从早年的《法制与治理》到《立法者的法理学》，强世功始终把国家与政治作为思考的中心，力图构建起以中国自身为中心的话语体系。2004年，强世功被借调到香港中联办工作，其《中国香港》一书深刻接触到版图“统一”背后的文化统一与人心回归的困境。在他看来，港澳、台湾、西藏以及我们今天的新疆治理，都面临共同的问题。5月23日，本刊就新疆的治理与政策对强世功进行了专访。

“新疆政策的关键是要有明确的最高目标”

中国新闻周刊：当前，大家对新疆治理都非常关注，中央也推出一系列新的政策，您怎么看？

强世功：理解新疆问题要从三个角度入手。

其一，新疆问题固然是中国内政，但必须放在全球政治权力格局中来思考。说到底，无论台湾、香港和澳门，还是西藏和新疆，都是中国和西方进行政治较量的前沿阵地。在全球化背景下，这种政治较量增加了新疆问题的复杂性。

其二，新疆问题要作为特殊的边疆问题来思考。什么是“边疆”？从地理上讲，它处于国家领土板块的边缘位置；从政治和文化的角度讲，它是政治主权以及文化意识形态影响相对薄弱的地区。从中国历史看，中华文明是中心文化与边疆文化相互影响和交流的结果，其中最重要的是中心文化对边疆文化的影响，以至于人们往往不恰当地把这个过程理解为汉化过程。边疆与内地在文化思想上的不一致往往被族群、语言和宗教等因素所强化。我们的宪政体制中之所以采取民族区域制度和“一国两制”正是为了处理边疆问题。但目前的问题是：在民族区域制度下如何巩固和强化中央在边疆的政治权威，如何促进边疆与内地在文化思想上的融合，从而巩固人心的统一。这些问题不仅出现在新疆和西藏，也出现在香港和台湾，在香港我们称之为“人心回归”。因此边疆问题首先表现为是政治文化思想问题，尤其是政治认同和文化认同问题。

其三，新疆问题要放在改革开放以来的经济转型背景下加以理解，经济转型导致了社会分化，从而增加了社会不稳定因素。

中国新闻周刊：中央推出的新政策中，经济问题是不是问题的关键？

强世功：经济发展问题固然重要，但绝不能陷入庸俗的“发展主义”。经济发展不一定能解决族群团结，有时候反而会导致社会分化，制造族群紧张。新疆族群关系恰恰是在改革开放经济高速发展背景下变得紧张起来，因为不同族群适应市场经济的能力有所不同，而一些致富的少数族群精英提出更多的要求，甚至走向分裂的道路。我的意思是说，中央提出很多新的政策出发点是好的，但这些政策的效果可能是相互冲突和矛盾的。因此，必须有一个更高的政治目标来统领各项政策，使得各项政策的落实有利于实现这个目标。

中国新闻周刊：在您看来，理解新疆治理问题的关键是什么？

强世功：新疆的治理不能着眼于新疆本身，而必须放在中国发展的整体战略中来思考。应当把新疆、西藏、台湾和港澳等放在中华民族崛起背景下，思考中国国家建设的战略。这里存在两个问题：一是中央治理新疆的最高目标是什么？为了实现这个目标，采取哪些战略，包括眼前的和长远的？这意味着要有一个现代、有效的决策机制，形成一整套完整的国家发展战略来处理新疆、西藏、台湾和港澳问题。目前，我们的对台工作、港澳工作、西藏工作和新疆工作是相互独立的，但在应对全球化时代的复杂问题上，这些工作具有类似的规律性，应当在决策层面上打破目前的分割局面，相互借鉴和促进。二是目前推出的各项政策是否有效实现这个目标？这意味着要有一个有效的政策协调和整合机制，避免部门和政策之间相互扯皮和打架。

中国新闻周刊：在您看来，新疆政策的最高目标是什么？

强世功：近代以来中国一直面临的问题就是在全球化背景下独立主权国家的建构问题，这个问题至今还没有完全解决，由此才有我说的这些“边疆问题”。当代中国的核心问题依然是继续近代以来的国家建构，只不过时代不同，问题表现也不同。如果说台湾问题的最高目标是统一，港澳的最高目标是长期繁荣稳定，那么西藏要解决的问题是政教关系，新疆要解决的问题是族群融合。因此，新疆政策的最高目标就是要促进族群融合，任何政策的制定和落实必须有利于族群融合，而不是族群分离。在这方面，我认为美国解决族群问题中提出的“熔炉理论”对我们有很大的借鉴作用。

“民族融合的核心在政治认同”

