郑广怀：劳工权益与安抚型国家

——以珠江三角洲农民工为例

内容提要：基于对当代中国国家与劳工关系的考察，本文构建出一个“安抚型国家”的探索性概念。它大致具有三个方面的特点：一是“模糊利益冲突”，即国家维持现状，就事论事地解决问题，而非推进不同社会群体的利益协调机制;二是“言行分离”，即国家更多采用政策实践来解决问题，而非按照公布的法律法规和政策本身(政策文本)来解决问题，政策文本在实践中更多不是作为标准而存在，而是作为“参照”而存在;三是“点面结合”，即国家在整体上对劳工进行“精神安抚”(意识形态宣传)，在个别问题上进行“物质安抚”(如对坚持维权的农民工给予补偿)。

　　Abstract：This paper proposes a tentative notion of “propitiatory state” to describe the current relationship between the state and the labor in China. The notion has the following three implications. First, the state always tries to gloss over the conflict of interests and deal with problems in an improvident fashion rather than advancing a coordination mechanism for real solution. Second, the state always tries to implement contingent practices rather than following the promulgated laws and codified policies. In other words, the codified policies are taken as dispensable reference rather than mandatory standard. Last, the state always tries to provide morale propitiation for workers in general by virtue of ideological propaganda and material propitiation for the more recalcitrant labor rights fighters in particular.

　　一、问题的提出

　　2008年以来，在劳工权益保护和劳资关系调整领域，最引人瞩目的事件莫过于《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)的实施。就具体规定而言，该法对劳动合同的规范更为严密，其保护劳工的强度与台湾现行法律相比毫不逊色[1]，有效地促进了我国劳动者基本人权的保障[2]。从效果预期来看，该法被认为是更符合市场经济发展的规律，更有利于劳动者合法权益的保障[3]。有研究者更是指出，长期而言，该法对企业、劳动者和社会都将是有利的，有助于构建和发展和谐稳定的劳动关系, 并最终促成人与经济的协调发展[4]。

　　然而，与对《劳动合同法》实施的良好愿望相反，该法实施近两年来，并未在劳工权益保护领域发挥应有的作用。Wang, Appelbaum, Degiuli & Lichtenstein指出，《劳动合同法》出台后遭遇了雇主的强烈反对，他们运用各种手段抵制或规避该法的执行，导致该法在实行过程中收效甚微。例如，迫使劳动者辞职后再重新与其签订劳动合同，以规避“无固定期限劳动合同”的施行[5]。冯同庆的调查则表明，《劳动合同法》实施之初就处于“被规避、被冷落”的状态[6]。张永宏的研究也发现，在《劳动合同法》生效以后，街道办事处在劳资纠纷中的人为地降低了法律的执行标准，以预防可能出现的社会不稳定因素[7]。

　　那么，造成这种法律规定与实施效果的巨大差异的原因究竟在哪里呢?除了通常提到的法律规定本身的缺陷和法律执行中的具体问题，它与现有的国家治理形态和国家角色有何关联呢?如果我们跳出既有政策执行研究的局限，又可以获得什么新的启示呢?

　　2000年4月20日，李瑞环在接见“光彩事业迈向新世纪国际研讨会”国际代表时的讲话中，明确引用了明朝政治家张居正“为政之道在于安民，安民之要在于察其疾苦”的论述[8]。自此之后，类似的“安民”论述一再出现在党和国家领导人的公开发言和视察活动中。例如，“通路、保电、安民”是当前的主要任务[9]、“为政之要首在利民，为治之道重在安民”[10]，“世博会不是扰民的，而是安民的”[11]，“为政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦”[12]。受到这种“安民”论述的启发，本文试图提出一个“安抚型国家”(propitiating state)的探索性概念，探讨劳工权益与国家形态之间的互动关系。

　　二、文献回顾

　　目前对中国国家形态的讨论大致可以分为两种分析思路：单一形态的分析思路和复合形态的分析思路。前者关注的是国家形态的某个侧面。后极权主义(post-totalitarianism)和全能主义(totalism)侧重从政治层面看待中国的国家形态，关注其在失去极权主义某些典型特征(如意识形态的绝对主导、政治运动的重要性、魅力型领袖的号召力)后形成的国家形态，如一党领导、对政治组织、社会组织、新闻媒体和武装力量的控制等[13]。发展型国家(developmental state)、掠夺型国家(predatory state)和监管型国家(regulatory state)侧重从经济层面看待中国的国家形态，关注国家在经济发展中的角色和功能[14]。法团主义(corpotatism)侧重从社会层面看待中国的国家形态，关注国家如何通过社会组织控制社会或社会如何通过类似方式影响国家[15]。

