中国在非洲面临的挑战：背景

中国在非洲面临的挑战，对于中国、非洲和其他利益相关方，乃至对于中国自身的适应能力都将产生影响。在深入探讨这些影响之前，有必要先回顾一下挑战产生的背景。

首先，这些挑战绝非为中国所独遇，其他寻求加强与非洲联系的发展中国家同样面临许多类似的商业和政治问题。例如，发展中国家国内的劳工和环保标准与工业化国家之间的差异，意味着即便发展中国家把最佳生产方式输出到非洲，西方国家也仍会关注这些方式对非洲发展的影响。中国、印度等国家毕竟是在21世纪的道德、法律框架下，在媒体监督、全球关注这样的背景下进行工业革命的。这种差异也并非史无前例：美国历史学家斯蒂芬·密姆曾回忆，19世纪欧洲人如何担心另一个“以牺牲标准来追求利润而闻名的”快速增长的国家——美国。

而且，中国面临的一些挑战也并非为发展中国家所独遇。许多在非洲经营的外国企业每天都要应对诸如安全、风险评估以及不稳定、不民主或者腐败政权带来的各式问题。西方石油公司在赤道几内亚、乍得等政治和人权非常可疑的环境下开展经营活动，对此视而不见是虚伪的。因为损害当地社会利益或缺乏对环境的关注而招致批评的不只是中国公司。在20世纪90年代，壳牌石油公司因在尼日利亚的所作所为而遭到抨击，非政府组织谴责其不但对尼日尔三角洲造成了严重的环境破坏，而且还成为迫害人权的同谋。

一些事例表明，吸引外界注意中国的是其在非洲活动的规模和外在的目标，而非其选择的方式。例如，因为透明度低以及可能产生腐败行为，“资源换基础设施” 一揽子协议容易引发商业竞争者的妒嫉和其他国家的关注。虽然这种方式并非仅为中国采用，但是中国通过这种方式达成交易的量级与其他投资者相比往往不是在同一个档次上，如中国与安哥拉和刚果数十亿美元的贷款项目。尽管如此，某些时候中国企业的做法能够比西方公司更稳妥一些。2007年中国工商银行购买了南非标准银行20%的股份，仅获得该行董事会两名非执行董事席位，对董事会决议无否决权。与之相比，2005年英国巴克莱银行面对南非民众的惶惑，为其提供了自1994年以来最大的一笔外来直接投资，购买了南非最大零售银行ABSA的多数股份，并宣称意在将其打造成“非洲首屈一指的银行”。英国沃达丰（Vodafone）公司一直扩大在非洲大陆的存在，2008年控制了南非最大的移动电话公司沃达康（Vodacom)的股份。沃达丰以9亿美元的标的收购加纳通讯公司70%的股份尽管获得成功，但却因招投标过程中的透明度问题而遭到了加纳议会和公众的极力反对。

同样，因卷入政治敏感国家而陷入困境的也并非限于中国公司。2008年6月在津巴布韦大选后的政治危机中，英美资源公司（Anglo American）宣布将投资4亿美元开发该国铂矿后，该公司立刻成为不受欢迎的焦点。为回应批评，公司祭起了历史记录牌——如同许多中国公司曾经采取的方式——援引该公司在津巴布韦60年来的参与作为对该国具有长期投资利益和义务的证据。2008年末，因违反联合国向安哥拉出售武器的禁运令，42人受到指控和审讯。他们当中许多是法国的商业和政治精英人物。被告中有前内政部长、前总统弗朗索瓦·密特朗之子等。高层官员接受贿赂的指控也使安哥拉政府陷入窘境，后者曾数次试图中止有关调查。这一丑闻给法—安关系带来了长达十年的损害。

