目前，一个新的政策动向值得关注。新一轮全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）已于2009年10月通过国务院审批，各地的土地利用总体规划修编正在抓紧编制。在新一轮土地利用总体规划修编过程中，国土资源部提出了一个“屋顶理论”，即中央下达到地方的控制性规划指标中增加了一个规划期末（2020年）城乡建设用地总规模（包括城镇用地、工矿用地和村庄用地），这个规划期末的城乡建设用地总规模不允许被突破，犹如一个房屋的屋顶，一个地区的城乡建设用地空间就取决于“离屋顶的距离”，即现状城乡建设用地总规模和规划城乡建设用地总规模的差距，如果现状已经突破“屋顶”，就必须通过建设用地复垦将总量降下来。这个政策结合“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”政策就意味着，一个地区城市和工业用地的空间有多大，取决于农村建设用地复垦的潜力有多大。在此政策背景下，可以预见，新一轮针对农村宅基地的“大拆大建”即将开始。

我们认为，考虑到我国农村既有的宅基地配置格局是几十年、甚至上百年逐渐形成的，在方便农业生产和农民生活方面有相当的合理性，通过大拆大建的方式让农民集中居住就可能会带来一系列问题。我们在一些改革试点地区进行的实地调查也表明，由于集中居住力度过大，集中居住速度过快，导致集中居住区距离一些农民耕种的农地距离过远，交通成本相当高，而集中居住小区不仅未配置农作物晒场，甚至连放置农机具的场所也没有。此外，那些被复垦的宅基地，由于原有耕作层在盖房时就被破坏，复垦后的耕地质量值得担忧。

这里，我们无意全盘否认一些地区进行农民集中居住改革试点在节约用地和改善农民居住条件上所可能存在的积极意义，特别是那些宅基地确实过于分散，而农民原有居住条件较差的地区，进行上述改革探索可能是有意义的。但这里的关键问题，是从程序公义的角度看，在这些行动的操作过程中，农民的宅基地发展权（即农民自主处置其宅基地资产并获取收益的权利）是否得到足够的尊重？退一步说，即使一些地区进行的上述改革探索有其积极意义，如果各地也不顾本地条件而大力推广，一窝蜂地搞居民点集中，那么就很可能对广大农民利益造成严重损害。在既有的城市化过程已经导致近郊农民征地过程中“被”严重剥夺的基础上，又进一步使“新农村建设”也成为一场剥夺纯农区农民宅基地发展权的盛宴。

最后，与前面谈到的各种集中居住所带来的具体问题相比，一个更值得学术界和决策部门深思的问题，是上述行动如果被各地所效仿，农民都被集中居住在小区之后，集体建设用地将越来越少，乃至于不复存在。如果真发生这样的情况，那么前文谈到的农村集体建设用地入市的改革将根本无从谈起。这显然与2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神背道而驰。在那个文件中明确提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

3.3农地承包制度

除了征地和农村建设用地改革涉及到农村土地之外，我国的农地制度也面临一些基本的挑战。自家庭联产承包责任制实施以来，由于多种原因，尤其是村庄内部不同家庭之间人口的相对变动，中国农村地区农地的行政性调整比较频繁。因村庄内不同家庭间人口相对变动引起的土地行政性调整固然体现了农村土地资源分配上的公平性，但这种土地行政性调整也往往直接导致农地细碎化和分散化，农业经营往往出现超小规模的状况。此外，农地调整也会影响到农户对农地的投资。这是因为地权不稳定导致农户缺乏对农地收益的合理预期，从而降低农户对土地投入、特别是长期投资的积极性，甚至可能带来土地粗放利用、破坏地力、降低土地产出等后果。

从政策角度来看，中央一直希望最大限度地稳定土地承包关系。1984年，中央提出了针对农地的“大稳定、小调整”政策试图解决人口变化所可能引发的问题。1993年，面临不同地区承包期将陆续到期的情况，中央颁布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，决定在原有耕地承包期到期之后，再延长30年不变，并提出有条件地允许土地使用权转让；同时还提倡有条件的地方在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”。1998年前后，中国农村普遍进行了二轮承包。也正是这一年，“土地承包期限30年不变”的规定被写入了新修改的《土地管理法》。自此，稳定土地承包权政策具有了法律的强制约束力。2009年中央1号文件更强调要“现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”

