海裔：康有为《拟中华民国宪法草案》评注(3)

弱势议会

辛亥革命推翻君主专制，标举“主权在民”原则。一些理论家直接从这一原则推出一个议会中心主义的政体。如王宠惠指出：

盖共和国之主权，在国民全体，虽一国之政治莫由直接取决于国民，然以议院为国民之代表机关，民意自不患其不达，是以议院曰可，即不啻为国民之所可。政府不得而否之也。议院曰否，则不啻为国民之所否，政府不得而可之也......政府，不过为执行同意以求达此目的之机关耳。[39]

这一理论将议会当作主权机关，将行政机关仅仅视为议会意志的执行机关。但对于议会可以处理的议题的范围，并没有做出限定。它的致命缺陷在于对议会干涉具体行政事务的倾向毫无防备。[40] 在一个大国里，没有受过专门行政训练、人数众多的议会并不适合处理具体行政事务，如果硬要干涉，往往是对行政形成更大的掣肘。

王宠惠“以议院为国民之代表机关，民意自不患其不达”一说，在经验层面上是否成立，取决于一点：议会是否能够忠实地代表人民的意志？而在这个问题上，康有为表示了强烈的怀疑。康有为常以摄影来比喻代表（representation）。一张照片上能够拍摄的人数是有限的，当代表和选民的人数比例较高，就越能摄清国民的影像。但中国人口太多，必将稀释议员的代表性，[41] 政治代表的质量不容乐观。在对第五十六条的讨论之中，康有为提出一个极具经验性的观察：“…… 区区少数议员，下之非举国民意之公，近在京邑，上之易为总统威势所胁，而以任修宪法举总统之大事，其害不可言。”[42] 正是考虑到这些经验性的因素，康有为反对以国会两院作为最高立法机关，而要求添加地方各县选出的专门代表，组成国民大议会来修宪和选举总统。

在民初的政治辩论中，尚未出现类似美国立宪辩论中联邦党人和反联邦党人就政治代表所展开的争论。但这一发生在北美的争论对于我们理解民初语境中的政治讨论是有益的。联邦党人采取了高度精英主义的“代表”观念，按照这一观念，代表由选民选出，但不必严格按照选民的意图行事，可以实施自己的自由判断。因此，选举代表的选民数量并不影响当选人的代表性。而反联邦党人则着重于强调代表和选民之间的相似性——他们不必是杰出的人才，但必须能够充分反映其选民的生活和兴趣。[43] 康有为用的“摄影”比喻，对应的是反联邦党人对于“代表”的理解。他的分析表明，如果从“相似性”去理解政治代表，考虑到民初的选民和代表比例，其结论会令“议会中心论”者沮丧：这一届议会明显缺乏代表性，如何能心安理得地将自身作为主权机关？

那么，如果我们采用联邦党人的精英主义“代表”观念来看当时的政局，结果又是如何呢？这样一种精英主义的“代表”观念不要求我们注意代表和选民的相似性，而是重视代表的政治能力。而能力如何，很大程度上只能从结果来判断。在这里，政党和党争的存在，使得问题进一步复杂化了。

在周游列国过程中，康有为考察过欧美日许多国家的政党状况，很早就认识到政党对于一个急剧变迁的社会中的政治体系的稳定具有至关重要的意义。在1912年5月所作《奥政党考》一文中，康有为将奥匈帝国政治不振的部分原因归结为“议院党太多，论太散，政太不公不平”。[44] 各党代表狭隘的民族、地域利益，只顾本党之私利，相互掣肘，造成政局的极大混乱。意大利有七个政党，其结果与奥匈帝国类似。而反例则是英国与日本，其议会中只有两三个政党，因而很容易达成共识。德国虽然政党众多，但皇帝权力大，对党争有所节制，不至于造成不良后果。从这些经验观察中，他总结出政党数量和国家治理质量之间存在一种负相关性：政党越少，国家治理质量越高。[45] 因而，1912年，针对中国民初的政党状况，康有为就提出“成大政党，得国会内阁之合一政党”的主张。[46] 他希望中国的政党不要“分地划界”，而是不断整合，最后成就两党政治。[47] 然而，这一主张在民初举步维艰。自从废除科举制度之后，大批读书人欲晋身仕途而不能，党禁一开，都将组党、入党作为入仕的捷径。一时“大党并立割据，小党星罗棋布”[48]。政党多以暂时利益合，而不以政纲合，纪律松散，跨党现象盛行，甚至国会中的政党也对本党议员缺乏实质控制力。[49] 这些因素使得首届国会争论纷纭，难以达成共识。