中国新闻周刊：把族群融合作为最高目标检讨我们目前的新疆政策，核心问题在哪？

强世功：族群融合绝不能理解为汉化，而是在保持族群文化多样性的前提下，各族群相互尊重、相互支持、相互理解，自觉地维护中华人民共和国这个政治共同体的统一并在政治上认同奠定中国的精神基础。为了实现这种族群融合，不仅要进行经济和社会的融合，而且要进行法律与政治的融合，最终是促进思想意识形态的融合。在这个意义上，经济融合不是单纯的经济发展问题，而是要把新疆经济整合到整个国家经济发展战略中（就像目前港澳经济已经整合到内地经济格局中），巩固和强化新疆与内地的经济纽带。社会融合就包括族群之间的人口流动、社区建设和通婚等方面。政治融合就包括把新疆的少数族群的精英整合国家政治阶层中，尤其要充分利用并巩固共产党这一政治整合机制。法律融合就是推进族群在公民身份上的人人平等。但最难、最核心的是文化意识形态融合，也就是增加少数族群对国家的政治认同和文化认同。这几方面的融合要齐头并进，相互促进，任何单一维度的融合都难以长期凑效。

中国新闻周刊：如果按照融合的目标，您怎样看过去60年的新疆政策？

强世功：简单来说，前三十年中央治理新疆的最高目标就是族群融合。首先就是汉族入疆，帮助新疆的经济、社会和文化发展，只有这样才能谈得上融合。新疆建设兵团就是强力推动族群融合的重要举措。其次，充分发挥党的整合机制。共产党本身就是一个独立于族群、社会身份和性别等社会要素的政治熔炉，它通过“阶级”概念以及穷人翻身解放运动把少数族群的下层百姓整合在国家的政治生活中。新疆库尔班大叔骑毛驴进北京拜见毛主席具有强烈的政治意含，象征着中国的政治基础从帝国向民族国家的转变，即国家的政治基础不是族群，而是阶级。最后，就是文化整合，推动汉语教育乃至一些被批评为极左路线的汉化政策。这些政策可能有不完善的地方，但目标很明确，也很有效，奠定了中央治理新疆的基础。

改革开放三十年，在发展经济的思路下，新疆政策实际上迷失了方向，甚至背离了族群融合目标。比如中央政策让大批汉族的干部和群众撤离新疆；经济改革导致内地其它族群进入新疆仅仅为了赚钱，而没有与当地族群形成稳定的社会关系；基层的衰败导致汉语教学集中在少数中心城市，清真寺取代了学校，致使社会下层失去了与国家的文化纽带，开始接受另一套教育。这样在思想意识形态方面不是走向融合和统一，而是走向分裂。而“阶级”概念的衰落增加了政治融合的难度，法律上的族群不平等甚至歧视，也阻隔了族群融合。

中国新闻周刊：您前面提到美国的例子，美国的族群融合模式是否适合中国？

强世功：“熔炉”比较好理解，但关键是如何融，融到什么里面。美国的模式的精神基础是自由主义，在此基础上才能形成目前的多元格局。因此美国模式最终只能融到宪法中。宪法在美国之所以这么重要，就在于它是把不同族群融为“美利坚民族”的工具。这样的模式不符合中国的历史和现实，但有许多值得借鉴的地方。

中国新闻周刊：那适合中国民族融合的模式是什么？

强世功：首先要问：各族群融合为中华民族的精神基础是什么？显然不是自由主义，而是儒家文化。正因为如此，中华民族的融合模式也不同于美国，也不可能是简单的多元主义。中华民族的融合模式必须强调一个特点：即族群中有大的族群和小的族群，要让这些不同族群之间平等相处，就不是用形式上的平等来掩盖实质上的不平等（这恰恰是美国模式的精髓），而必须强调大的族群对小的族群的帮助和扶持，从而最可能追求实质平等。而这个政治责任必须有最大的族群汉族来承担。因此，中华民族的融合会成为是汉族的责任，汉族要在这方面做出更大的牺牲和贡献。这恰恰是中国宪政模式的特征，包括我们的政党融合机制和区域自治制度等。

但面对现代法治观念的兴起，我们应当借鉴美国模式中的需要积极要素。把作为族群融合的政治基础从“阶级”概念转向“公民”概念，从强调族群平等转向强调公民个人平等，贯彻法律面前人人平等的原则，尤其要保护少数族群的权利。比如在新疆，汉族就是少数族群，在刑事、民事法律制度上受到了与其他族群不同的待遇。这表面上是其他族群的优待和照顾，但实际上构成了对汉族在新疆作为少数族群的歧视，这显然妨碍了汉族在新疆长期扎根，不利于族群之间的融合，导致了新疆汉族与少数族群之间的相互敌对。

“关键是淡化民族身份认同”