但是，就其在非洲的商业活动引发的政治困难而言，中国政府面临的挑战往往要比其他国家政府更加突出。即便某个中国国有石油公司并未遵守国家的海外投资指令（这类公司常被想当然地误认为会遵守政府指令），如果该公司被某个国家视为非常糟糕的雇主，这最终也会影响到中国政府的声誉。许多中国公司在进入外国市场伊始都受到了政府的大力支持，这种情况易使人们认为中国政府经常性地监督大公司（包括私有企业）在海外的投资活动。

因而，中国在非洲面临的诸多挑战中有一些具有普遍意义。另外，在平衡创造利润和支持非洲可持续、负责任发展方面，很难说西方已经发展出一套完善的配方可供中国仿效。为非洲设计和提供负责任的发展政策长期以来一直是西方国家面临的挑战性任务，但是可供中国政府选用、没有瑕疵的蓝图并不存在。例如，即使在西方，为援助附加条件就是一个备受争议的问题。中国青睐双边和约束性的援助可谓无独有偶。美国近四分之三的双边援助都属约束性的，尽管这种方式效率之低人所共知。经合组织国家在放开援助约束方面取得的进展只是最近才有的事情。同样，也并非只是中国公司在经营资源开采活动中未能为当地社会提供可观的收益。例如，在尼日利亚长期存在的国际石油公司如壳牌公司等，与该国的持久贫困状态长期共存，那里70%的人口依然生活在贫困线以下。

对上述背景情况的认识有助于使中非关系的讨论立足于现实，并且避免夸张与偏执。西方媒体对待这一主题时常夸大其辞或者过度简化。例如，英国《每日邮报》2008年的一篇文章使用了如下的标题：“中国如何接管非洲……以及我们西方为何应该非常担忧”，并称中国正在“紧紧抓住”非洲大陆。事实是，中国在非洲面临的许多挑战使中国不大可能紧紧抓住非洲。另外，如我们已看到的，西方的企业和政府已经犯下了许多同样的错误并面临着许多同样的挑战，其他意欲与非洲加强交往的国家也将遭遇类似难题。关键的问题是，在多大程度上中国回应这些挑战的努力具有自己的特色——特别是在“价值观”方面——可以与西方相区别，以及这一特色会给中国的国际关系带来何种影响。

中国对国际社会与非洲交往产生的影响

中国在非洲的进展给了其他国家和机构参与非洲事务经验和教训。评估中国与非洲的交往不应局限于中非关系，还应着眼于中国如何改变了其他国家与非洲交往的环境。即便是对中国与非洲交往最激烈的批评者也难以否认，中国的活动为非洲发展提供了正面的经验。

经验之一，贸易比援助在促进非洲发展方面更具可持续性。中国自身是一个发展中国家，援助对其发展所起的作用一向微乎其微。中国利用这一事实来维护其贸易压倒外援的对非政策。中国参与非洲大陆与资源开发相联系的基础设施项目建设，有助于西方开发机构认识这一领域的重要意义。在20世纪80年代，由于提倡结构调整项目和私有化政策，非洲基础设施建设受到忽视。一方面，非洲国家和西方捐助者在80和90年代大幅缩减基础设施项目开支，确实减少了因“大而不当”项目造成的资源浪费；另一方面，这也妨害了非洲对内对外贸易的发展。撒哈拉以南非洲仅有四分之一的人口可以用上电，公路、铁路和港口等，设施的落后导致运输成本非常高昂。在这种状况下，中国看到了一个“双赢”模式带来的机遇，即基础设施建设既可为中国企业谋利，又可帮助非洲改善货物、劳力和市场之间的联接。世界银行一份报告估计，2006年（中国的“非洲年”）中国对非洲的公路、铁路和电力工程投入了70亿美元，2007年又投入了45亿美元。

