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时至今日，除了少数激进的自由意志主义者（libertarian）还在做纸面上的“意识形态革命家”与逻辑精美的“理论家”，已经极少有人会否认一个统一的、全面覆盖的国家社会福利体系对于维护公民“社会权利”和促进社会公平的正面作用。 在盎格鲁—撒克逊古典自由主义模式发源地的英国，丘吉尔所领导的保守党在二战结束后的大选中黯然落败，为其捍卫的传统英式社会模式敲响了丧钟。工党所推动的福利国家机制开始占上风。向福利国家的转型思路早在英国1942年所发布的贝弗里奇报告中就得以体现，这份报告也深刻影响了二战后北欧国家的社会福利机制建设。 即使在保守主义色彩更为浓厚的美国，罗斯福政府在1935年推出《社会保障法案》（Social Security Act），也标志了统一化的社保制度开始在联邦政府层面得以建立。 虽然之后里根和撒切尔夫人的“保守主义革命”看似从政治意识形态上逆转了“左倾趋势”，但事实上，不管是在“新保守主义”共和党执政时期的美国，还是在撒切尔夫人主政下的英国，政府在环境保护、公共卫生、扶贫济老以及增加妇女和少数族裔工作机会诸多领域的作用都在明显加大，消减社会福利公共支出的声音仅仅是“雷声大，雨点小”。 Ferrera教授在访谈中所提到的既得利益集团羁绊和全国性标准的构建，也是当下正处于社会保障体系构建进程的中国需要注意的。中国同样面临着一场在资源有限前提下将呈“碎片化状态（公务员制度、事业单位制度、城镇企业制度、农民工和农村务农人员条块分割）”的社会保障体系予以重组整合、朝着“普遍统一化”国家福利制度方向迈进的重大变革。
Maurizio Ferrera：思考意大利的福利体系，要考虑到一些特点，从六十年代到八十年代发展形成了一个社会福利体系。欧洲国家福利体系改革的出发点是从马斯特里赫特条约开始的，特别是意大利，因为意大利的公共债务水平很高。 意大利社会福利体系的特点在于存在一些较大的扭曲。一个扭曲是在对于不同生命周期“呵护”的资源分配，它过度强调对老人的保护，而忽略了对生命周期中早些阶段的保护，如儿童早期教育、社会互利、家庭津贴、社会排斥（social exclusion）, 还有失业保险水平等，在这些领域发展都存在不足，不管是在在融资方式、还是在机制建设方面都是如此。 第二个扭曲是分配性的扭曲，对于某些社会团体存在特别优待。特别是从教育程度的分类来看，一些团体是享有高度特权，受到高度保护的，比如公务员群体，大企业雇员等。而这些人所受到的高度保护远远优惠于自由职业者或是中小企业的雇员，甚至有时候是以牺牲对老年人的保护为代价——尽管对老年人的保护也存在资源分配过度的情况。 所以这个受到高度保护的类型，就成为所谓的“内部人”（insider），比起那些“外部人”（outsider）事实上享有了多得多的“福利特权”。这种“差别待遇”是我们所面临的最大挑战。最大的挑战不在于我们的社会福利支出水平特别高，而是社会支出的内在结构、以及对未来支出水平的预期，由于有了这么一个过度保护老年人的制度体系，而意大利现在又正处于老龄化趋势之中。 90年代当我们还在争取加入欧元区的时候，我们的财政部长被他的欧盟同事们这么问，你们的养老体系在三十年内将吸走25%的GDP，你们打算怎么办？ 因此我们在养老改革方面必须进行改革，所进行的第一步就是1995年的“迪尼改革”，兰贝托·迪尼是我们当时的总理。这次改革改变了整个养老体系的结构，引入了一个建立在固定缴款（defined contribution）基础上的新配方。