秋风：告别郡县制

我们已经普遍感受到了基层治理所存在的问题之严重性。我想通过对中国基层治理结构之历史分析，借助古典政体科学的理论，对这些问题形成的历史的结构性原因及现实原因略作分析，在此基础上寻找出一个解决方案，一个能为地方政治的发育留出一定空间的合理的基层治理单位。

县域治理问题的根源

首先简单分析一下基层治理的问题究竟在哪，其根源何在。当然，这也许只是一个貌似的根源。

现在我们在基层所看到的危机或者说问题，在中国两千年来的历史上曾经周期性地出现。每个朝代在建立三四十年之后都会出现这些问题。这是一个历史性困境，这个困境两千年来都没有解决。

问题在哪儿？不妨对政体架构进行一番分析。分析的基础是古人运用的一个概念，“郡县制”。近年来，我越来越强烈地觉得，用古典中国的概念，其实可以恰当地描述我们在中国所看到的政治现象。当我们要概括当代中国的政体结构是什么时，也许，“郡县制”仍然是最合适的术语。

郡县制的核心特征就是自上而下的授权和控制，整个权力系统的运作是单向的、自上而下的。它的一个重要特征是，包括中央政府在内，县以上各级政府都不直接执行法律，它们都是监督性政府，所谓“管官之官”。只有到县一级政府才是真正管理民众或者说服务民众的政府，古人所谓“亲民之官”，县官直接跟民众发生关系。

我们现在依然是这样一套体制。在中国，我们制定了很多全国性法律，但是全国性法律要由地方政府执行，而地方政府有时可以按照自己的理解随意地不执行或者扭曲地执行。这样，全国性法律存在被悬空的危险。

从权力架构上看，郡县制是金字塔型权力授予──控制模式。在另外一种现代治理形态联邦制中，人们看到的是“重叠统治”，也即每个政府独立地执行自己的法律。通过这样的对照，我们很容易理解，为什么县会变成矛盾聚集的地方。因为，只有县政府才和民众发生关系，其他政府不会跟民众发生直接纠葛。只有打交道，才可能出现纠纷、冲突。

更进一步，在这样一套自上而下的授权、控制体制中，每一层级政府都是全能政府，它的权力都是无限的。从理论上说，中央政府有多大权力，它之下的每一级政府就都可能有多大权力。在中央政府那里，这种全能性当然很明显，中央政府的权力可以任意扩展或者缩小。中间层级政府的这种全能性并不明显，它们并不经常使用理论上可以运用的诸多权力。在县一级政府那里，又可以看到这种明显的全能倾向了。因为它与民众打交道，中央政府的所有法律、政策都要由它来具体执行，所以理论上它对民众的权力与中央政府对民众的权力是一样的。

反过来再看，这样一个全能的权力不能没有一套有效的监督机制。郡县制确实设计了一个很完整的监督体系，尤其是自上而下的监督体系。本来，县以上各级政府的主要职能就是监督其下级，中央政府及中间层级政府监督的目光全部聚集于县。但是，这一套体系始终没有发挥理想的作用。

原因在于，这样一套自上而下的权力控制体制会导致相邻的两级政府相互勾结。郡县制下，既然权力是自上而下授予的，则政绩考核同样是自上而下进行的。既然县以上各级政府不与民众发生关系，则它就无法直接形成自己的政绩。基本上，只有县政府能够形成看得见的政绩。这就麻烦了。比如说道台的职能本来是监督府、县官的，但知府自己没有直接的政绩，他的政绩是从知府、知县那里来的；或者在当代，地市委书记的政绩来自下属县委书记的政绩的总和。这样，上下级两级政府之间的利益是一致的。面对上级部门，它们是一个利益共同体。制度的初衷是进行自上而下的监督，事实却是每个监督的环节都是短路的。当然，监督的失灵还有其他原因，这里只是从最抽象的结构层次来分析。

行政监督失灵了，司法监督就不用说了，因为司法是地方化的。当然，郡县制下也没有民众自下而上的监督。

这样，在历史上、在现实中，我们看到的是这样一种情形：县级政府拥有巨大的权力，并且是直接针对民众的，而这个权力又没有受到有效的控制和监督。你可以想象，这样的县域治理体制当然会出问题。

这是与历史保持连续性的结构性原因。不过，我们还需要注意这30年，尤其是20世纪90年代以来的新趋势。1990年代以来，县级政府的行为模式变化很大，这之后，经济增长也比较快。经济学家为了解释高速增长提出了“地方政府竞争”的理论模型。这个理论模型存在很多问题，不过它确实指出了一个显而易见的现象：地方政府的公司化。

