可能的解决办法

第三章指出了对油气管道的进程造成破坏的各种问题，本章将考虑这些问题的可能的解决办法。

入侵（Invasion）

一种相当极端的解决办法就是，那些由于过境国单方面的行动而遭受损失的国家采取实际的或威胁的军事行动。这可能是公开的军事行动，或者，仅仅在过境国内部通过和平的或其他的方式来支持政治上的反对力量以制造种种破坏。值得注意的是，在那些过境关系一直良好的地方，过境国往往是由一个大而具有潜在威胁的邻居所主导的。一个明显的解释就是，跨地中海管道（Trans-Mediterranean Pipeline，简称Transmed）的成功可能在于突尼斯（Tunisia）受制于来自阿尔及利亚（Algeria）和意大利（Italy）两国的压力。跨地中海管道的销售协议就是以这种方式拟定的：一旦天然气越过阿尔及利亚的边境，它就立即成为意大利的财产。因此，任何过境费的纠纷都是在技术上于突尼斯和意大利之间展开的。

另一方面，叙利亚和土耳其则对来自伊拉克的压力相对免疫。当然，有人可能会说，乌克兰和俄罗斯的经验否定把入侵作为一种解决办法。这可能是乌克兰做出了以下假定：在讨论乌克兰可能成为北约（NATO）未来成员的背景之下，北约不会允许俄罗斯采取军事入侵。[1] 然而，2008年俄罗斯入侵南奥塞梯（South Ossetia）和格鲁吉亚（即使在保护南奥塞梯的俄罗斯人的幌子之下），这使得任何这样的假定都多少存有争议。

全球化和对外国直接投资的依赖（Globalization and dependence on FDI）

无论何时，一个国家采取单边行动以改变过境协议的条款，这都不是一种没有成本的活动。它明显会损害这个国家的信誉，并且抑制FDI流入该国。正如之前所指出的那样，过境管道的各种历史表明：当一个政府不能或不想把FDI作为其发展战略的一部分的时候，单边行动的成本就不太显著。因此，一种解决办法就是，增强把FDI作为发展战略一部分的吸引力，并且鼓励过境国自身进一步融入全球经济。在某种程度上，这已经发生了，试图加入WTO的队伍就可以反映这一点。[2] 20世纪80、90年代，在全球化的世界之中，越来越多的政府把它们的发展战略建立在吸引FDI的基础之上。[3]

然而，近年来，这种解决办法已经出现了几个问题。 首先，把全球化作为国家经济问题的解决办法，这种观点受到了广泛的抨击。这些抨击在1998年的亚洲金融危机之后尤为引人注目，并且很大程度上受到这样的认识的推动：许多新兴市场经济体（emerging market economies）几乎没有看到它们从这一进程中获益（Abdela and Segal, 2007）。第二，许多油气生产国具有很强的资源民族主义的复苏倾向（Stevens, 2008）。不过，这也扩展到相邻的过境国家。这不仅是凭借示范效应（demonstration effect），而是因为许多过境国正在经历一种后帝国主义的反应（post-imperial reaction），而20世纪50、60年代许多所谓的“第三世界”（Third World）国家也具有这样的特征。可以认为，民族主义在一个受大众欢迎的层面上起着关键性的作用，无论是乌克兰的“橙色革命”还是格鲁吉亚的“玫瑰革命”（Rose Revolution），尽管在这两个案例中进一步融入西方的愿望也是领导人发动革命的重要推动力。

使过境国成为承购方（Making the transit country an offtaker）

另一种可能的解决办法是，也许通过相较市场利率更具吸引力的提取条款，鼓励过境国成为管线的承购方。这使得管线符合过境国的利益：使管线平稳、有效地运营，以保证国内对石油或天然气消费的供给。可能有人认为，过境国对从管道提取石油或天然气的高度依赖可以限制挑衅行为，因为过境国担心这会威胁到国内的能源供给。这对天然气而言尤为重要，正如之前所述，仅仅因为天然气供给的逻辑使它更难（如果不是不可能的话）在任何可行的时间段内取代失去的供给。然而，考虑到“过往规则”，管线的关闭只是发生在这样的情况之下：过境政府错误地估计了管线能够造成多大的困难。实际上，这样的错误估计经常会发生，至少这是因为：一开始关于“过境条款”的经济纠纷往往会蔓延到潜在的政治分歧上，而在这时经济动机往往被政治目标所取代。