尽管中央一直强调要稳定农地承包权，但由村庄内部不同家庭间人口变动而带来的土地调整压力一直存在，并不因中央政策强调稳定而消除。这就使农地承包制度处在两难的境地：要想稳定地权、鼓励对农地长期投资，提高农地利用效率，就要尽可能减少甚至避免调地；但在农村人口相对变动的情况下，农民的地权平等要求却必然带来土地调整压力。在实践中，《土地承包法》往往因为农村内部不同家庭之人口存在持续的变动而难以真正落实。2008年，我们进行的全国6省119村的大样本随机调查中发现，1998年二轮承包以来，虽然承包地的调整频次和幅度都有减少，但仍有超过42%的村进行过规模不等的土地调整（陶然等，2009b ）。而土地行政性调整的一个主要原因，就是土地在集体所有的情况下，不同家庭之间人口的相对变动超过一定限度后，那些家庭人口增加的农民就会给村两委施加压力，要求调整土地。即使在那些坚决落实土地承包法而不调整土地的村庄，不同农户间的矛盾也开始增加。那些人口增加的家庭因为无法增加土地难以满意，而家庭人口减少的农户，比如家庭有人已经去世，却可以依据《土地承包法》拒绝退出土地。在一些地区，家庭人口减少的一个原因是家里有人因为考学等原因离开农村，并在后来取得了城市户口，但依据《土地承包法》，他们仍然可以保留农村土地，即使他们已经与农业完全无关。这种“增人不增地、减人不减地”政策一旦被切实执行，不仅可能造成不同农户人地比例之间的差别并最后不利于土地利用效率的提高，而且可能在人口增加和人口减少的农户之间造成矛盾。在我们调查的来自于不同家庭的2215位农民中，认为“土地承包期限30年不变”“合理”的被访者只占32.%，对该政策持保留态度的被访者却高达63%，回答“不确定”的占5%.总体上说，从全部样本来看，认为“农地承包30年不变”、“增人不增地”和“减人不减地”“不合理”的被访者比例均远远高于认为它们“合理”和“不确定”的比例，大部分被访者有调整土地的意愿。上述农民对中央政策合理性的判断显然与中央一直强调的“地权稳定”政策间存在不小矛盾。

四、土地改革作为中国经济转型的重要突破口：一个系统性解决方案

前面几个部分的讨论显示出中国土地制度面临的各种挑战不仅纷繁复杂，还与财政、户籍、社保等经济、社会乃至行政管理体制多方面问题交织在一起，并构成了中国转型过程中的一个非常难解的结。那么，到底有没有办法可以解开这个结，并以此助推中国完成其尚未完成的经济转型？

我们对这个问题的回答是肯定的，但这个肯定回答要变成现实，在很大程度上取决于政府，尤其是中央政府，能否下决心进行深层次的、配套性的体制改革。因为惟有进行深层次的改革，才能够改变第二节中谈到的中国当前不可持续的城市发展与经济增长模式；而惟有通过配套性的改革，通过实施一种环环相扣的整体性改革方案，才能够在打破不合理的既有利益格局的情况下，同时兼顾改革中可能被损害群体的利益并有效降低只进行单项改革时所必然面临的巨大利益调整和改革阻力。

4.1征地制度改革

必须在严格界定公益和非公益用地范围的基础上，全面改革征地制度。换句话说，征地权必须基于公共用途，征地行为才具有合法性。一个关于界定公共利益的思路，是如果某块土地上生产的产品可以交由市场来解决，那么这块土地也可交由市场解决。只有那些市场提供不了的产品，不论盈利与否，均可视为公益性项目，所需土地可以通过征收解决。这类项目包括：1）凡直接的公共事业用途；2）具有公共利益性质的一切其他用途；3）以及为实施上述用途所必需的相关设施和附属设施用地。