在康有为看来，在政党不成熟的状况下，赋予议会过大的权力，可能会对行政产生强大的掣肘作用。基于这一担忧，康有为刻意缩小了议会的权力，使之弱于法兰西第三共和国议会的权力，更不必说《天坛宪法草案》规定的“超级议会”了。试将康有为关于议会的规定与《天坛宪法草案》有关规定对照如下：

表二关于议会权力规定比较

项目

康拟宪法草案

天坛宪法草案

议员薪俸

不给俸，惟还往给舟车票

无左列规定

议员任期

参议院议员四年一任，两年改选其半，下院议员两年一任

参议院议员六年一任，每二年改选三分之一；众议院议员任期三年

两院权力对比

两院于提案及议决之权平等，惟财政案由众议院讨议，而参议院得修正之

无左列规定

议事人数门槛

三分之一

半数

弹劾案之审理

参议院会同大理院、察院审判

参议院审判

倒阁权

无倒阁权

众议院以列席人数过半通过，可倒阁

国会常任机构

不设国会委员会，改设国询院，监督总统行政，选举司法、都察、审计诸长官

设国会委员会，在国会闭会期间，代表国会行使诸项职权

选举总统，修宪，割让疆土

国民大议会（两院议员+县特别议员）议决

国会两院作为最高权力机关，可议决

对总统命令的合法性审查权

法院行使该权

国会行使该权

从上表可以看到，康式国会与《天坛宪法草案》所设计的国会在权力上形成鲜明对比。《天坛宪法草案》所设计的国会可以说是一个“超级议会”，拥有压倒行政的权力；而康拟宪法草案，却极其注意限制议会，尤其是议会下院的权力。

康有为规定议员不给薪，只报销路费，这从技术上就使得许多议员根本不可能常驻国会进行讨论——相应地，他降低了议事人数的门槛，有三分之一到场即可开议。这一规定对于未来的选举必然会产生影响，使得一些财产状况不佳的人士望而生畏，假以时日，必然改变国会议员结构。这无疑是一个求稳定，而非扩大政治参与的规定。

康有为所规定的议员任期也比《天坛宪法草案》短得多，对他来说，这是出于发掘人才的需要：“吾国既行共和，事事草创，宜多变易，以补偏敝。且吾国土广民众，议员之额大少，而望亦难孚，宜频更迭代，俾人才得随时发露，尤其要也。”[50] 对于“人才”的期望，表露出康有为在政治代表问题上所持的精英主义立场。康有为并不仅仅希望国会成为纯粹的民意代表机关，而是期望选举能够产生治国之才。议会制-责任内阁制的政府体制使得议员有被遴选入阁，成为行政人员的机会。康有为还设立像国询院这样的辅政机构，其三分之二成员由国会两院选举产生，这也是试图给议会中的人才进一步参与行政的机会。[51]

康有为特意以上院的权力来制约下院，规定两院提案权和议决权平等，参议院可以修正众议院通过的财政案。依康有为解释，这是借鉴了法国下院权力太重造成政局不稳的前车之鉴。在审理弹劾案的时候，康设计由参议院会同大理院、察院进行“三司会审”，这有接续中国古代“三司会审”传统的意图，但也是防止审判弹劾案的权力为议会所垄断。而一些重大事项，如宣战、媾和、订约、迁都、筹军饷，康有为认为可应总统和议员提议，由两院合议。两院意见不同的，以三分之二多数表决通过。这也是为了防止下院坐大，两院制变成实质上的一院制。