承购激励的危险就是，过境国分享了管道的流量，但随后拒绝付款。没有切断下游的管线，生产国就不能拒绝对过境国的供给。[4] 事实上，这给了过境国非常强有力的工具：把关于提取协议的协商作为对“过境条款”的总的重新谈判的一部分。[5]  因此，承购激励乍看起来似乎是一种对潜在冲突的解决办法，实际上它可能会产生更大的冲突。

过境国的替代性办法

另一种解决过境问题的可能办法就是找到出口石油和天然气的替代性方式。这包括两个维度——替代性的线路和替代性的运输方式。

替代性的线路

正如第二章所讨论的，根据已经建立的“好的”和“不好的”过境国标准，我们能够评价某个过境国的可能的行为。因此，一种显而易见的解决方式就是，回避“不好的”过境国而只通过“好的”过境国。虽然这可能并不总是可行的——仅仅因为地理上的限制或政治上的约束，即使在可行的情况下也仍然存在问题。

首先，有额外的成本。正如之前所解释的，管道吸引非常大规模的经济。因此，如果在理想情况下出口商希望每日运输100万桶的石油到市场上，那么他将只能使用一条管道。如果有两条具有替代性线路的管道，每一条管道拥有每日50万桶的产能，并各自运输理想的石油数量到市场上，这将显著地提高单位运输成本（unit transport costs）（McLellan, 1992）。而且，修建两条管道，每一条管道拥有每日100万桶的产能，而第二条管线起一种保障的作用，这样所带来的不仅仅是运输成本的翻倍。

此外，还有另一个问题。正如第二章所解释的，许多因素促成对某个过境国是“好”还是“不好”的评估。这一评估过程不是“划勾栏”（tick box）的活动；在大多数情况下，可能的过境国可能既有某些“好”的特征，也有某些“不好”的特征，而试图把这些特征整合成一个单一的视角，这将是最具争议的。[6] 因此，替代性线路显然并不总是更好的选择。最后，也存在这样的危险：两个替代的过境国可能企图串通起来压榨生产国。[7]

替代性的方式

在这种情况下，石油与天然气之间的差异是很重要的。对石油来说，有许多不同的运输选择：从公路和铁路油车到驳船和沿海油轮，假定随后还有大型远洋油轮。而且，石油更高的内在“租金”意味着，即使相对高昂的运输手段也是可行的。例如，在“两伊战争”（Iran–Iraq War）达到顶峰的20世纪80年代中期，伊拉克每日有超过20万桶的石油由公路运输到约旦的亚喀巴湾（Aqaba）。[8]

然而，对天然气来说，情况有很大的不同。天然气严重受到距离的限制，已经变成“距离的奴隶”（the tyranny of distance）。之所以出现这样的情况，是因为相对于石油来说，天然气按体积计算只含有很少的能量。因此，在常温常压下，1立方米石油所包含的能量大约是1立方米天然气所包含的170倍。所以对运输每单位能量而言，天然气比石油更为昂贵（Jensen,2004b）。一个后果就是，运输天然气的替代性方式非常有限。然而，替代性方式的确存在，对管道运输项目的任何评估都应该考虑到下列几种方式中的任意一种或全部：交换（swaps）；液化天然气（LNG）；压缩天然气（CNG）；“气变油”（GTL）；“线传电”（gas by wire）；“实体化气体”（embodied gas）。