随着捐助者对改善非洲极度匮乏的基础设施的兴趣开始回转，欧盟2006年建立了“欧—非基础设施伙伴关系计划”，从欧洲开发基金中拨出56亿欧元用于非洲跨国和区域开发。作为上述伙伴计划的一部分，2007年又成立了“非洲基础设施信托基金”，支持资金达9000万欧元，另加2.6亿欧元贷款。美国通过其“千年挑战公司”（Millennium Challenge Corporation）也开始重新资助非洲和其他地区的基础设施项目。中国积极参与非洲基础设施项目建设对上述变化起到了一定的引领作用。一位南非外交官曾这样描述这一变化：“在中国对非洲产生兴趣之前，我们尝试与西方政府讨论基础设施或农业时，他们的眼神就一下呆滞起来。现在我们则经常会接到提供支持的电话。”

广义上讲，中国专注于贸易和利用政府机构而非私人企业来刺激发展的偏好，已引发了把“北京共识”作为一种可能的非洲发展新模式的讨论。一方面，中国确实从区别对待对非和对西方伙伴关系中获得了政治和商业优势；但是另一方面，中国不大可能有意输出一种替代性的发展模式，进而与国际金融机构的传统思维相竞争。尽管如此，中国的国内发展和与非洲的互动已经对经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨所称的 “市场原教旨主义”构成了严重挑战，从而提醒非洲和西方政府——发展的秘诀可以是多样的。

此外，中国对非援助灵活而又迅速的发放已经凸显了这样一个事实，即国际金融机构和西方许多发展援助机构未能理解为当地迅速提供援助的必要性，这些援助虽数量有限但却具有针对性。与一些西方人的假想正相反，被中国无条件援助所吸引的并非只有那些追求自我膨胀的贱民统治者。大型的援助基金确实应当专注于附加条件定位准确的长期项目，但另一方面，机动灵活、较少繁文缛节、对战后过渡起到关键作用的短期项目仍然缺乏足够的资金支持。正如利比里亚总统约翰逊·瑟里夫对世界银行总裁罗伯特·佐利克所说：“今天1美元的价值对我们来说胜过三年后的50美元。”

同时，中国对非交往也为其他国家开展对非外交提供了在表达尊重和词藻运用上的借鉴，甚至昭示了非洲带来的机遇。中国在其正式声明中强调“平等伙伴关系”以及绝对避免使用援助和依赖等词汇，已经开始对其他急于宣布其良好用意的国家产生影响。2008年3月法国总统萨科齐访问南非时，为了呼应中国有关非洲经验的说法，他不断提及“伙伴关系”，并且展示出一种西方传统对非外交中所缺乏的谦卑。在对华贸易的推进下，年复一年令人印象深刻的经济增长率将非洲重新塑造成为一个充满商业机会的大陆。2008年5月日本东京国际援助非洲大会的主题——“走向充满活力的非洲：希望与机遇的大陆”——反映出中国与非洲交往的模式如何影响了富裕国家的态度。中国还在与非洲领导人保持定期高层外交交往方面设立了令人钦佩的标准，西方国家对此应该学习。

非洲以外国家对中非关系的反应

非洲、中国、西方捐助国和其他新兴大国之间的关系日益相互交织。参与非洲事务的各方都密切注视着彼此在非洲取得的进展，一些非洲国家对于这种动态关系已开始加以利用。对中国而言，现实的挑战是：若要使西方国家不对中非紧密关系感到受威胁，这种关系至少不仅是“双赢”，而且应该是“三赢”。这意味着，中国、西方和非洲需要寻找能确保商业竞争不致影响各方核心利益的相处之道，从而保证每一方对于其他两方之间的双边关系都能安之若素。

美国

同中国一样，美国从非洲的进口也是以资源为主。2007年，美国从撒哈拉以南非洲进口额的80%是石油。同一年，尼日利亚再次成为美国在非洲最大、世界范围内第四大的石油供应国。由于美国担忧对中东能源的依赖，美国对非洲自然资源的兴趣和非洲大陆对美国能源安全的保障作用与日俱增。2000年美国通过《非洲增长与机会法案》，为撒哈拉以南非洲的部分国家提供了与华盛顿无自由贸易协议的国家中自由程度最高的市场准入，旨在促进非洲经济改革并鼓励该地区的自由市场经济。但是美国的进口专注于资源部类，在地理分布上也过度集中，不利于创造更多的（比起其他行业如纺织、制造业等）就业机会。