为什么会出现这一变化，暂时不讨论，重要的是，地方政府的公司化让县级治理问题更为恶化了。以前，政府、尤其是直接与民众打交道的县政府，确有对民众滥用权力的倾向，但事实上，它与民众发生关系的机会并不多。比如，20世纪80年代似乎就是收税、计划生育等少数几项事务。随后，地方政府开始公司化，开始经营城市、经营土地、经营农村。这里的经营主体一般都是县政府，它一步步扩大经营范围。

县政府变为经营主体，它既是商人，又是政府，全能的权力与商人的计算结合在一起。这样，它和民众打交道的机会一下增加了很多，比如征地会让一个村庄几百口人都和县政府发生关系，或者拆迁会牵涉几十、几百户普通市民，或者国有企业职工下岗，县政府必然与几十、几百名工人直接发生关系。而县政府只要和民众直接发生关系，就有可能呈现为一种侵害关系。这是由其不受约束的全能权力的性质决定的。

官民冲突的频繁发生，还有另一个原因，也跟中国政企结构前30年和后30年的变化有关。前30年的体制是一种强动员体系，整个国家是一家超级公司，像周其仁教授讲的。全国人民拥有一个共同目标，在意识形态动员下，所有人有共同意识。那时候不管是干部还是群众，整体上是一个活动单位，整个国家是政治和经济活动单位，在这里人与人的区别就是干部和群众的区别。不管有多大矛盾，大家还觉得是一家人，因为是在从事一个共同的事业。

但后来，“干群关系”演变成了所谓“官民关系”。1950～1960年代，社会处于高强度动员状态，意识形态的力量把整个社会凝聚成一个紧密的道德─政治共同体。在其内部，当然就只有工作责任的大小之分，而无利益的区别。这是所谓“干群关系”的本质。但到1970年代初，这种共同体的感觉就已经瓦解了，整个1970年代是迷茫的时代。1980年代初，媒体讨论“信仰的失落”，不过是在公开地描述一个已经存在很久的事实。这种失落感就是源于强动员形成的共同体感觉的瓦解。

1980年代全社会寻求变革的共同意愿，好像又把人们的感情联合到一起。1980年代末这种共同体感觉则再度瓦解。1990年代之后政府的商业化，引发政府与民众直接发生利益的冲突。在一个一个具体的案例中，民众清楚地看到，自己的利益与政府的利益不是完全相同的，政府也从民众的反应中得知了这一点。这样，从官到民，都产生了一种个人利益的自觉，都意识到“我的”利益跟“你的”利益不同。这就出现了官民关系。换言之，从全民改革共识到稳定压倒一切的变化，就是干群关系转为官民关系的根源。

当然，在过去30年中，我们还看到另外一种情形，那就是，地方政府，尤其是县级政府进行了很多制度创新。这一点也与每一级政府都是全能政府有关。清末新政，都是在地方层面进行的，张之洞、李鸿章等人都是以地方大员的身份从事现代化事业。实际上，过去30年中国所有改革措施，最初都是基层创新，然后由上级政府认可，最后被中央政府认可而变成政策、变成法律。我正在写一本书《立法企业家驱动的制度变迁》，就准备讨论这个问题。问题仅仅在于，利用这种空间进行制度创新的地方官员，毕竟是极少数。

不过，这一事实也确实让我们在使用术语的时候应多费点思量。很多人用集权体制一词来描述现有体制。但你会看到，地方的活力似乎很大，远不似学术上的“单一制”那样。也许用“郡县制”来刻画我们目前的政体架构是一个最好的选择。

重构基层治理单位

那么，如何解决基层治理败坏的问题？我简单讲一讲我的改革设想，这个设想的核心是重构基层治理单位，基本方案可以概括为：建镇为市，市县分流。

1990年代以来县域治理问题的一个根源，就是统治的权力与经营的权力合一。政府既是统治者，又扮演商人的角色。这两个角色完全混合在一起，一方面固然在经济建设方面很有效率，另一方面，政府有时也侵害民众的利益。

这样的格局必须予以根本变革。我设想，把这两个权力分开，分别安置在市政府和县政府。我这里所说的市，不是现在我们所讲的行政区划体系中的市。现在的“市”是与行政体系混合在一起的，市有行政级别。结果，市就借助行政权力掠夺它的乡村和行政级别比它低的市：地级市掠夺县，县城掠夺乡镇，结果，城市化越发展，城乡差距反而越大，城市和乡村的隔离越来越严重。而且，这两者之间的分割永远打不破，哪怕只剩下一个农民，他所在的乡村与城市也是隔绝的。这是特别糟糕的城市化进路。