交换（swaps）：其典型例子是在20世纪70年代出现的，当时俄罗斯正拼命向高加索供应天然气。与此同时，伊朗开始考虑如何开发其巨大的天然气资源，但却受到这些野心的制约。通往西欧——显然是潜在的市场——的管道项目过于庞大，而液化天然气项目的经济理论又极其缺乏吸引力。解决方案是以IGAT I （the Iranian Gas Trunkline）（伊朗天然气主线）的形式出现的。根据1966年签署的这项协议，伊朗要向苏联南部供应60亿立方米/年的天然气，管线长1100公里、宽40-42英寸。作为回报，苏联将向西欧出口（实际上是伊朗的）天然气（虚拟伊朗），因而有效且经济地越过地理差距，架起伊朗和西欧之间的桥梁。管线竣工于1970年，花费成本70亿美元。它的成功说服双方又建立了IGAT II。这一管线将拥有270亿立方米/年的运输能力，其中170亿立方米/年将用在伊朗国内，100亿立方米/年出口到苏联——这些能源反过来又会被换到西欧。和苏联随后的解体一样，伊朗革命和两伊战争中事实上也为这一安排[9]划下了休止符。交换的观念在有关从里海出发的最佳石油出口路线问题的争论中再次复苏。将里海的石油运入伊朗北部，并且反过来，得到从哈格岛（Kharg Island）出口的伊朗原油以作为交换，这显然是有意义的。这可能只需要一条短的管道，并且原油可用于伊朗的北部炼油厂（Ghorban, 1998）。显然，这一选项因美国的制裁而被关闭。对于任何交换安排而言，唯一明显的缺点就是，交换出口与中介国自身的出口相互竞争，而这可能引发价格问题。

液化天然气（LNG）：液化天然气是通过将其温度降低到零下161摄氏度而被转化为液态的甲烷。[10] 液体随后被装载在特殊的运输船只中运送到市场去，在市场中它被重新气化并被提供给消费者。由于液化天然气运输船通常是远洋货轮，所以公海的入海口是一个关键的要求。[11] 假定公海入海口是给定的，那么液化天然气或是运输管道的可行性的差别实际上只是一个费用问题。

20世纪90年代，在许多案例之中，液化天然气成为更受青睐的选择。这可以从全球液化天然气整体生产能力的提高和天然气项目的数量的增加，以及液化天然气在天然气贸易中越来越重要的角色当中看出来（在表2和表3中所阐述）。之前，液化天然气项目是非常昂贵且不灵活的，而且通常只给拥有天然气的生产国政府提供很少的收入（Stauffer, 1997; Bartsch, 1998）。

表3：液化天然气出口，1990-2007

图片来源：《世界能源统计年鉴》（不同年份）

（颜色区域从上到下依次为：马来西亚、印度尼西亚、文莱、澳大利亚、尼日利亚、利比亚、赤道几内亚、埃及、阿尔及利亚、阿联酋、卡塔尔、阿曼、特立尼达和多巴哥、挪威、美国。图中纵轴单位为10亿立方米。）

在对20世纪90年代液化天然气的回顾（Jensen, 2003; Jensen, 2004a）中，几个因素解释了这一变化。首先，对天然气的需求有全球性的增长，这部分是联合循环燃气涡轮机（combined cycle gas turbine，简称CCGT）技术在发电部门的扩展，连同更多使天然气成为被选中燃料的私人部门投资的结果。[12] 然而，也有液化天然气所特有的因素。对更大的液化天然气处理工厂的利用吸引了大规模的经济，这极大地减少了项目的成本。

例如，与1980年一列生产能力为180万吨的“列车”[13]相比，1990年一列生产能力为400万吨的“列车”每吨的资本成本降低了40%，而一列生产能力为755万吨的“列车”则低了60%，詹森（Jensen, 2004a）将这归因于规模经济。至于液化天然气运输船，它们的成本已经随着韩国与日本造船能力的竞争而下降。因而，1991年，一艘运载125,000立方米液化天然气的运输船，每立方米平均需要花费2,200美元来建造。到2004年，一艘运载138,000立方米天然气的运输船每立方米只需花费1,500美元。总体而言，美国天然气技术协会（Gas Technology Institute）2003年的一份年报[引自EIA（美国能源资料协会）, 2003]声明，自1993年以来，连同运输成本，液化的成本已经下降了35%到50%。 

新的项目融资方法也使得保障资本更为容易。这不仅有助于降低资本的成本而且还有助于缩短项目漫长的前置期（lead time），这一点在之前部分地被归因于，筹集非常多的资本来对被看作是高风险的项目进行投资的困难。

 “商品天然气供应市场”（commodity gas supply markets）与相对的“项目天然气供应市场”（project gas supply markets）规模也出现了扩展，这使得达成天然气销售合同变得容易得多。商品天然气供应市场是这样一种市场，在这个市场上存在着现有的基础设施，天然气被许多参与者进行买卖，并且在销售上有很好的透明度（Jensen, 1994）。因而由气与气之间的竞争格局（gas-to-gas competition）所驱动的天然气价格就已经存在，尽管很明显，天然气作为一种能源也必定要与其它能源相竞争。相反，“项目天然气供应市场”则是这样一种市场，其中只存在着非常有限的天然气交易，很少的买家和卖家以及糟糕的透明度。在这样一种市场中，“天然气价格”必定由复杂的谈判所决定。通常，这与其它一些能源价格相关——经常是石油产品。向“商品天然气供应市场”的出口要容易得多，因为合同能简单地明确作为交易起始基础的一些具体点上的“天然气价格”。[14]