美国与非洲交往的规模和方式与中国显著不同。作为非洲最大的贸易伙伴同时，美国还是非洲大陆主要的直接投资国。2006年，美国在非投资达138亿美元，而中国仅为16亿美元。在满足资源需求的同时，美国政府明确强调要推行诸如良政、问责和尊重人权等价值观，以期与价值观类似的政府发展贸易并建立伙伴关系。中国在非洲除与当地精英阶层交往外，与工会等组织打交道非常缺乏经验，与非政府组织和公民社会的合作也存在较大难度，而美国则乐于与这些组织打交道。

2008年9月，非洲司令部成为美国第六个统一的海外军事司令部，受命专注预防战争而非进行作战，同时致力于增进区域安全和加强危机反应能力。另外，美国政府密切注视中国在非洲的行动。例如，2008年6月，参议院外交委员会就中非关系及其对美国政策的影响举行了听证会，中国与苏丹的关系受到特别关注。

欧盟（略）

印度

印度培育与非洲的紧密关系，主要受资源利益的驱动，同时也是为了争取改革后的联合国安理会常任理事国席位而寻求支持。目前印度四分之三的原油来自进口，这其中的四分之一源自非洲。与中国相比，印度在非洲的活动规模仍然较小，但印正在努力扩大与非洲的交往。

理论上，印度在非洲的外交和商业利益具有一些中国不具备的优势，但这些优势并未得到充分开发。印度在非洲大陆有一大批社会地位已经确立的移民，总体上比中国新近来此的移民更能与当地社会融合；与许多非洲地区共同使用英语；支持企业社会责任和社会一体化的家长式慈善传统。然而，如同一位印度官员所评：“我们（中国和印度）之间没有竞争；中国人已远远把我们甩在了后面。”以贸易为例，2008年印度对非贸易额为360亿美元，而中非贸易额为1068亿美元。

为缩短这一差距，印度采取的举措包括2002年由印度进出口银行和印度工业联合会发起的“聚焦非洲”项目，通过印非伙伴关系“秘密会议”来加强经济关系。受中国影响，印度也举办了规模相对较小的印非论坛，首届峰会于2008年4月召开。会上印度宣布，在未来5年内将向非洲提供5亿美元援助和54亿美元的信用额度。印度在对非经济外交方面虽落后于中国，但在与非洲发展安全合作方面却取得了相对成功，有效维护了该国在印度洋的利益。因为缺少像中国政府那样的雄厚资金可以让国有企业在竞争中胜出，印度正加强在技术转让、培训和技术指导方面的合作。例如，印度投资10亿美元与非洲联盟合资打造泛非电子网络，将印度领先的大学和医院与非洲的伙伴连接在一起。

日本

日本与非洲对话的论坛“东京非洲开发国际会议”肇始于1993年，远比“中非合作论坛”历史悠久。除此之外，日本还通过多边渠道向非洲提供了大量援助并取得积极效果。尽管受到全球金融危机和日本自身经济步履蹒跚的影响，在2008年东京非洲开发国际会议上，福田康夫首相仍然宣布，到2012年日本对非援助将翻一倍。

和其他大国一样，日本非常关注中国在非洲取得的迅速进展，学习中国的经验并与之展开竞争。日本公司原本只专注政府援助项目带来的机会，中国在非洲的活动促使这些公司开始考虑非洲资源和市场所具有的潜力。日本在非洲的投资落后于中国和印度，但其对非洲的兴趣正在缓速增长。

