为何过境管道遭遇种种难题

一般而言，根据其具体特征，对过境管道的争端和冲突的解释可以通过以下三种方式：

1．具有不同利益的各方都被卷入管道项目。

2．没有全局性的司法管辖机构来监督并管制其活动与合同。

3．这些项目吸引利润与租金以供各方共享。

每一种特征可能都涉及到某些特定的结果。[1] 而这些结果连在一起，就有可能会产生争端和冲突。

产生争端的原因可以分为政治与经济，尽管这种区分往往不是非常明确。对过境管道历史的仔细解读（Stevens, 2000; ESMAP, 2003）表明，政治动机经常包含经济纠纷，反之亦然。

   政治

相当明显而又重要的一点就是，邻居并不必然有良好的关系。实际上，历史表明，邻国之间恶劣的关系是很正常的。[2] 当在单一民族国家之内存在竞争性的区域的时候，就会加强这些恶劣的关系，无论这个国家是统一的还是联邦。

这种由显而易见的自然状态（state of nature）所引发的政治冲突，已经从许多不同的方面对过境管道施加影响。例如，途经叙利亚（Syria）的IPC管线的某些问题，就是由阿拉伯复兴社会党（Arab Ba’ath Party）的两个派别之间的意识形态差异所造成的。试图修建一条从伊朗（Iran）到印度（India）的天然气管道，这已经是印度和巴基斯坦（Pakistan）陷入僵局的长期争端。而计划经营一条从玻利维亚（Bolivia）到智力海岸（Chilean coast）的天然气出口管道， 这又与源于19世纪的争端相撞：当时智力（Chile）吞并了玻利维亚的一部分，以防止玻利维亚人进入太平洋。反而考虑了一条更长、更高风险的线路——通过秘鲁到达智力海岸。最近，不难得出结论，俄罗斯（Russia）与乌克兰（Ukraine）之间的争端，至少在某种程度上源于俄罗斯在2004-2005年对“橙色革命”（Orange Revolution）的态度。在区域层面上，显而易见的是尼日利亚（Nigeria）与哥伦比亚（Colombia）的问题，以及伊拉克（Iraq）内部潜在的问题。[3] 当管道对中央政府具有关键性作用的时候，这些争端得到加强，因为它们为好战的或政治上不满的区域性集团提供了一种非常强有力的杠杆来追求其目标。无论是国家冲突还是区域冲突，资源民族主义（resource nationalism）（Stevens, 2008）的增长都有可能在未来使这种状况更加恶化。[4]

一个更为普遍的观点就是，邻国之间通常有许多悬而未决的问题，从经济、旅游、移民到打击犯罪、逃税和走私——在出现了严重的管道纠纷的时候，所有这些问题都有可能会恶化。同样地，在这些问题上的紧张关系也会蔓延到管道纠纷。最近关于俄罗斯与乌克兰之间的事件，再次很好地说明了这一点。

然而，过境管道的这一方面值得进行详细、单独的解释。^[5] 这里强调的是不太明显的冲突的经济根源，也就是关于“过境条款”（transit terms）的纠纷。

    经济

在“议价实力衰减”（obsolescing bargain）的背景之下，冲突的经济根源围绕着过境的条款（附加“利润与租金共享”的条款）而展开。在这里，我们需要做一些界定。

任一项目的回报都有两个组成部分。第一个部分就是经济学家所谓的“正常利润”（normal profit），其数额是该项目理应赚取的，并且也是维持经营所必须的。实际上，这就是该项目的必要回报率。任何超过这一回报的收益都被归为“超额利润”（super­normal profit）。另一个部分是“经济租金”（economic rent），这里的“租金”被定义为该项目的全部成本（包括“正常利润”）与该项目所获得的市场价格之间的差额。租金产生于一种垄断的地位，以及/或者产生于自然的恩赐——在那些自然资源的供应低于平均生产成本的地方。就石油和天然气的价格而言，这种租金相当可观，因为生产石油和天然气的成本变动巨大，对石油来说，也是因为欧佩克（OPEC）抑制供给以保证更高的价格。在管道的背景之下，“租金”可能也反映过境国的一种垄断地位。

“议价实力衰减”这个术语，是由雷·弗农（Ray Vernon）于20世纪60年代创造的（Vernon, 1971）。它描述了这样一种情形：一旦投资下降且经营开始，相对议价权力就从公司转向政府。这鼓励政府试图单方面地确保更大份额的租金。虽然这个概念的目的是在上游石油协议的背景之下，描述政府与公司之间关系的性质，但它也同样适用于过境协议。