20世纪90年代液化天然气贸易增长背后的另一个关键因素是，随着更多液化天然气项目的涌现，贸易中的弹性开始增长，同时创造了一种自我供给的进程。从表3中我们可以就看到，在1990年存在着相对少的液化天然气项目。这意味着，由于对气化和再气化工厂的需要，所有的贸易都要基于长期合同，典型的是15-25年之间。这样，气化工厂的所有产出都必定要被出售，正如再气化工厂的产出一样，以保证满负荷运转，以此把极高的固定成本分散于最大的产出之中。再则，在任何的建设开始之前，工厂绝大部分的产出就必须通过合同获得保证。这使得这些工厂所需的准备时间极其漫长。[15] 贸易中不存在任何弹性，当然在液化天然气中也不存在任何“现货贸易”（spot trade）的可能。[16] 然而，随着更多项目的出现，“现货贸易”成为了一种现实。正是液化石油气日益增长的“现货贸易”的前景，这使得这样的项目开始变得极富吸引力。当天然气价格正达到峰值的时候，如果液化天然气的cargo能够即刻进入市场，那么就能赚到大笔的钱。[17]

然而，两大因素限制了液化天然气作为一种运输管道的替代选择的可行性。第一个因素是地缘限制，这要求液化天然气项目需获得进入公海的权利。第二个因素是相对成本的问题。在2004年，詹森（Jensen, 2004a）声称，通过液化天然气或管道把天然气从中东输送到欧洲和亚洲，它们的经济性大致相若，尽管他指出这忽略了与过境管道相关的难题。他进一步辩称到，这个问题“给了液化天然气极大的支持”（Jensen, 2004a, slide 24）。

然而，在最近两三年来，液化天然气项目的成本极大地上升了，这同时反映了石油和天然气行业普遍的成本上升。引述贝克特尔集团（Bechtel Group）的一段声明，液化天然气厂的成本“在最近6年来已经增长了三倍”。[18] 这些成本逐步上升的结果，根据图尔坎（Torkan, 2008）的研究，对伊朗而言，相对于管道的液化天然气来输送天然气的保本距离现在已经增长到5,000公里（换句话说，如果在更短的距离内输送天然气，使用管道会更加廉价）。根据詹森（Jensen, 2004）的研究，这与2004年1,500-3,000公里范围形成了对照。这已经使得伊朗推迟了液化天然气项目，转而支持管道（Torkan, 2008）。

    因此，就新的出口项目而言，撇下过境难题，目前管道展现出了比液化天然气更好的前景。

压缩天然气（CNG）：是指已经被压缩到其原体积的1％的天然气。它随后被用作对液态运输燃料（如，汽油和柴油）的替代。对压缩天然气的利用正在迅速传播，这不仅是因为它明显降低了柴油机的微粒污染物排放；更是由于它十分适用于车队车辆（如，公共汽车），因为压缩天然气的加气设备可以被集中在一个地方。这一过程采用天然气，并且在将它加入车辆之前先对它进行了压缩，因此在目前看来，它并不是出口天然气的一个很具有吸引力的选项。但是，压缩天然气具有液态天然气大约40％的能量，且已知压缩天然气的处理比利用液态天然气更容易和更便宜，因此，利用远洋油轮进行长距离运输可能会成为未来的一个选项。此外，对于较小的市场和供应商，以及更近的市场而言，压缩天然气是比较具有吸引力的，因为油轮运输在压缩天然气成本中占大部分。在技术性刊物中，对于将压缩天然气作为出口天然气的一个重要选项是否具有可行性的问题，已经出现了越来越多的讨论（Cano and Stephen, 2005）。