上述界定意味着，如果一个项目的主体工程是符合公共利益的，则附属设施用地通过一定程序的公正审核后也可通过征收方式获得。如是，征地就可以排除一般的商、住项目、工业、旅游项目用地等明显属于非公益性的盈利项目。当然，随着经济、社会发展，不排除对“公共利益”含义的认定可以有相应变化，但也需要满足程序公义的要求。在征地制度改革中，可考虑设计一套审核机制，即由第三方机构（比如地方人大或法院）通过严格程序来审核某类或者某项征地项目是否符合公共利益。从目前全国各地出现的情况来看，大部分征地和拆迁矛盾的主要起因，是地方政府对很多有明显盈利性质的项目轻易动用征收权并造成民怨。而在多数国家，征地权行使的合法基础取决于征地目的的公益性和征地补偿公平性。一句话，政府没有义务、也不应通过剥夺一部分公民的财产来满足企业赚钱的需要，更不应该与民争利。

在确定“惟公益性用地才纳入征地范围”的立法原则后，政府对公益性用地征收的补偿也仍应按照市场价值予以充分补偿。不论何种目的，公民没有义务因政府征地而蒙受损失。补偿体现市场价值也是世界各国公认的准则。这里不妨考虑借鉴北京市的做法，（1）由省、自治区、直辖市政府制定辖区内各市、县征地补偿最低标准；该标准应体现同地同价原则，结合当地土地资源条件、产值、区位、供求关系和社会、经济发展水平等综合因素确定；（2）引入征地单位与村集体、农民的谈判机制；（3）设计征地程序与补偿的协调和裁决机制，但裁决职能不应归于作为征地主体的市、县政府。[12]

4.2集体建设用地使用制度改革

十七届三中全会《决定》指出，要逐步扩大集体建设用地流转范围。但在目前农村建设用地流转的范围问题上，从目前《土地管理法》修订草案来看，立法者的倾向是从空间（即土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外）上或用途上来控制。如本文第三部分所述，这个规定实际上把绝大部分有较高市场价值的农村建设用地排除在流转之外，包括继续禁止集体建设用地用于商品住宅开发（“小产权房”开发）。其主要理由是担心建设用地总量失控、耕地保护压力增大以及土地收益流失。但前文的讨论也表明，这些政策的实施效果并不理想，不仅“小产权房”屡禁不止，而且政府也丧失了本来可以从“小产权房”合法化后可获得的税收收入。

我们认为，允许集体建设用地进行商品住宅开发，不管是不改变集体土地所有权性质的方式，还是允许在村集体和农民与用地者补偿谈判好后再转为国有土地的方式，都有助于保护集体建设用地权利人利益，减少社会矛盾，提高土地利用效率。对面广量大、悬而未决的“小产权房”问题，与其禁止，不如趁《土地管理法》修订的机会加以规范和疏导。只要不损害公共利益，符合土地利用总体规划和城镇总体规划，应当赋予集体建设用地与国有建设用地平等的权利。工业或商住用地应该直接与用地涉及的村集体和农民进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地用途转换过程中农地价值和增值部分的主要收益。

允许农村集体土地直接进入城市土地的一级市场的意义其实远远超过给予失地农民合理补偿本身。惟有如此，才能够缓解目前地方政府垄断供地而导致的商品房用地价和相应房价过高的问题，也惟有如此，才能够遏制地方政府低价征地、然后血本出让给制造业用地者来大搞开发区的现象，也才能遏制制造业产能过剩带来的一系列宏观经济失衡、生态环境恶化，也才能缓解因目前征地权被滥用所带来的严重社会矛盾。如果能够推动这些改革实现，并配合相应的规划措施，恰恰有助于改善、而不是恶化政府担心的（放开集体建设用地流转后）的耕地保护不力以及城市建设用地过度扩张的问题。而配合下一个小节要讨论的税制改革，政府土地收益流失问题也将不成为问题。

