摘要：中共、政府、军方、知识分子、研究人员、媒体以及商界领袖试图相互影响，并且影响公共意见——通过游说、写博客、参加电视辩论、参加关于中国外交政策方向的圆桌讨论。商人和军方在这些谈话中的出现是另一个十年前不存在的新现象。了解这种全方位的影响，是理解中国复杂的外交政策制定过程的关键。

　　【智库简介】斯德哥尔摩国际和平研究所是一家重点研究国际冲突、军备控制和裁军的国际研究机构。该所成立于1966年，根据公开资源向决策者、研究人士、媒体和感兴趣的公众提供数据、分析和建议。

　　在当代中国，高涨的不同声音正敦促中国的决策者们追求多元化的外交政策。中国社会的多元化以及与国际秩序与日俱增的相互依赖，正在对中国共产党的领袖们产生越来越大的压力。党的领导人们依赖众多利益集团维持作为共产党执政基础的社会秩序和经济增长。因此，领导层必须协调大量议程，有时这些议程甚至互相矛盾。过去30年为了促进经济增长推行的权力下放，令这一挑战变得更加复杂。所以，中央政治局的共识对确保党的团结和政治稳定至关紧要。

　　官方决策者和试图影响外交政策制定的利益集团，都在自己的观点和预设下解读中国的国家利益，这种预设有时定义的非常狭隘。没有一个统一的官方陈述清楚的定义中国的“核心利益”。[1]随着中国的全球扩张，潜在被视为核心利益问题的范围也在扩大。中国外交政策的目标（也就是所谓追求“和谐世界”）并不明确，常常无法校正任何行动。[2]当前，所有的外交政策参与者都宣称是为了中国的国家利益。商务部宣称为了促进中国的繁荣、中国人民解放军为了维护国家主权、石油公司为了确保中国的能源安全、地方政府为了提高人民生活水平、网民们为了提高中国的尊严等等。政治局常委会必须协调这些参与者们的利益和目的，并将它们塑造成为一致的外交政策，同时还要兼顾国际社会的要求。

　　网民是新的外交政策参与者中最具活力的力量。因特网以及媒体的商业化极大地改变了官方和民众之间的交互。中国人民被允许在官方报纸和网络上表达自己的意见，这比十年前能想象的更加自由。普通公民能获得的观点和信息来源成倍增长。尽管在线社区存在许多不同的观点，但民族情绪流行，并且可能走向极端。网络论坛上对中国领导人软弱、屈服于国际压力的批评不断。中国官方清醒地看到，这种对外交政策的不满可以迅速上升为对共产党执政能力的质疑。因此，在与中国相关的国际危机中，领导们的行为的确很大程度受到公众意见特别是在线社区的观点的约束--尤其是当与日本或美国相关，或者涉及到台湾和西藏问题时。不过，绝大多数外交政策的制定很少考虑到公众意见。在国际谈判中，公民声音的偶尔出现令中国的领导人们可以用公众意见为自己的姿态辩护，不管他们的行动实际上是否受到影响。

　　中共、政府、军方、知识分子、研究人员、媒体以及商界领袖试图相互影响，并且影响公共意见--通过游说、写博客、参加电视辩论、参加关于中国外交政策方向的圆桌讨论。商人和军方在这些谈话中的出现是另一个十年前不存在的新现象。了解这种全方位的影响，是理解中国复杂的外交政策制定过程的关键。不应再将中国的决策者们视为某一单一力量。在任何给定的外交政策问题上，想寻求中国的合作的人都需要评估几个团体的潜在利益。一个典型的例子是2010年6月联合国安理会对伊朗的制裁排除了能源行业，就是为了确保中国（以及俄罗斯）对联合国安理会1929号决议的支持。同样关键的是考虑中国的民族主义潜流以及这种情绪对领导们操作空间的影响，特别是在危机当中。

　　通过作者对官方和民间新的外交政策参与者的研究和分析，可以看到三个显著趋势。第一，在外交政策决策中，权威已经破裂。第二，尽管所有参与者都认为中国继续国际化是必然趋势，但对在发展中究竟应当把国际化放在何种优先级，官方和民间参与者仍有分歧。第三，中国应该更积极地捍卫和寻求自身利益正在成为共识，尤其是在新的外交政策参与者当中。这些趋势都将对外国产生影响。

　　第一个趋势是外交政策制定中的权威破裂，这迫使外交部分享权力。在政府内部，商务部、国家发改委和中国人民银行都在成为有影响的外交政策参与者。其它部门以及中共党内的机构同样要求发出他们的声音。随着中国在全球经济份额的增加，以及国内发展对外交政策影响的增强，这一趋势将会加速。即便是较小的部门作出的决定也将影响到周边国家。

　　由于缺少信息，国安部和军队角色的改变是最难评估的。中国和国际社会互动的扩大、国际对中国行为审查的增强，以及中国少数民族地区紧张局势的不断恶化，为国安部带来了更多的资金和威望，从而提高了其在外交政策制定中的地位。至于军队，中国内外都在争论它距离外交政策制定的尺度；中外都有专家将军队视为一股重新上升的势力。毫无疑问，军方参与到公开讨论中是一种新现象。而且，中国军队不再回避展示自身力量，例如增加海上巡逻以及2007年的反卫星导弹试验。