“气变油”（GTL）：天然气制合成油（gas-to-liquids）这一个过程需要天然气，并利用以费托合成（Fischer-Tropp）[19]为基础的技术，将天然气转换成为液态的合成油。20世纪90年代后期，人们对于利用“气变油”而产生大幅增加的新增效益具有非常大的兴趣。但是，由于“气变油”生产的是一种优质的柴油，它的竞争力并不在天然气市场，因此，严格来说它并不是一个可行的过境管道的替代——除非是作为天然气生产商利用天然气储备赚钱的一个可能手段。而且，这些项目增长的费用也压抑了早期的很多积极性。例如，根据MEES的报告，壳牌石油公司（Shell）和卡塔尔（Qatar）之间合作的珍珠气转油项目（Pearl GTL）计划建立生产能力为14万桶/日的设施，该项目在2003年签署时，最初计划的费用成本估计为60亿美元，但到了2008年已经上升为180亿美元。[20]

“线传电”（gas by wire）：通过这一过程，电力从天然气田中生成，然后由高压输电线传输。其逻辑是，传输电力比传输天然气更便宜，因而是靠天然气储备赚钱的一个更好的方法。其局限在于输电损耗，随着距离的增加，输电损耗会成指数上升。在这一技术成为远距离过境管道的一个重要替代之前，可能会需要在超导电性（super-conductivity）方面有技术性的突破。还有一个很有争议的问题，即如本报告所强调的，有关天然气过境管道的难题有可能同样适用于过境电线。

“实体化气体”（embodied gas）：直接出口的一种替代方法是以某种方式——密集型生产过程，如金属冶炼——利用天然气的能量，并出口由此生产的产品。这个方案的基础就是在文献中所谓的“以工业化为基础的资源”。然而，这一方案的使用记录却常常不高，这尤其是因为是政府建立和经营了工业基地（Auty, 1990）。正如在许多情况下人们经常说的，政府不善于挑选赢家，而输家却善于挑选政府。此外，和“气变油”一样，这是一个生产国政府靠天然气储备赚钱的机制，而不是在全球天然气市场的背景下，过境管道的一个替代。

总的来说，寻找过境管道的替代运输办法前景并不乐观，尤其是在当前液化天然气项目成本费用极高的情况下。

找到一个共同的司法管辖机构（Finding a common jurisdiction）

正如前文所指出的，过境管道的一个主要问题就是缺乏一个全局性的司法管辖机构。因此，没有最终权威来执行列明“过境条款”的条约或协议。由于不断变化的相对议价权力和“议价实力衰减”，考虑到“过境条款”的不稳定性，冲突可能继续产生。这本身就提出了两种解决办法。一种就是把关于过境支付的决定从参与方转移到协议上；第二就是试图创立某种形式的共同管辖机构。

把支付决定从参与方移出来，这会涉及到创立某种形式的由第三方持有并控制的托管帐户（escrow account）。假定过境国没有中断流量，于是我们就可以从托管账户回溯支付的情况。这种解决办法的突出问题就是，政府对主权的这样一种废除几乎是不可想象的。然而，形成“乍得—喀麦隆”（Chad–Cameroon）石油项目的国际金融公司融资基础的这一协议，的确要求乍得政府应得的那笔石油收入进入基于伦敦的离岸托管帐户，而这一帐户不受乍得政府的控制。只有当乍得政府“明智地”使用的时候，这笔收入才能被支付。然而，在2005年，乍得议会改变了这一协议安排的基础。这使世界银行中止了对乍得的贷款并冻结了这一托管帐户（BIC, 2006）。尽管这与上游协议而不是过境管道相关，但它也很好地说明了这一报告的核心主旨。归根结底，任何没有执行手段的协议都只是一纸空文。因此，关键在于试图创立一个共同的司法管辖机构，这一机构应当涵盖所有的对协议具有执行权力的参与方。

这种共同的司法管辖机构的一个显而易见的来源就是世界贸易组织（World Trade Organization，简称WTO）。WTO的前身是1948年成立的“关税与贸易总协定”（General Agreement on Tariffs and Trade，简称GATT），其在协商期间达成了一个“绅士协定”（gentlemen’s agreement）*，它把石油和天然气排除在规则之外。随后，WTO的规则也适用于具有高能量内容的产品贸易，但石油和天然气仍然例外。当前的情况并不清楚。例如，有人认为，如果规则的确适用于石油和天然气，那么沙特阿拉伯（Saudi Arabia）决不会加入WTO，而俄罗斯也不会追求WTO的成员资格。然而，谢利瓦诺娃（Selivanova, 2007, p. vii）主张，“目前普遍接受WTO的规则也适用于能源产品”。当然，多哈回合谈判（Doha round）已经开始讨论这些问题。