正如前文已经指出，过境协议决定支付给过境政府的过境费，以及（在许多情况下）过境国能够从该管线提取石油和天然气的条款。分析这样的条款，与之相关的一个主要问题就是，直到最近许多过境协议的条款都被视为在商业上（或者进一步说是在战略上）是保密的。因此，这些协议的历史，倾向于呈现关于这些条款真正是什么的相对概略的数据，通常是商业新闻报道和谣传的混合物（Stevens, 2000）。但是，随着管道合作越来越求助于世界银行（World Bank）之下的国际金融公司（IFC）的融资支持，这就意味着过境协议的条款变得越来越公开。能源宪章条约（Energy Charter Treaty，简称ECT）秘书处也在前苏联的范围内对关税进行了广泛的调查（Energy Charter Secretariat, 2007）。然而，尽管可以帮助分析，但“过境条款”的透明性也是一把双刃剑，如果揭示一个协议的条款与另一个协议之间存在冲突的话。

设置过境费以允许油气管道通过另一个国家的领土，这一直都是困难并存有争议的一个领域。正如我们将在下文中展开的，没有“客观的”或“公平的”手段来设置这一费用。因此，就过境协议而言，其结果取决于相对议价权力，以及过境政府和过境管道公司之间在协商中运用权力的技巧。后者可能是私人的，也可能包括在管线任意一端参与生产或消费的国家政府。使过境协议取决于议价权力的结果，这是不合意的，因为它使签署的任何过境协议都受制于随着相对议价权力的变化而进行重新谈判的压力——即“议价实力衰减”变得可以操作。出现这些变化，可能是因为签署国之间的形势发生变化——例如，一旦在管道上的投资下降，管道公司就有可能会随时失去财富——或者，仅仅因为油气价格的变化已显著改变了管道项目的价值。正是这些变化，引发了许多与过境管道相关的冲突。

为了找出是否有一个客观的标准来决定过境费[这也可能包括以优惠利率（preferential rates）对管线进行开采承购]，我们有必要考虑过境费的实际目的。在已有的文献中，有几个流派为过境政府征收过境费而进行辩护（ESMAP, 2003）。[6]

第一个流派认为，过境费是对管道给过境国带来的消极影响的补偿。通常，根据管道公司与土地所有者（这可能是也可能不是政府）之间的协商，对用于建造管线的土地——也就是通行权（the right of way）——付款。显然，土地所有者应该为他们的损失获得某种形式的补偿，但这通常是由协商购买所覆盖的。[7] 往往证明这些购买是有问题的，因为在大多数情况下，必定有某种形式的“征用权”（eminent domain）或“强制购买”（compulsory purchase）的权利，而这会阻止土地所有者通过拒绝出售来获得项目的赎金。这可能会造成土地所有者的愤愤不平，但是，这并不是影响政府与政府之间关系的过境问题的一部分。

管道的修建和经营，也有可能会涉及环境外部性，但是，这些都能够被众所周知的外部性的内在化技巧所涵盖[8]（Pearce et al., 1989）。最后，管道对当地社区[9]所造成的破坏，通常是由管道公司直接解决，往往是通过社区内部的某种形式的企业社会责任（Corporate Social Responsibility，简称CSR）的支出，或者进一步说，通过雇佣当地人来协助保护管线的安全。因此，一般来说，这些消极影响都不应该作为任何跨国运输障碍的一部分，因为对它们的管理机制已经存在。

文献的第二个流派认为，过境费是对政府牺牲其某种意义上的“主权”的报酬，因为政府允许管道在其领土上经营，尤其是对条约的承诺。与之前的观点一样，这种逻辑也是非常可疑的。首先，假定没有强制，既然过境政府以其本身的自由意愿协商并签署了协议，从而允许管道的修建和经营，那么“主权”是否受到侵犯就并不清楚。在任何情况下，试图为牺牲“主权”赋予某种形式的客观货币价值，这近乎是不可能的。[10]

实际上，在为过境政府征收过境费进行辩护的过程中，只有一种理由是合理的。对石油和天然气的生产者和消费者来说，过境管道对创造一个有价值的项目做出了贡献。因此，过境国应该得到这一价值的某些份额。虽然这在概念上是一种合理的分析方法，但是它提出了两个关键的问题：过境对项目价值的贡献是什么，以及如何衡量这一贡献。它也解释了以下这个问题：在跨境管道而非过境管道的情况下，为什么没有必要征收过境费？因为边境双边（大概）都会从这个项目中获益。

如果过境国是管道的一个积极参与者——促成投资并承担风险，那么就有可能会找出什么是对过境国投资的合理回报率——即“正常利润”，尽管这本身也是极具争议的（Penrose et al., 1992）。而且，总是还有另一种危险：如果线路中有垄断的成分（这往往是由地理因素所造成的情况），假定过境国的主权地位可以保护它免遭反信任行动，那么过境国就有可能会利用这种垄断地位来追求更高的投资回报——在利润最大化的视角下很容易理解。[11]