其他发达和发展中国家，不管是资源渴求型还是资源相对富饶型，受中国影响也纷纷加大了对非洲的重视力度，特别是在能源供应多元化方面，积极增进与非洲的商业联系。中国在非洲的进展为其他参与非洲大陆事务的国家既带来了挑战，也带来了机遇。中国对非外交促使其他国家更加仔细地考量自身与非洲的双边关系，并检视如何将自身与非洲的交往发展成为这样一种方式，即可以将商业竞争放置在合作外交的环境之内，从而既支持非洲的可持续发展，又能为其资源提供发挥作用的全球市场。

结论

在2008年的多数时间里，总统候选人巴拉克·奥巴马的竞选口号“变革”似乎充溢着美国及其以外的政治活动。中国领导人肯定发现，很难与那些竟相宣称自己正在催化变革的美国政客有同感。中国领导人的任务恰好相反。随着中国共产党执政将进入第七个十年，其目标是展示一个连续性的形象，强调现行制度的合法性和稳定性，同时审慎地促成那些对于继续保持权力所需要的现实变化。无疑，中国的党政机构一直在学习如何与非洲打交道，并在研究改进对非交往的过程中吸收的直接和间接的反馈。已经有一些迹象表明出现了变化。到目前为止，这些变化更像是中国采取谨慎的步骤使其对非政策逐渐迎合西方的准则，而非试图让非洲靠近中国的准则并远离西方的影响。

政策的变化离不开新的思想、环境和领导人的积极推动。危机的降临也会促使政策发生改变。中国领导层对在非洲面临挑战的认知以及改进后的反应，已经为建立中非持久关系所需要的政策调整奠立了基础。确保中国避免在出现危机的情况下被迫改变政策，不仅符合中国的利益，也符合非洲和西方的利益。

在寻求中国、非洲和西方之间三边关系的良性互动过程中，采取成熟的外交举措将使所有各方受益。那种把中国错误地划分成或者是威胁或者是伙伴的二分法，对西方外交没有好处。中国作为发展中国家捍卫者的姿态——已经越来越站不住脚——妨碍着三边关系的良性发展。面对政治、经济、社会和文化多个层面交往所带来的复杂多样性，各方的外交活动都应避免笼统概括或者夸大其辞。各种互动的事实状况应当指导有关动机与影响的理论，而不是反过来。

本书认为，一方面中国与非洲的贸易已经历了急剧的发展，另一方面贸易所赖以存在的政治框架依然正在形成之中。西方国家对这一框架将以何种形态形成有着切身的利益。与中国以及其他各方开展良好的外交交往应确保对此政治框架的形成产生显著的影响。在这一过程中，对于诸如可持续发展、良政、推动个人和政治自由等核心问题不应动摇。但是这里还需要强调的是，中国在非洲的利益与非洲大陆的发展、良政和民主并无内在冲突。事实上，比起虚弱而无声的伙伴而言，较强的非洲伙伴将更有助于为中国的投资提供稳定的环境，更能持久和满意地解决中国在投资中遭遇到的问题。

坦率而言，除了通过中国在非洲的挑战来鼓励和支持中国以外，西方并没有其他选择。西方应该心甘情愿而且通情达理地提供支持，意识到中国的经济发展和政治稳定来自于对现今国际体系的参与和融入。中国领导人也认识到了这一点，并对这一体系报有期待。茁壮成长的中非关系和由此产生的国际反应进一步提供了这样一个机会，即鼓励中国成为现有世界秩序中的一员，而非任其高高在上、烦躁不安并自树一帜。伴随亚洲经济的崛起，国际社会中力量与影响相对东移的前景在西方或他处常被焦虑地视作自由民主社会兴盛的潜在障碍。但是在这种东移确实发生的情况下，对诸如中国与非洲发展关系等问题进行深思熟虑、平衡而理性的外交努力，将有助于确保负责任的全球性权威的规则在改写中不至于修正过度。

Sarah Raine: China’s African Challenges, © 2009 The International Institute for Strategic Studies (IISS)

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