无论是什么情况下的规则，它在过境背景下都并不必然有益。对此的解释包括几个方面。WTO的规则强调的是进口而非出口的障碍，所以过境充其量是被忽略掉。GATT的第五条要求过境自由，但在除了最惠国待遇（Most Favoured Nation treatment）（即无歧视适用）原则之外的条款上仍不明确。1948年起草的GATT规则要求成员允许货物通过其领土。多哈回合谈判提出了一项动议来讨论这是否包括诸如管道的固定设备（Lamy, 2007）。无论如何，欧洲的许多关键的过境国现在都不是WTO的成员——包括里海（the Caspian）沿岸的所有国家（包括俄罗斯）、白俄罗斯、波斯尼亚和黑塞哥维那（Bosnia and Herzegovina）以及塞尔维亚（Serbia）。[21] 过境障碍往往起因于私人公司，就此而论，这些障碍并不容易受WTO规则的影响，因为这些规则只适用于政府行为。[22] 最后，WTO的规则也能被搁置，并且成员能够采取任何必要的行动来保护“基本安全利益”（essential security interests）。对过境管道来说，这能掩盖许多罪恶。

另一种寻求共同的司法管辖机构的可能途径就得靠能源宪章条约（ECT）。 ECT产生于柳伯斯（Lubbers）1991年6月提出的方案。[23] 这一方案原本打算为西方企业在前苏联对能源项目的投资提供保护，并试图确保苏联的解体不会造成欧洲能源市场的混乱。然而，在协商过程中，它的范围扩展到不仅涵盖“西到东”的能源投资，而且涵盖“东到西”并最终是“西到西”的投资。这一条约于1994年12月在里斯本（Lisbon）签署，而且，在30个签署国批准之后于1998年生效。然而，三个重要的签署国尚未批准——澳大利亚（Australia）、挪威（Norway）和俄罗斯。[24] 俄罗斯的不批准显然是ECT有效运行的主要障碍，但也有许多其他的绊脚石。俄罗斯天然气公司（Gazprom）担心，ECT为第三方进入俄罗斯的管道网络提供了可能性。这会“打开大门使中亚到欧洲的天然气不受抑制地过境”（Stern, 2005, p. 138）。实际上，这会打破当前事实上存在的、从亚洲进入欧洲的天然气供应的垄断地位。同时，俄罗斯也担心法国会封锁俄罗斯的核原料，而法国将这视为它的垄断。俄罗斯大体上似乎接受ECT关于过境和贸易的覆盖范围，但并不乐意把这些延伸至投资问题。[25] 也有可能俄罗斯把批准作为其它问题的一个杠杆，例如WTO的成员资格。

ECT的一个根本问题就是，协商过于匆忙。它掩盖了许多有争议的问题以维持协商的活力（Waelde, 1996; Bamberger and Waelde, 1998）。特别是与能源过境相关的问题非常模糊，并缺乏明确的规则。尽管大部分条约都在试图解决关于“过境条款”的纠纷，这并没有结束对运输量的破坏。

采纳ECT之后，统治主体——能源宪章会议（Energy Charter Conference）——认为，条约中的能源过境问题可以被加强。具体地说，会议会寻求更为详细的规则。1999年12月，会议批准就《能源宪章过境草案》（Energy Charter Transit Protocol，简称ECTP）进行协商，并于2000年开始。然而，这些协商非常复杂，因为正在进行的欧盟和俄罗斯之间的双边谈判（包括能源过境问题），恰好处在俄罗斯试图加入WTO的背景之下。尽管如此，关于ECTP的基本协议已于2002年底达成。[26]

2004年6月，会谈重新开始（Konoplyanik, 2004）。给ECTP的协商蒙上阴影的一个主要问题仍是欧盟与俄罗斯之间关于长期能源供应合同（long-term supply contracts）的持续冲突。长期以来，，欧盟委员会（European Commission）把长期供应合同和终极条款（destination clauses）视为对能源市场竞争而言的一个核心目的。相反，俄罗斯则把长期合同视为对需求安全的基本保障。事实上，直到欧盟与俄罗斯之间的这些协商产生出可以呈现给所有ECT成员国的协议，否则继续对ECTP的单独谈判就显得毫无意义。[27] 不过，委员会于2007年12月要求负责团——贸易与过境能源宪章团（The Energy Charter Group on Trade and Transit）——在2008年之间就草案进行“多边磋商”。