中国新闻周刊：您刚才提到了非常重要的一点，就是民族融合的关键在于共同的文化意识形态。那么文化交流的关键要素是什么？

强世功：首先就是语言。历史学家已经指出，中国长期统一的重要原因是秦代的文字统一。因此，族群融合的首要条件就是推广汉语和普通法，因为在今天的经济格局中，全世界都在学习汉语，少数族群若不掌握汉语和普通话，必然在市场竞争中处于劣势地位。发展经济、改善民生，不是对少数族群大搞扶贫，而是从根本上提高他们的文化水平和竞争力，普及普通话。在这方面，香港就是一个教训。香港回归之后推行粤语的母语教学，结果导致香港教育中英语滑坡，而普通话又未能普及，影响到香港经济的竞争力以及与内地的整合。

中国新闻周刊：请您讲讲干部交流机制与民族融合这个最高目标的关系。

强世功：我刚才说了，要充分利用中国共产党这个族群融合机制。既然党是超越族群、社会身份、信仰和性别的因素的先锋队组织，那么就要促进不同族群的党员在党的体系中的流动和融合。目前，我们的重要思路是选拔大批的援疆干部，但还应当鼓励边疆少数族群的干部到内地进行挂职、锻炼。只要在党的层面和机制上实现了族群整合，那么在国家层面上比较容易实现族群融合。只要在党的层面上形成了政治共识，也很容易在国家层面上奠定政制认同。

中国新闻周刊：实际上要淡化族群身份认同，但我们做的正好相反？

强世功：对少数族群的文化保护不能变成族群上的刻意分割。应当纠正“少数民族”这个概念的误用，代之以更为科学严谨的“少数族群”概念。“民族”（nation）是政治概念，与民族国家和民族自决联系在一起。汉族、藏族、维族等都不是政治概念，而是一个种族或文化概念，属于“族群”。我们有五十六个族群，但只有一个民族，就是“中华民族”。相应地，自治区名称中也应当取消其中的族群概念，比如新疆有许多少数族群，称之为“新疆维吾尔族自治区”实际上就对其他族群不公平。因此，应当选择适当时机，把自治区或者自治州等名称中的少数族群的名称去掉，直接称“新疆自治区”、“广西自治区”等更为恰当。

与此同时，在教育领域中就应当取消目前的民族学校，这个特定历史条件形成的教育体制在“阶级”整合失效的今天疑凸显并强化了族群身份，造成了族群的无形隔离。同时，民族学校的教育质量普遍较低，采取这种特殊政策，实际上对对少数族群构成了潜在的歧视，不符合宪法中的平等保护。相反，让不同的族群在一起上学、生活，有助于形成稳定的社会关系网络，有利于族群的社会融合。

“需要对现有政策进行梳理”

中国新闻周刊：您始终强调文化的功用，从这方面加强族群融合我们可以做哪些工作？

强世功：关键在于掌握文化领导权或意识形态领导权。一方面当然是哲学层面的，如何全面阐述中华民族融合模式的精神基础。另一方面乃是文学艺术领域，通过电影、音乐、小说等文化形式记载、保留和复活民族融合的记忆。比如关于新疆，我只记得历史上土尔扈特部的故事，60年代的《冰山上的来客》，最近有《戈壁母亲》。总的来说，该领域的文化产品非常少。50、60年代以来，一批又一批内地大学近援助边疆，许多就生活在新疆或献身于新疆，大多数晚年都回到了内地。关于他们的故事，尤其是与新疆少数族群共同生活的岁月，如今基本上封尘于历史之中，需要人们唤醒这些民族融合的历史记忆。在这些现象背后，说明我们缺乏一个明确的文化战略。需要注意的是，冷战以及后冷战以来，美国中情局为分裂我国就采取了一套长期的文化战略，许多著作甚至成为我们研究的参考资料。

中国新闻周刊：您一开始就提出，新疆问题要放在全球化视野下，它和新疆问题的解决有什么关系？

强世功：我们看过去六十年的民族政策，很多是有远见卓识的。有些政策在当时有很大的作用（比如建设兵团）但目前时代变了，条件也变了，也需要我们与时俱进，在新的环境下进行创新或者创造性转化，而不是简单的废除。在这些环境变化中，最大的变化一方面是经济的全球化，另一方面是后冷战时代西方世界独占了文化和意识形态的主导权。因此，处理新疆、西藏、台湾和港澳问题一样，实际上是中华文明与西方文明之间的一场持久竞赛或持久战。目前，我们在经济领域去了相当的成就，我相信从国家战略角度对新疆经济进行重新布局肯定会全面提升新疆与内地经济的融合，但我们还应当把经济领域的成就转化到文化思想领域，开始争夺文化和意识形态的领导权。在这方面，我们可资利用的不仅是西方自由主义传统和马克思主义传统，更应该发掘利用古典中国的政治和文化传统。这无疑需要比经济建设更艰苦的努力。