我所说的市，是剥离了行政权力、行政级别的治理单位，它们仅仅作为社会、经济、文化生活的聚集中心而被识别、划分出来。比如，瑞士的地方基层治理单位是市镇和公社，平均下来每个只有两三千人。这且不论，最重要的是，我们需要理解，现代欧美的基础性治理单位都是市镇。

中国传统社会也同样如此，尤其是明清时代，各地都有高度发达的市镇。这些市镇是由于经济社会、文化、宗教等因素自然演进形成的。我们现在看到的大多数市镇，都是历史长期演进形成的。

尤其重要的是古代社会县与市镇的关系。在明清时代，县是政治统治的单位。一个县在县城之外，存在着若干个市镇。它们是一定区域内经济社会文化活动的自然中心。县城的格局，各地都是一样的，都是紫禁城的缩小版。但是，每个地方的市镇却完全不一样。这些市镇可能比县城还大，商业、文化极其发达，经济总量、人口规模可能大于县城。但当时的统治者没有觉得这有什么问题。

尤其值得注意的是，到了19世纪末、20世纪上半期，市镇还经历了一个治理模式的转换，从传统的自治向现代的自治转换。江南大概转换得最为成功，这里面有很多案例值得我们去仔细研究。

我们可能需要重温前人的治理智慧，有意思的是，这样的治理智慧完全吻合现代的政体理论和国外的治理经验，与我们从理论上可以设想的理想的治理架构可以对接。对接点在哪里？对接点就是，建镇为市，市县分流。也就是说，目前的镇，在达到一定的人口规模之后，即确认为市，赋予它们以充分的税权，使之可以进行市镇基础设施建设。未来中国社会的经济社会文化活动的聚集中心将在这些小型市镇，而不是在县城、地级市，更不是在大城市。

应当说，市镇的自然发育在上个世纪中期以后曾经遭到严重破坏，但经历了过去30年的恢复，这样的市镇在当代中国也是相当多的。事实上，很多镇具有相当广泛的影响力、辐射力。我想，发展小市镇，也是城市化的较好方向。我们不能设想，未来中国所有人口都住到1000万人口以上的大城市去。

合理的城市化之路，是把市建到乡村中去，让市既不脱离乡村，又能让农民享受到城市化的好处。让城市与乡村能够并存、共生，而不是用城市汲取乡村的资源、掏空乡村。而现在，我们已经能够看到繁荣的城市与衰败的乡村共存的可怕迹象。这是需要扭转的，扭转的办法就是建镇为市。恢复市镇的自发形成身份，剥离市的行政等级。每个县可以有七八个市镇，有一个县政府，这样的治理架构可能是比较合理的。

如果我们把基层治理单位向下落，从县降到市镇，把市镇确认为具有较为完整的治理权力的政治单位，那就需要对县的权力进行重新界定，缩小它的权力范围。由此可能出现一个更为合理的双重的基层治理架构：县政府变成纯粹的统治单位，是政治性、法律性的统治单位，市镇则变成人们共同谋求幸福的统治单位。两个治理单位将按照不同的原则运转。市作为人们进行自治的治理单位，县则可以作为他治的治理单位。从这个角度理解，县长完全可以由中央政府委派，但权力比较有限，尤其是不掌握经济性权力，也许县里最重要的机构是法院。至于大多数公共品供应，则由市镇自行解决。

开辟地方政治空间

上述构想有一个好处，它可以为地方政治的发育提供了一个比较合适的空间。

谈到地方政治，不妨仍然回到历史中。中国传统社会，比如，至少是距离现在比较近的明清时代，可以看到一个非正规的地方政治场域。在地方层面，由绅士们构成一个地方政治圈，这些绅士包括退休官员、士人，有时还包括富商。他们组织基层社区的自治。一个地方官员要治理这个地方，上任的第一件事就是与这些地方的名流绅士见面。以后办理所有地方事务，也都会与地方绅士们共同协商来进行。因为，地方政府的能力是有限的，从事各种事务必须依靠地方绅士的支持。为此，也就需要得到他们的同意，为此，就存在着绅士内部的协商、官员与绅士之间的协商。这就是地方政治。

政治是什么？政治就是一群人通过协商解决公共问题。不一定通过民主投票，在自然权威的领导下，众人经过协商然后达成共同的意见即可。传统社会是存在这样一个地方政治的。尽管普通民众参与的机会较少，但政治本来就不一定由全体民众来直接参与。只要绅士的权利获得普通民众的认可即可，他们是一种自然的代表。