对那些突出而复杂的问题来说，任何解决办法都不大可能在不久的将来就产生。[28] 因此，以上所述的把ECT的使用作为一种解决过境问题的可能办法，在这里看来微乎其微。我们讨论WTO的结果也同样如此。

发展相互依赖（Developing mutual dependence）

在冷战时期，军事战略家发展出“确保同归于尽”（Mutual Assured Destruction，MAD）的概念。该想法很简单，如果双方都可以借助核交战击溃对方，但均不能保证在发动第一次打击后遭受报复，那么，作为理性的决策者，将会维持和平状态。如果双方都假定自己会被毁灭，那么谁都不会发动第一次攻击。这一论点经常被作为维持核能力的依据。

在一个不太显著的范围内，若将发展相互依赖的概念置于过境管道的背景之下，它将被证明是更富成效的选择。如果可以人为设计一种局面，该局面下“坏的”过境行为会引发来自生产国或消费国的相应行动，这就会鼓励过境国采取更好的行为。在某种程度上，这也是使过境国成为管道开采承购方的背后逻辑。如果过境国依赖于管道中所传输的石油或天然气，它就不会愿意去冒流量减少的危险。但是前面解释过，以往的经验表明，这样可能只会造成一把双刃剑，因为承购条款也是总的“过境条款”的一部分。因此，还需要一些别的杠杆。

“伊朗—巴基斯坦—印度”天然气管道（IPI）提供了一个不错的范例。显然，不考虑与“过境条款”相关的问题，印度和巴基斯坦之间的政治关系已是难以调和，最近在孟买更是爆发了恐怖主义袭击（2008年11月）。

1989年就有一个项目被提议，但两国历史上的恶劣关系成为该项目进展缓慢的主要原因。印度可以有一个选择，即在巴基斯坦边境建造一个天然气发电站，为巴基斯坦提供电力。任何因巴基斯坦在“过境条款”上采取的单边行动，所造成的天然气传输中止，都会显著地威胁到巴基斯坦的电力供应。那么理所当然的，也应当问一下巴基斯坦为何要将自己暴露在这一风险中，怎样断定与印度通过该方案所建立的经济联系是有必要的。这样，电力供应切断的风险，就成为巴基斯坦不得不付出的代价，以保证其自身在该方案中所获取的天然气供应和过境费。

引入累进的“过境条款”（Introducing progressive ‘transit terms’）

最后，过境管道冲突的另一种解决办法涉及到“过境条款”的性质。这份报告已经表明，为过境政府征收过境费进行辩护的唯一依据就是，过境费是一种对利益的分享。然而，冲突的一个主要的潜在根源就是，随着时间的流逝，这些利益会随着石油或天然气的流量价格的变化而变化。“过境条款”对以下这种情况达成了一致意见：当价格显著变化的时候，石油或天然气的单一价格很快就会不符合理性的预期。如果价格上升，这就会导致过境国要求更好的条款。进一步说，中东（Middle East）大部分的过境管道纠纷史，都是由重新谈判——基于自1970年以来的油价上升——的要求所引发的（Stevens, 1998; Stevens 2000）。

石油和天然气的价格一直是不稳定的，并且所有的证据都表明这种不稳定性正在逐步上升（Plourde & Watkins, 1994; Regnier, 2007）。[29] 因此，关于“过境条款”的纠纷就有可能会强化。在某种意义上，这里并没有什么新意。任何上游协议——无论是特许协议还是合资企业（joint venture）或产量分成（production-sharing）的协议——的财政条款（fiscal terms），其目的都是在油气所有者（美国除外，这是一个东道国政府）和经营者（石油公司）之间分享油气生产的内在“租金”。在产业的早期，这是基于生产每吨石油的固定提成（fixed sum royalty）。[30] 1948年，委内瑞拉（Venezuela）引入了“利润税”（profits tax）的概念。从那时起，产业历史的一个方面就是围绕财政条款的纠纷。对这一问题进行讨论，趋势就是要使这些财政条款越来越“累进”[31]，以便使生产所在政府的收入额变化符合上游经营的价格（从而也是利润率）变化（Dam, 1976; Parra, 2004; Johnston, 2003）。

