奥利维耶·卡塔尼奥：能源与环境面临重重挑战——下篇

在边境征收碳关税可能是变相的保护主义

巴黎：在西方政府考虑的众多对抗气候变化的办法中，最受争议的也许要数打着清洁环境的名号设立关税壁垒的做法。法国和意大利呼吁在欧盟边境设立碳关税，一个月后，两名美国参议员发布了《美国电力法案》（American Power Act），该法案将使得美国采用同样的边境税调整机制来保护自身利益。若截至2019年，各国还是未能就气候变化达成全球协议，该法案将生效，美国政府将逐步对未采取减排措施的国家的进口商品征收边境碳税。

美国民众对于参议员约翰·克里（John Kerry）和乔·利伯曼（Joe Lieberman）鼓吹的“创造上百万无法转移至境外的就业岗位”的热情，同法国总统尼古拉·萨科奇和意大利总理西尔维奥·贝卢斯科尼的提议在布鲁塞尔遭到的冷遇形成鲜明对比。

反对者指出，征收碳关税可能存在以牺牲环保目标为代价，为贸易保护主义所利用的风险。

对于支持者而言，征收碳税的目的在于保护国内产业，使其免受来自未采取减排措施的国家的不公平竞争。鉴于产业转移及其它地区碳排量的增加对于一国为减少全球碳排放所作努力的破坏作用，上述法案还意在阻止本国为全球减排作贡献。

反对者指出，征收碳关税可能存在以牺牲环保目标为代价，为贸易保护主义所利用的风险。巴黎政治学院（SciencesPo）的经济学教授帕特里克·麦瑟林（Patrick Messerlin）揭示了欧盟委员会试探性地列出的可能面临“碳泄漏重大风险” （译者注：根据IPCC的定义，“碳泄漏”是指《京都议定书》附件B所列国家（主要是发达国家）的减排将导致非附件B国家排放量增加，从而减少了附件B国家减排的环境有效性）的产业部门与反倾销保护及其它贸易补救措施的主要采用者之间存在的近乎完美的匹配关系。与此同时，有关专家只将欧盟委员会所列的少数几个部门视作碳密集型产业。于是，征收碳关税的提议表明，相关法规的首要考虑不是降低碳排放，而是允许保护主义势力的抬头。

于是，萨科奇、贝卢斯科尼和两位美国参议员声称，边境税调整机制将不会违背他们各自在世贸组织所作的承诺，这便在意料之中。而另一方面，印度则宣称，如果将边境调节税强加于其出口商品，它将在WTO引起轩然大波。欧盟委员会主席若泽·曼努埃尔·巴罗佐（José Manuel Barroso）曾将贸易问题称作气候变化争端的核弹。关于碳关税问题，WTO未给出明确指示，而是通过强调首先在环保团体内部达成协议的必要性，谨小慎微地穿过这个雷区。眼下，就这一问题不能做过多的假设，但从表面来看，征收碳税很可能与WTO规则相符。提案的成败将取决于——如同《2009年美国复苏法案》（2009 US Recovery Act）所昭示的那样——执行过程中所涉及的细节。

某种形式的保护主义可能是一国获得全球清洁能源经济领导地位的筹码。

除了上述争议，边境碳税将很可能引发辩论以及公众对美国国会和欧盟立法机构的诸多质疑。在这些质疑中，最主要的疑问可能是，既然过去六十年的多边贸易谈判旨在降低关税，征收新边境税的合理性何在。由此增加的成本将很可能转嫁给消费者和进口商：从原本可能演变为不公平竞争的事态中，每拯救一个工作岗位，依赖于低价进口商品而得以存在的其它工作岗位便会随之消失。关税调整的历史表明，这样的调整措施可能导致的结果是，要么事与愿违，要么即使达到目的，也是以增加社会总成本为代价。例如，美国前总统乔治·布什2002年采取的旨在保护本国钢铁工业的措施，包括关税和定额，据国际经济研究所（Institute of International Economics）估算，使得美国消费者一年多支出68亿美元——或者每挽救一个钢铁行业的就业岗位就需花费75万美元。而最有可能成为碳税课税对象的行业自然是钢铁产业。