虽然这个改革还在逐渐地产生效果，它最终将对养老支出水平产生实质性的影响。如果你看2050年欧盟国家养老支出的预测数字，意大利预计就将会排在较低的位置，甚至低于法国、荷兰等国。所以95年的改革再到97年，然后到了2004年、2007年又有一些微调，所以这个改革实际上已经拆除了我们养老体系的一个“时间炸弹”。同时这个改革也消除了一些分配性的扭曲，也就是取消了一些“内部人”的特权。 然后另一个趋势就是“填沟”，针对家庭政策、社会服务等领域。有一些新措施引入来填补这方面的不足，来提高多子女家庭、失业和贫困人群的生活水平，因为我们仍然有一个很大的问题就是贫困人口较多，特别是多子女家庭，而我们的失业保障体系也还未得以改革。失业者要得到失业救助仍然很难，这往往是因为一些程序上的障碍，特别是那些新进入劳动力市场的人，他们一旦被解雇将很难得到及时的失业救济。所以我们的失业者中，100个里面可能只有30个能够得到失业救助。 而且我相信在养老改革方面也还有一些重要的方面需要推进，比如需要推迟退休年龄来释放部分资源用于解决那些保护不足的部门，来解决我们所说的那种“双重扭曲”。接下来的问题就是要提高就业率，特别是在妇女就业方面，意大利的妇女就业率较低，16岁到54岁之间的女性中进入劳动力市场的不足50%。所以我们必须有政策来调和家庭生活的需要，照顾儿童的设施、产假等，使得劳动力市场更能够吸收女性的就业。 廖若：所以照你所说，意大利的养老改革已经过了“攻坚阶段”，并且就未来长期来看能够产生比较积极的效果，甚至比法国和荷兰的情况更好？ Maurizio Ferrera：是的，而且还有西班牙和葡萄牙，它们也在一定程度上比意大利……西班牙和葡萄牙的分配扭曲现在没有意大利这么严重，这是因为他们开始较晚，所以他们需要时间来填补这个巨大的缺口，特别是在在什么风险将受到保护、谁将受到保护的这两个方面。比如葡萄牙，如果他们不进行养老改革，他们将见到一个两极分化的未来，会产生一种社会分配上的巨大扭曲，在养老体系上支出巨大，但其他部门就没那么多。当然最严重的还是希腊。希腊甚至还没有开始改革他们的养老体系，他们现在的情况甚至还不如意大利迪尼改革之前的情况。 廖若：你的新书中希腊一章的标题是“双手绑在背后”，他们甚至无法开始改革，原因何在？ Maurizio Ferrera：希腊的政治经济体系是一个非常碎片化的状况。不只是社会体系，还包括政治体系。他们的政治体系直至现在都还是以意识形态的极端化为特征，所以对他们来说要开始改革更困难。他们既有政治机制使得一些小团体都拥有能力一票否决改革政策的出台，所以非常难取得广泛一致。 意大利以前的改革存在一个“外在约束”，我们当时必须改革才能加入欧元区，才能成为欧洲领导力量的一份子。但希腊现在不是这样，因为他们的政治文化不同，他们的民族自豪感（national pride）非常强，西班牙和葡萄牙也同样如此。1996年意大利为了满足马斯特里赫特条约的要求甚至都为加入欧元区增加了一项额外的“欧洲税”。。而在希腊并没有这种紧迫感，他们不会认为为了留在欧元区之内就必须遵守“欧洲义务”。希腊人的反应不是“我们”应该怎样，而是“为什么我们要听欧洲人的指挥”。而在意大利，融入欧洲是1996年一个很重要的改革动力。现在意大利政府仍然在力争出台一个紧缩法案，希望在未来两年内缩减赤字到GDP的2.5个百分点，他们仍然在力图遵守“欧洲义务”，他们仍然在说“我们要做好的欧洲公民，要为欧洲着想”，没有多少人对义务的合理性表示质疑，所以“欧洲”在意大利仍然是一个非常有效的动力，但在西班牙和希腊就不是这样。 