这里特别需要进一步讨论的问题，是如何改造我国城市中广泛存在的“城中村”、“城郊村”。目前很多城市进行的所谓“改造”，无非是对这些地段进行房屋拆迁后再将土地转为国有，然后出让土地牟利。这些措施不仅会因损害被拆迁农户利益而造成政府和被拆迁农民之间的直接对抗和社会冲突，而且也使很多居住在城中村或城郊村的外来流动人口居无定所。从保护失地农民和流动人口这两个中国社会中已经非常弱势之群体的利益角度看，我们不认为如此性质的拆迁是一种可持续的城市改造模式。但在城市改造中找到有效的替代解决方案，也不是非常容易的事情。一种可能的改进，是借鉴美国、日本、台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”（Land Value Capture）、“区段征收”[13]、“市地重划”[14]等成功经验，结合各地市情，以确权为前提推进土地制度创新，为各地城中村改造乃至都市更新提供有力的政策工具。改革的目标，应该是在有效改造基础设施，提升公共服务的基础上，继续发挥“城中村”地段为流动人口提供经济适用住房的保障性作用，最终建立政府、原土地权利人，外来人口、乃至地产开发和工业用地者多方的利益均衡。我国台湾省的“区段征收”和“市地重划”经验表明，这些措施可以成功地解决了政府公共建设用地取得和征收补偿难题，土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益，公私各蒙其利。

我国的城中村改造，完全可以借鉴这些成功经验。并在此基础上进行创新。为解决外来流动人口的居住问题，中国城市的城中村改造过程中，城市政府完全可以借鉴“区段征收”和“市地重划”的成功经验，不仅可以用较低成本获取公共用地，还可以结余少量可供拍卖的商、住用地。与此同时，通过城市规划手段，可以放宽建设容积率，原业主减少的土地面积可以通过房屋建筑面积的增加以及基础设施的改善获得补偿。一个旧城改造项目实施后，房屋建筑面积总体上可以得到增加，从而政府通过增加市场供给来抑制房价或房租的大幅上升。这样，就可能在规划限制的基础上，通过市场机制、而不是政府提供的方式来有效解决部分流动人口的居住问题。总体来看，由于城中村基础设施的改进可以大大提高被改造地段的土地价值，这个新增的附加值部分就可以在地方政府、城中村原有权利所有人之间合理分配，从而形成一个经济学上的“帕累托改进”：一方面，地方政府完全可以不用投入更多资源就可以支付被改造地段的基础设施提升和城市面貌改善（因为政府在区段征收中，已经预留一部分土地用作基础设施建设，还有一部分可以公开拍卖以偿还开发费用），而城中村原有土地权利人即使放弃了其部分土地用于基础设施改进和政府拍卖），其剩余土地的价值也高于未改造前的全部土地价值。最后，由于城中村改造通过提高容积率增加了房屋供给，起到了抑制房价和房租的作用，这就充分保障甚至改善了外来流动人口的居住权利。

4.3配套财税体制改革

如果按照前面两个小节的方式限制征地和拓宽农村集体建设用地流转，那么对改革所涉及村集体和农民带来的土地收益势必非常庞大。这部分收益完全归集体所有，既不合理，地方政府也必然会缺乏足够激励去实施这样的改革。因此，需要建立一个合理的集体建设用地流转收益分配机制，使得政府、村集体以及农民的权益分配达到平衡。

事实上，各地在集体建设用地流转收益分配上已经做出了很多有益的尝试。比如在浙江省湖州市规定村集体经济组织所有的土地流转收益，由乡（镇）与村两级分成，其中乡（镇）为10％，村为90％。当然，政府通过非税手段参与集体建设用地流转收益分配的方式并不是最佳的，我们建议通过税收的途径来加以规范。为此，建议开展如下配套改革：

首先是修订《土地增值税暂行条例》，将适用范围扩展到集体土地。设计合理的税率，扩大政府在农村土地使用权的出让、转让和租赁收益上的税源。纳税对象既包括严格限定征地范围后非公益性项目用地集体非建设用地的出让、租赁收入，也包括集体建设用地流转收益（含宅基地）。