而不赋予议会以倒阁权（不信任提案权），则是康有为宪制中最具标志性的规定之一，与王宠惠宪法不赋予总统以解散议会权形成鲜明对比。康有为的解释是时局需要：“以今议员方骄甚，党争又剧，且非如英之两大党以维持其后，人才寡乏，若有不信任例，则日月易一内阁，百政皆废，必至陷于无政府而后止。”[52] 在中国政党制度尚未发展成熟，行政人才缺乏的情况之下，贸然放开倒阁权，会造成无政府状态。因此，有必要给予行政权力某种保护，使之保持稳定性和连续性。

经过康有为的改造，两权已经出现明显的失衡，我们或许不禁担心：一个受到如此削弱的立法机关有能力阻止行政机关的恣意和专权吗？在这里，有必要考虑康有为对第三权的设计。康有为是最重视司法权力的民初宪政思想家之一。康拟宪法草案第63条提出仿照美国设立独立的司法部门，又仿照英国大法官（Lord Chancellor）虽入阁，但地位尊于其他阁员的制度，由民国副总统出任司法部门的正总裁（即司法总长），不列入国务员之中，保证司法权在整个宪政体系中获得足够的权威。[53] 法院享有对总统命令的合法性审查权（含违宪审查权，在《天坛宪法草案》中合法性审查权归于国会）。这一设计和他对中国传统政治体制的弱点的判断有关：中国土地辽阔、交通不便，中央监督难以奏效，很容易出现枉法的地方官，致使人民求告无门，即便能到京城部院告状，中央官员也倾向于对地方官员包庇开脱。民怨日积月累，酿成革命。“此实中国二千年制度之疏，乃知三权鼎立之义之精也。”[54] 因此，他不满足于时人仿法国体制建立平政院（行政法院）的主张，而是试图让司法部门承担起更大的行政监督责任。

若隐若现的德国模式？

至此，康有为已勾勒出他设想中的中华民国基本宪政结构。按照他在“发凡”中的交代，这一模式以法兰西第三共和国模式为基础，适度加强总统的权力，但又要避免美国总统制模式的一些弊端。我们可以检验一下康有为的设计是否严格遵循了他自己所划出的路线。我要提出的假设是：康有为宪法草案固然公开参照了法、美国、英等国家的宪法，但就其精神实质来说，与德意志第二帝国宪法似乎有相当大的契合之处，后者极有可能是康有为的一个隐秘的参照系。

在康拟宪法下，总统兼任国家元首和行政首脑，这是典型的总统制做法。总统并非由议会两院选出，而是由地方议会代表和议会两院代表合成的国民大议会选出，这可以说是介于总统制和议会制之间的做法。取消议会的倒阁权，也使得行政和立法之间的关系接近总统制而非议会制。

而如果仔细考察康拟宪法之下的总统权力，可以发现它其实已超过美国总统的权力。康有为是如何逐步推出强势总统呢？第一，以议会制的名义，康有为赋予其总统以美国总统不拥有的停散议会权；第二，以议会制下内阁和议会多数党必然合一，因而无需议会特别同意的理由，康有为赋予康拟宪法下的总统以自主任命国务员的权力。但在这个地方，康有为施了一个不易被人觉察的法术：因为总统是由国民大议会而非议会两院产生的，在地方议会代表和议会两院代表分歧较大的情况下，赢得国民大议会多数的总统，未必会赢得议会两院多数，“内阁和议会多数党必然合一” 的情况并不总是发生，最终结果是行政和立法处于不同党派的主导之下。即便在这个时候，总统仍然可以通过自己的任命权，实现自己的意志，不至因为议会的反对而进退失据。

如果康有为设计的总统比美国总统权力更大，是否落入他所批评的美国总统制的窠臼呢？在这里，我们就要详细考察他对美国总统制的批评。他的批评重点并不是落在这种权力的专制色彩上，而是担心各种势力对于这一位置的竞争引发变乱。他刻意避开了美国的“全民选举”体制，而采取了由地方议员代表和国会两院代表合成国民大议会进行选举的办法，就是试图将竞争限定在一定范围之内。此外，他的批评着重点落在美国总统制下行政和立法间隔过大、缺乏沟通的弊端。他以议会制名义所作的制度设计，综合了议会制和总统制中有利于行政自主性的因素，而弱化了诸多不利因素，其实质精神不在于鼓励议会中的多数党通过选举和组阁，自下而上控制行政权，从而实现行政和立法的一体，而在于促进行政和立法两权之间的沟通与合作，并保证在议会不够配合的时候，总统仍然有足够的行事自主性。