一些人提倡，让过境费依赖于在不同国家中的管线长度（对其计算基于项目的收益）。因此，如果管线在三个国家中都是同等的长度，那么每一个国家都应该获得与之相关的1/3的收益。然而，这种逻辑也有重大的缺陷。即使管线经过某个国家的长度只有1英里，没有这1英里的话管线也不能被修建；因此，以项目收益形式所说的贡献，相当于拥有更长管线的国家的贡献。

评价过境国对项目收益所做贡献的另一种显而易见的方式就是，考虑使项目可行的替代性办法的潜在成本。正如我们会在下文详细讨论的那样，替代性办法可能会是另一种地理线路，或者在天然气的情况中，是另一种运输方式。这种“节省”会是一种直接而明显的标准来决定过境国对项目所做的贡献，尽管这比简单的比较更加复杂，因为不能假定可能的线路都能够协商出相同的过境费。费用的差额可以分解为建造与经营成本上的节省。如果只有一种可能的线路，在理论上所有超过“正常利润”的项目价值都将付给过境国。从纯粹地理的角度来看，不可能想到任何没有替代性办法的线路，包括海上运输。然而，政治往往会限制路径选项。在这样的情况中，成本节约的观点受到了挑战。[12] 这就产生了以下问题：谁有权享有与整个项目——被界定为油气的生产、运输和消费——相关的“租金”或“超额利润”？既然在过境管道的背景之下这是由于偶然的地理因素所造成的，因而也就没有任何人“有权”（entitled）。这实质上就是在说谁能够占领它。[13]

因此，结论就是没有客观的手段来设置过境费。[14] 它将由协商时期的赤裸裸的议价权力而决定。[15] 然而，一旦协议签署并开始修建管道，相对议价权力就戏剧性地转向过境国。当然在过去这也鼓励了对“过境条款”的重新谈判——往往是由过境国单方面实施的重新谈判（Stevens, 2000）。这就是我们之前解释的“议价实力衰减”。

管道尤其受制于“议价实力衰减”，这是因为其成本结构和物理上的不灵活性。它们吸引非常大规模的经济，从而倾向于资本集中的大项目（McLellan,1992）。因此，它们的特征就是非常高的固定成本（fixed costs）和非常低的可变成本（variable costs）。大部分成本都是固定的，涉及到对“通行权”的保证以及管道和抽水站的修建。可变成本只与保养和用于抽水的燃料有关；就天然气管道而言，对后者的供应往往低于市场价格。经济学家的“过往规则”（bygones rule）解释，即使一项经营是亏本的，只要能够覆盖可变成本且固定成本能够做出一些贡献，它也会建议所有者继续经营。因此，如果损失超过可变成本，停止经营就会使损失最小化。然而，如果固定成本可以做出一些贡献，停止经营也不会消除固定成本，并且损失会比继续经营更大。[16]

因此，过境国能够继续维持不断增加的过境需求，即使管道的经营出现亏损。如果经济考虑是唯一的因素，管道经营也不会停止，因为停止仍然包含了固定成本。这使管道协议成为一个非常诱人的目标。而且，管道在本质上是不灵活的。如果它们由于任何原因而被停止，管线两端的国家都会承受相当大的问题。正如之前解释的那样，对天然气来说这一点尤其正确，因为替代性的运输手段在短期内实际上是不存在的。这使得过境国占据极强的议价地位，以便从管道经营中榨取更多。

重新谈判的成果很大。而且，管道的所有者/经营者也有可能是石油或天然气的生产者。 产生这种情况，是由于更深的管道的经济特征。在任何经营中，高固定成本使全能量经营（full capacity operation）成为保证利润率的关键。低能量经营（below capacity operation）意味着高固定成本分布在较小的流量（throughput）上，这造成平均固定成本成倍上升。因此，独立的管道运营商相当罕见。[17] 对全部管道的最佳保证，既依赖于拥有生产，也依赖于拥有管线。洛克菲勒标准石油信任（Rockefeller Standard Oil Trust）的基础就是管道网络，这并不是偶然（Yergin, 1991）。石油和天然气之间有重要的区别。仅仅因为欧佩克的存在，石油销售就能够吸引大量的“租金”。相反，天然气销售（至少在过去）只有有限的“租金”，并且这种回报不太具有吸引力。[18] 从而天然气管线无可非议地被视为是更少受到制约的——至少直到最近在俄罗斯与乌克兰之间的问题上是这样（ESMAP, 2003）。

最后，如果项目的价值随着时间持续变化——由于石油或天然气的价格变动，过境管道也就受制于重新谈判的需求。这是一个重要的问题，我们将在下文予以展开。

总的来说，给定管道和过境协议潜在的经济性质，毫不奇怪的是，它们的记录被混在了一起。关于“过境条款”已经有无数的纠纷，这造成石油和天然气的流动停止，而又将对新的条款进行协商。