廖若：这么说来意大利的改革动力还是比较强的？ Maurizio Ferrera：这当然不是说意大利的改革就比较容易，欧盟不会轻易接受一个容易达到的缩减计划。意大利政府很可能也需要继续缩减养老支出，也要削减公务员工资，而受损的利益团体可能也会发起罢工，但他们不会去质疑调整的整体必要性，只是去问措施本身是否合理。他们要的是公正，但不会去质疑说财政紧缩政策是不是真的那么必要，他们也知道我们必须这么做，来做一个“好欧洲人”。 廖若：也许在这方面跟法国的对比更有意思？法国的体系也是高度碎片化，但工会对改革的反抗非常激烈，所以改革难度非常大。意大利跟法国相比，政府跟工会的关系如何？ Maurizio Ferrera：意大利在历史上曾经拥有一个很难达成合意的政治体系，以前的确是这样。我们有西方最大的共产党，直到80年代早期意大利共产党还主张要消灭资本主义，还要退出市场经济模式，到70年代中期还要求意大利退出北约。所以要当时要讲改革是非常难的，要实现我们对欧盟、对北约、对西方的国际义务，在当时共产党占到票数的32%到33%的份额的情况下，甚至在议会内都无法组成一个跨党派联盟。因为共产党有很强的挟持力量（blackmail power），他们可以上街，可以把工人、学生号召到街上，在70年代我们还有过一个左翼恐怖主义事件，前总理阿尔多·莫罗（Aldo Moro）被意大利左翼极端组织红色旅（Red Brigades）绑架并杀害。 那时的意大利也是一个意识形态对抗很激烈的国家，有很激进的左翼工会。而这种政治体系的极端化和不稳定性也是意大利社会福利体系发展如此不均衡的一个重要原因，因为政府需要“收买”一些“内部人”团体，也就是公务员、“蓝领贵族”等等，使他们对这个体系保持忠诚度。长久以来，意大利的这种情况才开始非常缓慢地得以改善。 从我的政治观点看来，特别是在柏林墙倒塌后，意大利的共产党在意识形态上有了较大的调整妥协，甚至还改了几次名，成为了欧洲式的“社会民主”党，他们完全接受了北约、接受了西方国家联盟，也接受了市场经济和欧盟。他们没有再去挑战这种欧洲一体化的观念，事实上他们将“欧洲工程”作为他们总体形象的一个基石。 我记得1979年意大利加入欧共体的时候，共产党还说我们永远不会接受这种决定——绑起意大利的手脚交给法、德这些国家，所以他们当时的阶级对抗观念还是非常强的。而到了1996年意大利正亟需加速改革来满足加入欧元区要求的关口，当时执政的普罗迪政府就得到了左翼政党“重建共产党”Communist Refoundation Party (PRC)的支持，事实上也正是他们提出了“欧洲税”，才最终使意大利得以加入欧元区。即使是工会的意识形态在那个时候也缓和了很多，他们也是支持1995年的养老改革的，支持在几年内实施wage moderation政策。所以意大利政治体系得以演变，我也相信意大利的工会将会更负责任，超过希腊工会那是肯定的，很可能比起法国的工会也更负责。 廖若：西班牙的工会呢？ Maurizio Ferrera：西班牙的工会意见存在很大的分歧，其中“工人委员会”（CCOO, Comisiones Obreras）仍然是一个很激进的工会，但其他几个工会都还是相当负责任的，他们也跟现在的工人社会党政府达成了关于养老保险和劳动力市场改革的重要改革措施。我想在进行社会改革的政治能力方面，西班牙更接近意大利，而希腊的情况就困难得多。葡萄牙的社会模式比较不一样，他们的就业率相当高，他们比较接近于一个欧洲大陆体系与英国式自由化模式的混合体。他们也有很发达的低端社会服务部门，像英国那样。 