用地入市应该是我国未来土地制度改革的大方向。

但现实发生情况却往往事与愿违。据我们近年来在长三角、珠三角、环渤海、成渝地区很多城郊进行的调查，经常观察到的情况却是地方政府为继续“土地财政”开启了一波又一波拆迁“城中村”和“城郊村”行动。有的地方甚至直接拆迁原有城市国有土地的低密度住宅、服务业地段。这些拆迁尽管可以帮助城市政府获得可观的土地收益，也有助于改变城市的面貌，但却往往带来很高的社会成本。大拆大建现象近年来越演越烈，一方面是因为地价房价飙升导致地方政府大搞拆迁从原来费时费力不赚钱变得有利可图；另一方面，也是因为这些地段原来就是建设用地，而拆迁这些有商业价值的地段可以不用占用耕地，从而规避目前我国严格耕地保护制度下各地建设用地指标的短缺。

实际上，不仅在很多城市近郊的原农村建设用地开始被大规模拆迁，近年来一些地方在政府主导下，远郊乃至纯农区的宅基地也开始被拆迁，涉及的农民开始“被”大规模集中居住。要理解这类现象产生背后的原因，还是有必要从我国目前所实行的耕地保护制度及相应的建设用地管理体制谈起。

众所周知，我国当前实施的是要确保18亿耕地红线为目标的“世界上最严格的耕地保护制度”。暂且不谈这套制度是否达到了严格保护耕地的目标，但中央政府确实为此建立了一套集权式的建设用地计划管理体制，并通过土地利用总体规划和年度土地利用计划来实现（汪晖，陶然2009a ）。在这种体制下，每年基层政府能够报审并实施的建设用地指标来自于中央政府“计划指令”式逐级分解下达。由于作为指标分配者的上级政府与下级政府乃至用地单位存在用地需求和非农用地边际产出方面的信息不对称，要按照各地实际需求来优化分解规划指标实际上难以操作：这是因为存在信息不对称时下级政府、用地单位都有激励向上级政府高报用地需求；同时，即使假设上级政府可以按一定客观指标（如各地经济基础和发展速度）进行多指标加权分解，此类操作模式将不仅在技术上容易引起争议，而且很容易引起来自下级政府的政治阻力，因为任何分配方案都可能被认为是厚此薄彼。上述信息不对称的存在、加上不同级别、乃至同级但不同区域间政府的政治博弈，必然带来如下结果：只有那些能够保持不同区域的“发展权利公平”、但因不同区域用地效率差异而必然缺乏配置效率的土地利用指标分配方案才能够在行政操作上可行。

但一旦按上述一刀切方式来操作，必然导致工业化和城市化先行地区、往往也是城市和工业发展用地需求量大的地区用地指标供需缺口很大。但由于目前管理体制不允许建设用地指标跨区交易，为获得计划下达之外的建设用地指标，很多地方政府通过农村建设用地复垦来解决指标不足问题，这一做法的主要依据是1999年国土资源部的一个文件，[10]该文件规定：“凡有条件的地方，要促进农村居民点向中心村和集镇集中、乡镇企业向工业小区集中。新址……，确需占用其他耕地的，……，可以与腾出来的旧址整理后增加的耕地进行置换”，“实行这种方式置换的，其建设用地可以不占用年度建设占用耕地计划指标”。其后，国家发改委和国土资源部等部门提出了所谓“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，2005年国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》指出，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是“将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。这些政策的相继出台为地方政府通过农村宅基地拆迁和复垦来产生额外的建设用地指标，以满足当地城市发展和工业区建设的用地需求提供了新的途径。

在上述背景下，农民宅基地拆迁复垦就成为近年来很多发达地区地方政府在土地工作方面的主要着眼点。由于农民原有宅基地往往占地面积较大，也比较分散，如果能够通过宅基地拆迁并让农民集中居住，那么就可以突破上级分配的建设用地指标额度。因此，我们就可以看到一些地区的城市政府采取了各种各样的方式来推动农村宅基地的拆迁和农民居住的集中化。