某种形式的保护主义可能是一国获得全球清洁能源经济领导地位的筹码。然而，政府必须确保消费者花了钱能收到最为显著的环保效果，而要做到这点并非易事。征收边境碳税实施起来困难重重且代价高昂，这会给“碳泄漏”大开方便之门，并最终导致有限的全球碳减排净效应。

一个产品越是复杂，价值链所涵盖的国家越多，该产品的含碳量就越难计算。

世界银行最近给出的分析，特别是迈克尔·詹森（Michael Jensen）和保罗·布兰顿（Paul Brenton）的分析，突出了有关部门在计算作为课税对象的进口商品的含碳量时所面临的挑战。目前，至少有14种计算产品碳足迹（译者注：carbon footprint，是指个人、组织、活动或产品直接或者间接导致的温室气体排放总量）的方法已投入使用或正在研发。

这些由政府或企业制定的碳足迹计算方案因具体操作步骤和方法不同而五花八门，这点在农产品行业表现尤甚。世界银行的一项研究发现，利用精选出的几种方法计算一辆16吨重的卡车运送1公吨糖沿路行驶2000公里所产生的碳排量，得出了一系列相异的结果，其中最高碳排量是最低碳排量的三倍。

一个产品越是复杂，价值链所涵盖的国家越多，该产品的含碳量就越难计算。政策制定者必须考虑在对产品的含碳量进行分析时，是否要将其整个生命周期包括在内。产品的可追溯性与理想程度相距甚远：例如，在从铝土矿中提炼氧化铝的过程中，对于用于融合的其它金属的质和量的选择，以及铸造、轧辊和挤压合金的方法都会不同程度地增加最终产品的含碳量。汽车出口商是否能得到这些信息并在边境将之记录下来？作为出口商品的汽车会否因铝合金生产能源高度密集的特点而难逃被课以高额税收的命运，即使其自身改造过程不对环境造成污染？在对进口商品课征碳税的国家，投入产品整个生命周期的金额在下游国家的边境又将如何折算成税额？

产品碳足迹的计算需要获取生产和排放过程的相关数据，这在那些最贫困的国家，不是获取无门，就是代价过于高昂。因此，最贫困的国家就可能成为碳调整税的首要课税对象，即便它们采用低能源密集生产技术也难逃此命。

适得其反的征税效果可能增加不公平竞争：从贫困国家采购原材料的国家可能将生产基地转移至污染更严重的国家，这些国家能提供充分的碳足迹记录。到头来，边境税很可能在促进发展和环保达标方面均无甚效果。

与人们的普遍观念相反，一些最具竞争力的新兴经济体在清洁技术和减排领域同样居于领先地位。

征收碳税在针对其原本意在阻止的行业惯例上可能不起作用。彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）和世界资源研究所（World Resources Institute，简称WRI）2008年进行的一项研究显示，类似中国那样的大型新兴经济体，其出口的能源高密集型产品只占到此类产品生产总量的很小的一部分，例如铝合金、钢铁、纸、水泥或基本化学用品。简单的生产重组——借此将那些只有在生产过程中使用了低碳生产技术如水能或核能的商品出口到美国或欧洲——便能使中国符合排放限值，免于成为边境税的课税对象，而这对全球减排毫无作用。于是，尽管防止碳泄漏是设立边境税调整机制的动机，但结果却可能适得其反。

与人们的普遍观念相反，一些最具竞争力的新兴经济体在清洁技术和减排领域同样居于领先地位。根据清洁技术创新联盟（Alliance for Clean Technology Innovation）的统计，中国已成为世界最大的可再生能源生产国；它同时也是世界领先的风力涡轮机制造国，在太阳能光电技术运用方面仅次于日本。同日本和中国一样，印度在清洁技术领域的政府研发投入超过了美国和欧洲，位于全球榜首。巴西则在生物燃料技术方面居于世界领先地位。然而，上述国家却可能成为边境碳税的主要课税对象。

许多人谴责生态怀疑论，但受利益集团操纵、不以环保为目的的生态狂热，以及对于发展起着潜在反作用，或者于全球减排事业无甚收益的解决方案，也是同样危险的。人为地分割市场或划分世界绝非解决全球性问题的上上策。

奥利维耶•卡塔尼奥是巴黎政治学院世界经济小组的助理研究员。

(责编：RXX)