廖若：如果说意大利能够克服那些历史上的困难开启改革的新阶段，那么你能想象今天的希腊也能做到吗？ Maurizio Ferrera：可能吧，当然这需要时间。不过90年代我们当时所面临的历史时刻跟现在是很不一样的。而希腊现在是新世纪的第二个十年了，欧盟正处于一场严重的金融危机当中。当时我们要加入欧元区的时候，汇率的改变方向对意大利是相对有利的。所以我们进入欧元区时，从旧里拉换算到欧元对我们的经济是有利的。我们当时没受很多苦，加入欧元区时对我们的经济竞争力是一种提高。但现在，欧元对希腊经济投上一个很大的阴影，特别是对其经济竞争力来说。你知道希腊的竞争力比起其他欧洲国家是偏低的，所以我不敢肯定希腊是否能够开启这样一个改革，如同意大利当时做的那样…… 廖若：是啊，目前看来希腊的工会还是不合作…… Maurizio Ferrera：一点也不。 廖若：意大利一个特点还在于南北的地区差异。这在福利体系中也有所体现吗？ Maurizio Ferrera：意大利的福利体系是一个全国性标准，所以没有什么南北之间的差异。不过当然南北之间的经济差异是很大的，黑社会组织性犯罪在南方也更明显，这对南方经济发展投下了很重的阴影。这也是一个大问题，意大利是不是能够缩小南北差距，是不是能在南方继续挖掘增长和发展的机会？但不是整个南方都这样，南方的一些地方也很有活力，即使在西西里岛上也有一些地方显示出了很大的活力，所以现在情况应该是有所好转的。但从宏观结构来说，我们仍然需要进行机制性的政策实践。我们现在正在走向“财政联邦制”（fiscal federation），政府在北方希望通过这种财政模式来解决南方的问题。但我并不确定这一定会成功，在很大程度上这取决于细节，而细节究竟如何现在还不知道。 廖若：欧洲的福利体系在一些境外媒体上容易受到批评，就是产生了所谓的不进行工作的激励，福利政策让人们变懒了。相比之下，美国的模式可能更注重工作激励，有人说欧洲是社会福利制,而美国是工作福利制（workfare），也就是说美国是通过工作来得到福利。今天欧洲面临经济危机，是否也让人们重新思考哪种模式更好？ Maurizio Ferrera：欧洲的社会模式在不同的地方也是有不同的模式的。斯堪的纳维亚国家就很成功地调和了活跃市场经济和高社会福利体制，保持了经济高增长率，同时贫富差距也不大，特别是贫困率很低。所以北欧国家已经显示了在效率和公平之间并不一定是非此即彼。 当然也很难把北欧的模式放之四海皆准，特别是在欧洲其他地区。因为北欧模式是在1950年代——60年代建立起来的，当时的国家环境很不一样，比较像是把国家经济和国家社会绑在一起，使资本能够为国家服务。但现在的环境已经不可能这么做了，因为你已经有了资本和货物的自由流动，所以北欧模式当时的那些管制手段，在今天的环境下甚至已经不合法了。所以我们必须找到其他的方法，来综合再分配和增长，结合效率和公平，团结和灵活。 我想你看欧洲大陆的旧模式，在90年代的时候、甚至是80年代的时候，在一定程度上还是有一些区域是显示出了效率性的。所谓的激励并不是以一味推动人们进入劳动力市场，在某种程度上是以家庭为理念的，认为一家有一个挣面包的就足够了，妇女应该在家照顾。当然南欧地区，或者更泛泛说欧洲大陆的旧体系还是在一定程度上不鼓励人们有企业家精神。但所有国家都很清楚这点，也都各自设置了不同的政策议程来提高激励。比如在失业福利方面，很清楚的一点是只领取失业救济的生活肯定不会比工作的生活来得更舒适，这就是德国改革的一个重点。而在意大利、西班牙、法国等国也开始讨论这一点，虽然还没有太多改革，但这个想法是一直有的。 