如果以上分析成立，康有为赋予议会的权力是否过小，以至于跌破了共和宪政的底线？我想情况并非如此。只要和袁世凯在1914年炮制的《中华民国约法》相比就可以看出，康拟宪法下的议会仍然有几项极其关键的实质权力：制定法律的权力、定税的权力、批准政府预算的权力以及对于总统和国务员的弹劾权，等等。议会不处于核心的地位，但也并不至于沦落到“橡皮图章”的地步。行政机关尽管权力很大，但也受到立法机关和司法机关的监督，并不具有为所欲为的可能。

这一“强势总统+立法与行政充分沟通协调”的体制，已经离法兰西第三共和国宪制这一原初参照点较远，而是接近了威廉二世主政时的德意志第二帝国宪制。康有为是如何勾勒这一宪制基本面貌的？

康有为曾“九至柏林，四极其联邦，频贯穿其数十都邑”[55]。在1907年所作《补德国游记》中，他指出德国在三四十年前，是“小国杂乱，破政不修”，但自从统一以来，“大跃为万国冠”。康有为一气列举了德国的十一个“第一”，从武备、政治数到音乐。德国在短时期内的飞速发展，给他留下了深刻印象，这甚至让他得出了“德政治之美，实甲百国”[56] 的结论。甚至英国和法国这样的先发展国家，也已落后于德国。两国的问题在于 “自由太甚，则痿而难举”，具体到制度上，康有为指的是议院太强，政治领导权太弱。

强势行政权是德国宪制的核心。康有为对德皇威廉赞赏有加，“威廉之才，诚英绝冠大地者也。”[57] 罢免俾斯麦之后，威廉独揽行政权，兼任议长的首相只起到辅政作用。议会之中虽然党派众多，但党争受到君主抑制，不至于妨碍大政方针。但同时，康有为也并不认为德国联邦议会是橡皮图章。联邦议会掌握着立法与定税两项大权，“君虽有行政之大权，而不能出法律之外，故民不蒙专制之害。”[58] 一位“明察勇敏”[59]的强势君主和一个有基本实权的议会相互补充，“既有议院以民权立法后，君主本难专横，而有贤君专制以行政，则配置适得其宜。”[60]

流亡中的康有为一再呼吁清廷实行戊戌变法中没能实现的君主立宪，他所推荐的也是德国的模式。在他看来，“苟未至大同之世，国竞未忘，则政权万不可散漫。否则其病痿而不举。但具虚心以研天下之公理，鉴实趾以考得失之轨涂… 遂觉德为新式，颇适今世政治之宜；而英、美亦若瞠乎其后者，微独法也。”[61] 近代国际霸权政治横行，弱小民族生存困难，中国受列强瓜分和控制，形势尤为紧迫。因此康有为在作于1904年的《德国游记》中，希望中国效法德国的“赶超模式”：“窃欲吾国有以取法之，则吾国之大，其盛尚非德所比也。”[62] 这意味着，他主张皇帝掌握实质行政实权，有自主用人权和停散议会权，而议会也有立法、定税等实权，二者各得其所，相互促进。康有为甚至指出，中德两国人民风俗上的相近，使得这种借鉴有成功的可能。[63]

武昌起义之后，清廷岌岌可危，康有为与时俱进提出“虚君共和”，搁置德国模式，转向英国模式。在作于1912年1月的《汉族宜忧外分勿内争论》中，康有为将清廷匆忙颁布的《宪法重大信条十九条》界定为一个标准的虚君立宪模式。[64] 皇帝如同英国君主一样，没有实质行政权，行政权力掌握在议会选出的总理大臣手中。但随着清帝退位，袁世凯出任总统已成定局，“虚君共和”也成为泡影，康有为不得不寻求新的模式。而民初政党政治的混乱状况，则将他再一次推向了德国模式——尽管没有皇帝的头衔，总统却不妨具有接近德国皇帝的行政权力，以实施强有力的行政领导，应对民国初期的内忧外患。这是康有为在其民国宪法草案中无法明言的：将英国的君主立宪论证成“虚君共和”，已经是勉为其难之举，如果将“实君”的德国宪法也拉入“共和”，那就会使得“共和”一词无法可用。但这并不妨碍康有为在其宪政设计中借用德国政制精神。