　　与这种单一形态的分析思路不同，不少学者试图整合政治、经济乃至社会层面的国家形态，提出了一系列复合形态的关于国家形态的论述。戴慕珍(Jean Oi)提出了“地方国家法团主义”(local state corporatism)的概念，试图整合国家形态的政治与社会层面，关注地方政府与庇护主义(clientalism)网络的关系[16]。林南(Lin Nan)构建出“地方市场社会主义”(local market socialism)的概念，旨在将旧有的社会主义意识形态(政治)、市场机制(经济)与地方网络(社会)三个相互影响的因素纳入一个统一的分析框架[17]。以上述讨论为基础，张弘远进一步提出了地方法团主义发展模式(local corporatist development model)，融合了发展型国家、法团主义与后极权主义等概念的内涵[18]。

　　类似地，吴玉山指出，后极权主义忽视了中国正在成为资本主义发展国家的事实，他提出“后极权的资本主义发展型国家”(post-totalitarian capitalist developmental state)的概念，认为中国目前的国家形态是后极权统治与发展型国家的结合体，这样既能保证经济的高速发展，也能保证党的长期执政[19]。王信贤对吴玉山的观点提出了批评，他认为，“后极权的资本主义发展型国家”虽然强调了政权巩固和经济发展的重要性，但是却忽视了国家主动出台社会政策、寻求社会公平以提高统治合法性的事实，他进一步提出了“后极权社会主义发展型国家”(post-totalitarian socialist development state)的概念，认为当代中国的国家形态是政治、经济与社会的“三位一体”，同时具有后极权主义、发展型国家与社会主义的特征[20]。简言之，复合形态的分析思路的认为单一形态的分析不足以全面把握中国国家形态，需要结合政治、经济及社会等侧面进行整合性分析。

　　无论是单一形态还是复合形态的分析思路，都存在如下几个方面的问题：第一，这些概念都着重处理的是国家与经济发展、国家与社会关系，未能处理国家与劳工的关系或未能将劳工问题纳入分析的视野;第二，这些概念一般都是宏观层面的结构分析，缺乏微观层次的动态考察;第三，这些概念将中央政府(国家)与地方政府(国家)割裂开来分析，有的概念过多强调了地方与中央的冲突(如地方国家法团主义)，而对两者的“相互配合”重视不足。第四，这些概念的提出都根植于西方社会科学的背景，未能结合中国本土的政治传统提出自己的本土性概念。同时，单就复合形态的分析思路而言，还存在着一个非常明显的“概念堆砌”还是“概念构建”的问题。例如，“发展型国家+后极权主义+社会主义”就变成了“后极权社会主义发展型国家”，“社会主义意识形态+市场机制+地方网络”就变成了“地方市场社会主义”。尽管不能说这样的概念提出没有创新性，但就知识积累和学术发展而言，所谓创新性更多不应当是这种“概念堆砌”，而应当构建出新的概念。

　　本着对既有关于国家形态研究的批判态度，基于笔者近年来对珠三角农民工的权益的关注，本文构建出“安抚型国家”的探索性概念(heuristic construct)，它大致具有三个方面的特点：一是“模糊利益冲突”，即国家维持现状，就事论事地解决问题，而非推进不同社会群体的利益协调机制;二是“言行分离”，即国家更多采用实践中形成的“软”手段(如领导批示、专项整治等政策实践)来解决问题，而非按照公布的法律法规和政策本身(政策文本)来解决问题，政策文本在实践中更多不是作为标准而存在，而是作为“参照”(consulting)而存在;三是“点面结合”，即国家在整体上对广大民众进行“精神安抚”(意识形态宣传)，在个别问题上进行“物质安抚”(如对坚持维权的农民工给予补偿)。

　　三、模糊利益冲突：集体协商还是集体谈判

　　就劳资关系调整而言，集体谈判(collective bargaining)是劳资双方利益协调乃至博弈的重要机制，也是市场经济国家处理劳资关系的通行做法。不同于国际通用的集体谈判的提法，中国现有劳动法律法规和政策采取的是集体协商(collective consultation)的表述。《中华人民共和国工会法》第六条第二款规定：“工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益”。《中华人民共和国劳动合同法》第六条规定：“工会应当帮助、指导劳动者与用人单位依法订立和履行劳动合同，并与用人单位建立集体协商机制，维护劳动者的合法权益”。上述法律通篇都没有出现“集体谈判”的说法。《广东省实施<中华人民共和国工会法>办法》亦沿用集体协商的表述。