　　在官方机构之外，一些民间团体的活动同样对外交政策有影响。有国际经济合作关系的地方政府、研究人员、媒体人、网民以及普通公众等参与者，都在努力影响外交政策。其他民间参与者并不一定寻求在外交政策上的积极角色，但仍然常常最终卷入中国的外交。例如，大型企业根本上想要追求商业利益，但他们的行动却无意中令外交政策当局卷入人权、能源安全问题以及政治利益网中。具有讽刺意味的是，在各种外围团体中，有时正是这些企业会对外交政策造成最大影响，就像最近在中亚、伊朗和苏丹的例子。

　　这种权威破裂对外国有什么影响？外国再也不能只与外交部打交道，在任何特定问题上，必须考虑到影响决策过程的所有参与者。一个启发性的例子是2009年美国总统奥巴马访华期间，中宣部决定审查一份报纸对奥巴马的专访。尽管白宫已经确保了外交部对采访的批准，（白宫）将采访描绘成类似奥巴马对篮球的喜爱一样的无害活动，但却没有咨询过宣传部门。同样，在气候问题上，外国不能只与外交部讨论中国在国际气候问题上的立场，还必须考虑其它参与者，包括国家发改委、环境部、国土资源部和科技部。与中国伙伴进行合作，了解管辖的竞争和重叠是关键。

　　第二个趋势是外交政策参与者们对中国国际化途径看法的多样性。商务部、地方政府、大型企业、研究院以及在线社区都强烈支持优先推动中国的国际化。他们都从中获益。自由贸易协定、发展区域性项目以及更多的投资机会，都在国际主义者们的议程之中。然而，虽然没有人反对中共领导层对中国继续与世界接轨的决定，但也有外交政策参与者在发出警告。国家发改委一直警惕过分依赖全球市场，并且将中国的外交政策与经济发展、特别是能源安全联系在一起。国安部则担心国际化将令中国公民接受西方价值观，破坏党在类似人权、透明度和责任感等话题上的操控能力。反过来，军方、网络和研究社区则担心过度的参与会令中国领导层在领土争端和主权问题上对外妥协。

　　外方需要清楚中国内部对国际化的看法的微妙差别，并且认识到他们面对的不是一个完全统一的或者静态的参与策略[3]。不能（简单）以支持或反对参与将参与者分门别类。例如，尽管国家发改委青睐直接购买石油，但它同样希望加强与其他石油消费国的合作，确保稳定的世界市场。

　　第三个趋势是中国尤其是新的外交政策参与者中间，已经形成比较普遍的共识：中国应该更活跃的参与制定国际事务规则，捍卫自身利益。例如，商务部、中国人民银行、众多的网民以及主要经济学家都认为，中国应该要求在国际货币基金组织（IMF）更多的投票权。那些希望中国采取更主动的外交政策姿态的团体，与认为中国不应该偏离邓小平“韬光养晦”政策的保守派官员们，正在发生争执。本质上，当前领导层赞同邓小平“中国应当专注于现代化建设”的观点。他们确实如此，然而，2009年，他们对一些新外交政策参与者的压力让步，表示中国应当在国际舞台上“有技巧地积极争取”[4]。

　　有些知名学者和知识分子支持中国应当在诸如气候变化、核扩散以及侵犯知识产权等全球问题上承担更多责任。但这些仍是少数派。新老参与者中的主流观点仍然认为，工业化国家要求中国分担更多全球公共产品是在试图阻碍中国的崛起[5]。在公开场合，中国官方避免直接提到这些根深蒂固的猜疑，但这种怀疑已经在持续强调“中国发展权”的官方声明中表现出来。

　　更明显地，所有的新兴利益集团都在敦促中国在面对工业化国家的要求时采取“更强硬”的姿态。他们希望在其他国家--通常是西方国家--寻求中国合作时（例如减少碳排放、制裁伊朗和朝鲜、以及迫使苏丹政府认真处理达尔富尔的人道主义危机等问题），中国能更积极的谈条件。这些条件包括美国停止对台湾出售武器，尊重中国在南中国海的“核心利益”，以及承诺国家元首不会见达赖喇嘛。

　　中国人民日益认为领导人们应当更坚决的维护国家利益，这种看法对外方有一些影响。一方面，只有不断与中国接触、让中国加入国际决策制定过程，外国才能消除工业化国家试图阻碍中国崛起的猜疑，并且避免中国成为国际秩序的旁观者。另一方面，中国的参与并不意味着它毫无条件。接下来中国政府寻求的交换条件，仍将是外国领导人要面对的巨大挑战，例如2010年1月美国向台湾出售武器的声明。如果中国的经济、政治和军事实力（“综合国力”）继续增长，它在与其他大小国家打交道当中将拥有更大的影响力。

　　这三种趋势，权威的破裂、中国应当如何国际化的不同观点、以及捍卫自身核心利益的要求，正在改变中国外交政策制定的本质以及中国与外界互动的方式。尽管决策过程仍然不透明，但新的外交政策参与者日益增长的影响力，正在带来外交政策制定的多元化。这些变化迫使共产党领导层考虑和平衡范围比以往更广泛的利益。如果它不能做到，就会出现失去精英阶层忠诚度的风险，破坏共产党的执政基础。

　　【本文节译自SIPRI Policy Paper No.26 New Foreign PolicyActors in China一文的结论，作者Linda Jakobson and Dean Knox】