当然，政府与公司之间关于上游石油经营的纠纷也在继续，尽管这些纠纷一般是由与资源民族主义相关的政治问题所驱动的（Stevens, 2008）。然而，毫不怀疑的是，“累进”财政体制已经把上述纠纷还原为冲突的来源，而这种财政体制体现在产量分成的协议之中，这些协议目前相当于是行业的准则。正如大部分过境费是基于每单位容量的固定费用一样（Energy Charter Secretariat, 2007），[32] 引入与石油或天然气价格联系起来的累进“过境条款”，很明显这似乎会促使实现相同的结果。如果过境国自动地从项目改善的利润率——由更高的价格产生——中获益，假如它在“累进的”体制之下，这必定会减少寻求单边行动甚至重新谈判的诱惑。同样地，过境政府对管线的任何过境开采承购（这是“过境条款”的一部分），也应当使价格的调整符合国际价格的变化。[33] 这一逻辑也适用于之前所描述的情况：管线的私人所有者凭借什么赚得利润，并用这些利润的税收代替过境费。在许多情况下，这种利润税都是“累进的”。

五、结论

这份报告一开始提出了三个问题，此处的结论就是对已经出现的答案的综述。

1．为什么未来石油和天然气的过境管道对于全球能源市场会变得更为重要？

几种因素可以解释。首先，接近市场的石油和天然气储备正在枯竭。尽管也在发现更多的储备，但它们在地域上更加远离市场。它们也在地域上锁定陆地，并预先排除了接近外海的机会。所有的预期都是天然气需求在全球初级能源结构中将逐渐上升，并且管道是主要的运输来源。最后，苏联的解体和前南斯拉夫已经增加了司法管辖机构的数量。未来将有更多的过境管道，当前在讨论中的大量项目就证实了这种观点。

2．为什么这些管道的历史总是充斥着各方之间的冲突？

这些管道的历史显示了许多这样的例子：冲突导致运输量的中断，在某些例子中最终是管线的停止。修建和运营这些管道的条件本质上是不稳定的。虽然这一定程度上是邻国之间的政治纠纷的结果，不过可能同等重要的也是关于“过境条款”的商业纠纷的结果。

这些商业纠纷的产生，是因为没有客观的、合理的或公平的方式来设置“过境条款”。确切地说，它们是过境协议各方之间相对议价权力的结果，以及在达成协议时期与项目相关的利益。然而，“过往规则”性以及与项目相关的“租金”会随着油气价格的变化而变化的事实，这两点使得冲突不可避免，如果条款没有反映不断变化的现实的话。

3．怎样才能在未来改善这种情况并使过境管道不再招致这么多麻烦？

有许多解决办法可以考虑，它们包括：针对过境国的军事行动；鼓励更多地使用FDI；使过境国成为管线的承购方；开创替代性的线路和/或出口天然气的替代性方式；试图通过诸如WTO或ECT的机制发展共同的司法管辖机构；或发展相互依赖。然而，许多表面上的解决办法在现实中都是虚幻的，至少在当前环境下是这样。更一般地说，历史表明，好的过境管道经验要求满足下列几点一般的最佳实践条件：

l         对于规则的明确界定和接受。

l         对项目的驱动是商业考虑。

l         有可信的威胁来遏制“议价实力衰减”。

l         有创造利益平衡的机制。

然而，这只是一份“愿望清单”（wish list），如何把它转化为现实，这并不明确。唯一实用的解决办法就是引入关于现有的和新的协议的累进“过境条款”，不过它并没有提供多大的可能性来减少冲突。

最后，国际石油和天然气市场必须忍受潜在的不稳定性。唯一缓解这种不稳定性的方式就是通过多样化，无论是消费者还是生产者，只要在经济上是可行的。对于这些问题，温斯顿·丘吉尔（Winston Churchill）于1913年在议会中所表达的观点是有先见之明的：

没有任何质量、没有任何进程、没有任何国家、没有任何线路、没有任何领域来让我们依靠。石油的安全性和确定性在于多样化，并且仅在于多样化。

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