从2005年下半年开始，天津市推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法，并在“十二镇五村”开展试点，涉及津郊近十八万农民。至2008年末，已有十万农民进入商品房居住所。所谓“宅基地换房”办法，即农民以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再招、拍、挂出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。通常的宅基地换房模式是一块宅基地征为国有，三分之一的土地给农民盖楼，三分之一的土地给开发商商业开发，以此收益为农民盖房，剩下的三分之一政府自用，比如建开发区招商引资等等。按照天津市有关部门的说法，这种操作模式，政府既给农民提供了住房，又获得了城市发展空间。在这个过程中，由于城市化过程中农村土地的增值，政府不仅无需为农村居民迁居改造支付财政资金。目前，天津被列为全国“宅基地换房”试点城市。而北京等地区都在准备学习天津的宅基地换房试点。

实际上，天津市上述对农村宅基地、乃至非农建设用地改造和拆迁的操作模式在全国并非最早，也不是涉及范围最广的。在推进“城乡一体化发展”进程中，作为我国“城乡综合改革试点”的成都市从2003年就开始探索实施“三个集中”的统筹推进，即工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。按照成都市政府的解释，“三个集中”是一个环环相扣的整体：工业向集中发展区集中，以工业化带动城镇和第三产业发展，创造转移农村富余劳动力的条件；农民向城镇集中，为城镇聚集人气、创造商机，农民向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中推动了现代农业发展，促进农民增收和新农村建设，进而推动农业现代化。成都市的目标是，力争到2011年，工业集中度达75%以上，农村劳动力向非农产业新增转移就业60万人以上，农民向城镇转移60万人以上，土地规模经营占总耕地面积的60%以上“（北京大学国家发展研究院综合课题组，2009）。

另外一个有较大影响的改革，是浙江嘉兴一个名为“两分两换”的土地流转实验。“两分两换”是指宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。按照嘉兴的发展规划，2020年嘉兴市年均新增建设用地指标为1.68万亩，与每年3万亩以上用地需求相比，至少存在1.32万亩的巨大缺口。但嘉兴地处平原水乡，农民大多分散而居，平均户均宅基地占地1亩以上。为获得土地利用指标，嘉兴开始了大规模的农民集中居住试点改革。在首个试点镇七星镇，原来散居的农民已整村迁往政府集中修建的联排公寓，流转出的宅基地面积多达1700多亩。力度之大，全国亦属罕见。从2008年5月开始，嘉兴“两分两换”在13个乡镇开始试点。一些试点镇经验证明，“两分两换”可以节约大量宅基地，而宅基地复耕可弥补非农用地不足。通过宅基地（房产）置换，13个试点乡镇的土地节约率都在50％以上，仅一期实施至少可节约土地7000亩。目前，嘉兴还有50%以上的农民居住在农村。置换到城镇住房后，别墅的安置户平均占地只有0.5亩，公寓式安置则在0.3亩左右。节地效果明显。嘉兴市已经提出，力争到2012年，全市有三分之一以上的农民实现向城镇和中心村集聚。目前，嘉兴土地使用制度改革实验正在长三角渐次推广。

到底应该怎样评价上述列举的各地改革试验？不可否认，在改善农村基础设施和居住条件、节约用地方面，这些对农村建设用地、特别是农村宅基地进行统一规划和农民集中安置的做法确有一定的改革探索意义。但从我们这两年对相应地区的实地调查来看，无论是天津的“宅基地换房”，还是嘉兴的“两分两换”、抑或是成都等城市推进的“三个集中”，本质上都是地方政府通过推动农民宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。不同地区的改革措施有所差别，但主要还是在拆迁补偿水平和集中居住标准上有所不同，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。但总体来看，无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，都基本上还是由地方政府部门主导制定。虽然各地在出台的政策上也一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬、还是不搬”对拆迁涉及农民能够构成一个真正的问题，缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。以天津为例，华明镇的操作将12个村的1.2万亩耕地和宅基地，然后通过集中建造公寓式住房安置被拆迁农民，一个农民获得住房补偿只有(责编：YeLin)