其次，要在试点的基础上，全面开征物业税。物业税的改革研究工作从2003年起已正式启动，税务总局与财政部先后批准了北京、江苏、深圳等六个省市作为试点先行单位，进行房地产模拟评税试点。2007年税务总局与财政部又增加了河南、安徽、福建和大连四个地区部分区域作为房地产模拟评税扩大试点范围。目前这十个城市处于模拟空转阶段，但已有多个城市向国家税务总局和财政部递交了物业税“空转实”的申请方案。如果能够在试点基础上，全面开征物业税，这将是地方政府稳定而持久的税源。

如果能够在土地增值税和物业税这两个税种上进行配套改革，土地增值税和物业税收入完全可以弥补政府在土地出让金上的一部分损失，更重要的是，物业税和土地增值税是稳定的可持续的政府税收收入，完全有别于“寅吃卯粮”不可持续的土地出让金，从而有效抑制地方政府通过征地和低地价策略招商引资的冲动，切实做到保护农民利益，提高土地利用效率，降低耕保压力，实现城乡统筹和经济社会可持续发展。

4.4建立土地发展权区内转移和跨区交易的市场机制

回顾前文讨论的各地在土地发展权区域内转移的几种改革模式，包括天津“宅基地换房”、成都的“三个集中”与嘉兴的“两分两换”模式，特别是宅基地拆迁和农民集中居住，其操作过程本质上都是一种行政区域内地方政府主导的土地发展权转移，即地方政府为获得建设用地指标通过对土地规划确定的城市建设范围外纯农区宅基地复垦来获得建设用地指标，并将这些用地指标转移到城市近郊，用于那里的工业开发区建设和城市扩张。显然，地方政府由此可在城市近郊出让土地并获得土地出让金，其中也包含了这些被转移之土地指标的市场价值。虽然地方政府为获得这些指标而进行宅基地复垦和农民集中居住小区建设也付出了一些成本，但由于整个操作都是行政主导，无论是作为农村集体土地（和宅基地）所有者的村集体，还是土地实际使用者的农民，都基本没有讨价还价的能力，只能被动接受地方政府进行的宅基地复垦、拆迁。[15]因此，如何在土地发展权转移过程中进一步推广市场化模式，保护农民的土地发展权，是未来改革必须要处理的问题。只有解决这个问题，才可以有效避免各类新农村建设和城乡统筹改革中的强制性宅基地拆迁与集中居住现象。也正是从这个意义上说，虽然不能对各地目前进行的农民居住集中改革一棍子打死，但在评价这些改革行动仍需倍加谨慎，尤其要防止这些试点改革在被推广的过程中变样走形，成为一场以新农村建设、城乡统筹为名进行的“宅基地拆迁运动”。

除了区域内土地发展权转移的改革需要进一步探索和完善之外，一个已经具有比较成熟经验，而且值得推广的改革是跨区的土地发展权交易。如前文所述，目前我国的建设用地管理体制是集权式的、并以建设占用耕地“规划指标”、“补充耕地量”和“基本农田保护任务”为三个基本要素。但在实践中，由于无法充分考虑不同区域的土地资源禀赋和经济发展水平差异，所实施的一刀切的层层向下分解各种建设用地指标的管理模式必然在跨区分配方案中降低土地利用效率。解决这个问题的根本办法，是全面总结土地发展权交易“浙江模式”并在全国范围内进行推广。