“康拟民国宪法草案暗用德国宪法”的假设尽管缺乏直接的文本依据，但可以从历史情境中得到充分支持。康有为毕生忧虑国家危亡，被德国模式吸引，正是因为德国作为一个后发展国家突飞猛进的实效。他在流亡期间所萌生的对于德国的强烈倾慕，并未因为民国成立而打断。1916-17年，在黎元洪和段祺瑞因为是否参与第一次世界大战而发生“府院之争”，知识界为是否参战而掀起大辩论的时候，康有为强烈反对参战。1917年4月，康有为致电黎元洪和段祺瑞，指出北京政府对德宣战是愚蠢和不负责任的，不管胜负，事后都很有可能遭到德国的报复。[65] 在流亡期间对德国国势的观察，无疑影响了他此刻的政治判断。

那么，为何在1917年的复辟之中，康有为主张回到1911年革命爆发之后清廷匆忙中指定的《宪法重大信条十九条》（其中规定接近英国式的君主立宪制），而非建立德国式的君主立宪制？溥仪年幼是一个极其重要的因素。但更重要的原因是“自经革命，君臣之义已隳”，[66] 康有为非常清楚，革命之后，尊君风俗趋于淡泊，已不可能支持一位像威廉二世那样的强势君主。

如果我们对康有为的几个宪法方案按理想程度排序的话，那么可以得出如下序列：德国式君主立宪＞英国式虚君共和＞暗中参考德国模式的共和宪法（即《拟中华民国宪法草案》中的宪法方案）。

德国式的君主立宪是最佳的，行政和立法各得其所，政治有序而不散漫，是宪法中的“赶超模式”。但它的实施需要特殊的历史条件：它必须有“君臣之义”传统的支持，更需要君主本人英年有为。光绪帝具备后一个条件，而处于幼龄的溥仪显然不具备。英国式虚君共和不是“赶超模式”，但是一种稳妥的模式。君主有权威而无实际权力，能够起到政治聚合作用，但又不会干预政治过程。各派政治势力争夺总理大臣职位，由于君主坐镇其上，不会造成严重变乱。但“虚君共和”并不是任何一个君主都能实施的，没有传统支持的篡位者不能获得君主的权威。

而一个暗中参考德国模式的共和宪法则适于君主被废、内忧外患严重的形势。总统没有君主所享有的传统权威支持，更易受党争影响，因而其权力尤其需要保障。这样的总统也更需要得到传统资源的支持。只有保持文化传统上的延续性，才能保证中国的政治变迁平稳进行，不至于引起法国式的大动荡。对康有为来说，保持传统的延续性不仅仅是一种文化主张，而是具有正人心、防变乱的政治考虑——康有为自己的表述更为夸张：“救人心，易风俗，张四维，保国种。”[67] 尽管“虚君”的肉身不再存在，其灵魂却可以在场，将整个政治共同体聚合在一起。只有考虑到这一点，我们才能理解其以儒教为国教（第九十六条），沿袭旧传经义、典章、律例、法规（第一百零六条）的用意所在。

时势遽变，而宪法也应当与时俱进。一个理想的政治模式，因为时势的变化，也许就会变得不可操作，因而必须思考新的可能性。这种对于时势的敏感，早已经在康有为今文经学的“三世说”中埋下了根苗：据乱世、升平世、太平世各有其治法，相互之间不能替代。而这一原理运用到特殊的时局中来，就有了二十世纪初康有为宪法设计的“三变”。但无论哪一“变”，康有为都努力将残存的传统政治和文化权威作为积极资源来运用，以尽快塑造新的政治权威，防止社会在急剧的变革之中无所适从。

(责编：RXX)