在我看来，晚清立宪的本质就是把这种非正规的政治正规化。最重要的立宪措施一个是开议会，一个是地方自治。这两点都是绅士的要求，绅士要把原来非正规的权利正规化、法律化，把原来非正规的地方政治变成正规的制度。而事实上，清末立宪最主要的进展也都是在地方层面上展开的，这里面有一种内在的逻辑，这个内在逻辑就是，传统社会本来就有相当发达的地方政治，尽管它是非正规的。历史很奇妙：这种前现代的地方政治反而成了现代的民主自治的基础。

而当代中国追寻优良治理，所面临的最大麻烦就是没有地方政治。在最基本的治理单位，在县级层面，我们看不到地方政治。我们只能看到地方行政，看到行政的控制活动，而行政控制的权力是北京授予的，从北京一路传递到省城，从省城到市，然后到县。县委书记和县长作决策的时候，不会采取协商的方式。因为地方上没有民间精英，没有传统的绅士。即便存在这样的精英，政府官员也根本不承认他们的权威和地位。所以，在县政府的决策过程中就没有政治。我们在各级政府那里看到的只是行政，而无政治。这一点，在县政府那里最明显。在香港、新加坡，有所谓行政吸纳政治，在大陆则是行政取消政治。当然，这种局面的形成有很多结构性与历史性原因。

那么，要发展地方政治，我们首先就要找到一个有可能发生地方政治的单位。通过比较可以发现，大约只有小一些的市镇，容易发育地方政治。

现在我们已经有村民自治，但很显然，村级自治的层级太低。自治意味着征税权，意味着自治体要向其成员提供公共品，但村在这方面的能力太有限。一下子放大到县，却又太大了。中国一个县平均有五六十万人口，人们都是互相陌生的。而且，一个县通常就有好几个区域，经济、地理都不一样，山区、平原的文化也可能不一样。在这样一个太大的共同体，人们很难形成自治所需要的共同的文化与意识。

比较之下，一个十几平方公里的市镇，似乎最适合作为基础性治理单位。在这里，人们的经济、社会、文化，包括宗教等等各方面的同质性比较高。也因此，相互理解的可能性比较大，产生斯密所说的“同感”的可能性比较大。在这里，人们的共同体意识比较容易凝聚。同时，在一个市镇范围内，税收与公共品之间的关系也是可以直接看得见的。在镇里修一条马路，这样的好处是谁都可以看得到的，如果在省、甚至在县的范围里，税收与公共品之间的关系就不是人们可以看得见的。

尤其重要的是，在市镇的范围内，所谓绅士可以发挥较大作用，而这，是地方政治发育的关键。我理解，地方政治在很大程度上就是绅士政治。我把清末立宪称为“绅士宪政主义”，绅士办议会，绅士办市政。我想，今天，在中国社会，随着现代工商业、教育的发展，有很多精英是有可能变成绅士的。但绅士发挥作用的范围同样有一个地理与社会结构的限度，市镇可能是绅士发挥作用最合适的单位。在这样一个范围不大的共同体内，社会各个领域中的精英就可以变成绅士，有了绅士就会有地方政治，有了地方政治我们就可以进一步讨论民主的程序、民主决策的架构等等制度性问题。

总之，我的观点是，我们需要突破两千年秦的郡县制框架，寻找、构造一个更合理的基层治理架构。这个基本单位就是自治的市与进行政治监督的县。

但这一构想有没有可能实现？首先，我们对自治本身就缺乏清晰而准确的认知。现在的村民自治其实并不是真正意义上的自治，而是大一统规划下的自治。因为，按照法律，每个村必须选举村民委员会主任，而自治的概念本身就意味着一个小共同体可以自己选择自己的治理模式。为什么一定要选举村委会主任呢？为什么不能选举一个理事会作为集体决策机构？一个村落完全可以做到集体决策。按照现在的法律选出的村委会主任，十分有可能导致主任专权。

具体到市镇自治，则目前面临的结构性障碍就更大了。现在的趋势似乎是虚化乡镇一级，乡镇的很多权力都被上收到了县里。很多地方似乎要以县城来带动广大乡村的发展。这可能吗？如此大范围的县注定了只能采取郡县制下的治理模式，即行政自上而下控制的他治，而不可能向自治转化，因为县的人口太多，幅员太大，不便于人们自治。而如果延续郡县制治理模式，让县成为经济社会发展的中心，也是统治的中心，则县域治理的状态就不大可能好转。

为了追求优良的现代治理，恐怕不能不对郡县制的架构进行一些突破。收缩县权，做实市镇；赋予市镇以自治地位，而又充当自治的监管者。这样，既能保持历史连续性，又能完成革命性的制度变革，为自治、民主的地方政治开放出足够空间。

（作者单位：信孚研究院）

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