自1990年代末期开始，为打破上述僵局，在广泛调研的基础上，浙江省国土厅创造性地引入了土地发展权跨区交易的市场机制，建立了以“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”、“易地补充耕地”为三个主要内容的“跨区域土地发展权交易”政策体系。从而最终形成了一套我们称之为土地发展权交易“浙江模式”的环环相扣的系统性政策体系（汪晖，陶然2009a ）。这种“三合一”的整套市场机制，全面实现了土地发展权三个互补性要素的全方位跨区域市场化交易。通过建立“折抵指标（复垦指标）有偿调剂”、“基本农田易地有偿代保”、和“耕地易地有偿补充”这三个配套制度体系，把这个整体“权利束”的三个要素分立地实现了跨市、县的交易市场化和省内的优化配置，从而在保证跨区发展权初始分配平等化的基础上，通过市场化机制降低了计划用地管理体制下无法识别土地边际产出区域差异的信息成本，在市场化方式进行建设用地发展权跨区域再配置的同时实现了对传统计划用地管理模式的系统性突破。从发达地区角度看，不仅可通过市场化方式缓解这些地区的用地指标紧张，也可通过城市化来吸纳更多农村与欠发达地区人口入城就业和定居，降低欠发达地区人口对当地耕地压力和这些地区发展本地非农产业占用耕地的压力。而对那些有更多耕地资源禀赋的欠发达地区，则可通过土地发展权交易获得宝贵的耕地保护乃至农业发展资金。这不仅促进了区域之间财力的转移和区际财力平等，也有助于欠发达地区农业比较优势的充分发挥。

在新一轮土地规划过程中，如果上述土地发展权转移和交易的改革措施能够在总结既有经验和教训的基础上在全国范围内推广，将不仅有助于全国耕地资源保护目标的实现，有助于我国正在进行的主体功能区规划目标的实现，而且也将有助于提高我国土地利用、人口、劳动力跨区配置的效率，从而同时提升我国整体经济发展的效率和平等。

4.5与土地制度改革配套的户籍制度改革

最后，要切实扭转中国的城市化过程中“空间城市化”突进，而“人口城市化”滞后的问题，还需配合户籍改革，通过后者使大量农村迁移劳动力可以在城市中定居下来。实际上，对于中国的可持续增长与和谐社会的建立而言，户籍制度改革和土地制度改革两者不仅都有其自身的重大价值，两者配合还可以相得益彰。比如，通过允许城郊的农村集体建设用地入市，就可以降低城市的地价和房价，有助于解决包括外来流动人口中较高收入群体人口在内所有人口购买产权房的问题，实际上也就有助于流动人口在城市的定居，而在城中村改造中通过“区段征收”和“市地重划”，并创造性地通过规划限制来将这些地段改造成具有良好生活环境的出租房集中区，将有助于为外来流动人口较低收入群体的住房问题，从而在政府不用投入资源建设廉租房的情况下，通过市场机制创造性地解决这些低收入群体的住房问题。这样，通过城郊土地制度的创新就可以有效地解决流动人口在城市的住房问题，带来户籍制度改革的重大突破。反过来看，当户籍制度改革使得越来越多的农村流动人口到城市定居后，也有助于解决人口迁出地区的农村土地问题。当户籍制度改革逐步把现有的“离土不弃土”的农民永久性地迁出农村后，就可以真正有效缓解人口变动对农村内部农地调整带来的压力。因为当农村外出迁移人口可以放弃其承包的农地时，农村就有“余地”用于应对村庄内部人口变动，并实现农地承包权的稳定。同理，户籍制度改革也有助于农村宅基地的闲置和占用耕地问题的解决。当户籍制度改革使得农村流动人口在城市定居后，如果同时改革宅基地的免费分配制度，而代之以农村宅基地市场化配置，一些外迁到城市定居的农民就愿意出售自己的宅基地给农村新增家庭。总之，农村土地制度的改革，不能，也不必局限于农村和农地本身，必须要与减少农村人口的户籍制度配套进行。只有通过户籍制度改革实现了农村人口的长期、完全迁移，才可以将这些人口在农村持有的土地释放出来，不仅减少农地调整的需要，也减少农村大量宅基地闲置与新建宅基地大量占用宝贵耕地资源同时并存的不利局面。[16]

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主要参考文献：

北京大学国家发展研究院综合课题组2009还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹城乡综合改革实践的调查研究北京大学出版社2009年12月出版

(责编：YeLin)