新的哲学是重新设计福利国家，来创造一个更活跃、对妇女、儿童更友好、更有社会效率的模式。有许多地方是需要改革，为什么不呢，美国模式中的一些部分是应该更多地予以支持的，美国社会比欧洲社会更有活力，更灵活，我不会反对吸取美国模式中的一些有点。但另一方面你也必须看到，美国也在一些方面学习欧洲，比如说在医保体系。 廖若：对中国这样一个刚刚开始建设社会福利体系的国家，在这样一个人口众多的发展中国家建设一个整合性的社会福利体系，您对此有什么建议？ Maurizio Ferrera：我想最好的方式，对于这样一个高增长的发展中国家来说是要创造一个全面覆盖的基本社会保障层面。如设置一个比较合理的最低收入来根除绝对贫困。在基本保障层面是不应该留给地方政府或是社会服务部门来自主裁定的，而应该是以国家层面的标准参数来决定。然后就是在基本社会保险安全网方面，要将政府的转移支付补助与资助对象的某些特定条件相挂钩，这也是拉丁美洲一些国家正在做的所谓“有条件的现金转移”（conditional cash transfer）。 我想很重要的是在中国一些不发达地区，必须保障要让孩子上学，要让他们能够看医生，要遵守一定的营养指导准则。实行这些基本保障是出于几个理由，一是根除绝对贫困，中国肯定还有一些地方是存在饥荒现象的，然后是保证穷人的孩子通过教育获得基本的“生存能力”，还有医疗保健等，总之要保证他们将来能够拥有自主生活的能力。 最好是建立起一种“社会投资”方式，这在欧洲国家也是比较晚才建立起来的。并不是单纯的用福利体制来补偿贫困者的“需要”，而是用福利体制来推动人力资本的提高，鼓励更高的营养水平，更高的身体素质和知识能力水平。 采取全面保障的措施，比如教育就应该覆盖面越大越好，医疗保健也应该是覆盖面越大越好，还有社会保险安全网的全面覆盖，并在货币持有方面与这些条件相挂钩。然后组织起其他形式的福利项目，比如为工人们准备未来的养老收入，在基本安全网之上的。 然后再进入第二层面，满足更高的教育水平需要，良好的失业保障等，要保持接近于“保险缴纳分摊”的方式。欧洲在五六十年代一度将养老收入和养老金缴纳之间的联系取消了，这最后成为了一个问题。因为再分配的后果失控，政治开始不顾实际地分配资源来争取选票。所以我想你们应该开始着手两部分工作。一部分是全面的社会保障提供，时刻考虑“社会性投资”，投资于下一代、年轻人，然后是再分配的项目，不要从保险的原则上偏离太多。 廖若：现在欧洲国家普遍面临财政吃紧和福利保障之间的两难取舍矛盾。有什么好的解决方法？ Maurizio Ferrera：目前面临的主要矛盾就是人口老龄化，这对养老和医疗有很大的影响。所以很重要的一点是重新定义“老龄”。现在定义60岁以上即为老龄，这是我们无法支付得起的庞大人群。现在60岁到70岁之间的老人普遍还是比较健康的，其中有很多人还能继续工作，他们还能继续缴纳社会保险费。而现在的期望寿命基本上能达到80岁以上，所以我们也要向上移。因为当我们在20世纪初定义“老龄”为60岁以上的时候，那个时候很多人是活不到60岁的，当时的期望寿命只有62到65岁，所以当你到达60岁的时候，退休，你可能只有几年的时间在拿养老金。但现在如果你60岁退休拿养老金，你可能要拿25年或甚至30年。 我们的环境已经变了，但老龄的定义还没有变。我们必须把这个老龄的定义跟着其他的情况一起上移。我自己已经55岁了，但我想我还可以继续工作。当然我是一个大学教授，不像工厂工人做的工作比较重劳动力。但也可以相对地缓和化，退休年龄，我觉得没有道理一些公务员需要早退休，或是一些服务部门的工作员工。 廖若：这里的人们似乎很不愿意推迟退休？和中国情况相反。 Maurizio Ferrera：是不情愿。不过十年前人们是55岁退休，现在是60岁。养老体系实际上是创造了一种人类历史上未曾有过的情况，也就是一个老龄化的时期，在很长的一段时间内，你从国家领到钱，有时这部分钱是足够你过一种非常富裕的生活的，而且这段时间你是有很多闲暇的。看看现在的一些广告，有些的目标就是老年人，有些广告给你这样的主意，这些老年人，养老金领取者，他们是健康的一对夫妇，能够支付得起长假期，可能是游船。甚至银行也在做广告，试着吸引养老金领取者，因为他们知道他们有一个稳定的收入现金流。所以我想我们必须做出努力，来挑战这种既定的想法——也就是人们可以在生命中很长的一段时间，享受这种有收入的假期，因为这段时间有时候甚至长于你毕业和退休之间的时间。 廖若：日本的退休年龄平均达到近70岁，他们是怎么做到的？ Maurizio Ferrera：我不太熟悉日本的情况，他们的养老金支出水平在国际上来看是非常低的。也许他们从没有过像欧洲这样低的退休年龄。随着我们的期望寿命增长，我们的退休年龄反而在降低，曾经还降到过55岁，现在又回到60岁了。但是退休年龄和期望寿命之间的间隔越来越长，养老金也不得不依赖更多的补贴，所以这是我们面对人口年龄构成改变所要做出的主要应对。 廖若：以前提出降低退休年龄，是因为那个时候人们认为如果让老龄人口占据工作职位，年轻人将无法顺利进入劳动力市场。 Maurizio Ferrera：但我们都知道这是错的。因为老年人退休后，他们的职位很多就是取消了，因为很多人原来所在的经济部门是在减小的，特别是在意大利那些低教育程度的工作，当那些原来的工人退休，这部分工作就已经转移到低成本国家去了，不会停留在意大利。而国家产出并不是一成不变的，这真是取决于这个国家的经济是如何组织及如何增长的。想想当家庭妇女不再留在家里而是进入劳动力市场，那么原来那些由妇女承担的家庭产品或服务就要“外部化”，那么这就产生了一个新的经济部门，也就是那些个人看护服务、家政服务、酒店、休闲等等。 廖若：关键问题是如何让年轻人进入工作。欧洲有一个问题还在于有很多年轻人不足以达到劳动市场的要求。 Maurizio Ferrera：是，这是一个问题。必须投资于教育和采取适当的劳动力市场政策来匹配工作供求。特别是在年轻人刚开始要工作的那段时间，因为这段时间他们往往面临着比较不如意的工作和劳动合同。这个问题在南欧尤其显著，一般年轻人都还是在期盼等待那种全时制的、无终止期限的合同，特别是公共部门的职位。但他们必须明白“后工业化”国家的运作方式是不一样的，一个人要明白在工作生涯的开始几年，你是有必要牺牲一部分生活水平的，这在欧洲尤其重要。年轻人总是期望，他们在完成学业后，只有在找到一个能够支付得起跟父母的住房水平相当的住房支出的工作，那他们才会搬出父母家去。他们总是期望能够自己住，或者跟自己的男朋友或女朋友住。但他们不能接受跟人合租，如在毕业后一两年内离开父母跟同事或同学合住。 廖若：所以这里年轻人跟人合租的情况很少？ Maurizio Ferrera：呵，一个原因也是现在的父母观念上更自由更开放了。年轻人还可以在父母家里跟自己的伴侣很亲热。过去不是这样的，所以他们失去了一个很强烈的动力搬出去了。 访谈人：廖若 整理人：吴敖祺 廖若
(责编：Beatles) |
南欧国家的福利体系
时间:2010-09-15 来源:读者推荐 作者:Maurizio Ferrera ,廖若 被查看: 次
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