　　然而，《深圳市实施<中华人民共和国工会法>办法》(2008年修订)和《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》却出现了“谈判”和“协商”提法并存的情况。《深圳市实施<中华人民共和国工会法>办法》第十八条第三款规定基层工会委员会、工会联合会、工会工作委员会应“代表会员和职工与用人单位进行集体谈判，签订集体合同，并监督集体合同履行”，而同一条第五款的规定却是基层工会委员会、工会联合会、工会工作委员会应“代表会员和职工就用人单位制定的涉及职工利益的规章制度和其他重大事项与用人单位进行协商，参与调解、处理劳动争议”。在同一法条中出现了“谈判”和“协商”并用的情况。《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》亦有类似现象，该条例第二十六条规定，“全面推行集体协商和集体合同制度。推进用人单位和劳动者依法采用集体协商的方式订立和变更集体合同，调整劳动报酬，改善劳动条件，解决劳动争议”。而第五十二条则第一款则规定，“因劳动争议发生集体停工、怠工的，工会应当代表劳动者同用人单位谈判，反映劳动者的意见和要求并提出解决方案”。比较而言，《深圳市实施<中华人民共和国工会法>办法》以“集体谈判”提法为主，《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》以“集体协商”提法为主。简言之，“集体谈判”和“集体协商”在深圳的相关法律规定中是混用的，某种程度上甚至可以做“等价”的理解。如果“集体谈判”和“集体协商”不能视为同一概念，就会出现法律冲突的现象。例如，工会到底是以“集体谈判”的方式还是以“集体协商”的方式与厂方签订集体合同呢?

　　“集体协商”和“集体谈判”区分的模糊不仅体现在政策文本中，而且体现在官方媒体的相关报道中。2009年4月16日，《南方日报》以“一个市级工会的五年转型路”为题对深圳市总工会进行了报道，在有关“集体谈判”和“集体协商”的内容中，该文这样写道：

　　“‘(沃尔玛的集体谈判)是在深圳外资企业中具有示范性的一次集体谈判。由于劳资双方的利益在协商谈判中找到平衡点,因此这是一份双赢合同。’市总工会副主席王同信说,集体协商机制是建立和发展和谐劳动关系、促进企业发展的一项基础性制度。其重要意义就在于能够发现劳资关系中存在的问题,并通过双方的及时沟通加以解决”。

　　从上下文来看，此处“集体协商”和“集体谈判”应指同一事物，否则就会出现文意不通、无法衔接的问题。当然，这里已经很难区分究竟是市总工会副主席还是《南方日报》的有意模糊。但无论如何，至少表明了官方媒体对这种模糊的“认可”。

　　笔者曾就 “集体谈判”和“集体协商”可否做同一理解的问题询问深圳市人大常委会内务司法工作委员会及深圳市总工会法律部的官员，得到的回答颇值得玩味：

　　“实际上应该是一回事，中国的文字表述也不是随便用的。《工会法实施办法》是从工会的角度，而《和谐劳动关系条例》不仅仅是从工会的角度，可能还有资方、政府等角度。实际上是一回事，只是我们如果在《和谐劳动关系条例》里头讲‘谈判’，好像激烈了一点，但你工会里谈集体谈判，实际上就是这回事……你仔细理解，谁跟谁去谈判与谁跟谁去协商，激励程度和缓和程度有所不同，实质上是一回事，只是表述上有区别”(访谈记录CHLQ02)。

　　“‘协商’、‘谈判’这两个词，我们为此研究了很久，查遍了《辞海》，意思都是一样的，基本上没有区别，唯一的区别就是给人的感觉。我们(工会)坚持的是谈判，而人大在目前情况下认为还是‘协商’好一点，两个词没有区别，但感觉分别很大，谈判有对抗性，但协商是大家协调协调，实际本质上两个词是没有分别的。……中国的文字就是这么微妙”(访谈记录HWL02)。

　　从上述两位官员的回答至少可以看出两点：第一，在何处何时使用“集体协商”还是使用“集体谈判”，不是“随便用的”，是经过深思熟虑的，是一场“微妙”的文字游戏。第二，尽管他们都强调“实际上是一回事”、“两个词没有区别”，但言谈中还是承认了两者的区别，例如“激励程度和缓和程度”不同，“给人的感觉”不同，“谈判有对抗性”，而“协商”意味着“协调协调”。质言之，“集体谈判”和“集体协商”混用是官方在知晓两者之间的区别后的有意模糊。“集体协商”某种程度上对应着工人没有“集体谈判”权的现实，而“集体谈判”则对应着国际通行的概念，这是官方与国际接轨的需要。而在这种有意模糊的背后则是工人集体谈判权的失落，是对劳资双方利益冲突的“模糊”。一位劳工维权律师这样说道：

　　“什么是谈判，重庆谈判那叫谈判，政治协商那叫协商，这就是区别”(访谈记录YD03)

　　“在中文里‘协商’和‘谈判’的词意差不多，但谈判制度作为劳资关系重要调整机制，和协商是完全不同的，谈判意味着双方力量的博弈，在我们国家建立了二十年的协商机制，协商了这么多年，工人越协商越弱，协商代表变成了政府的表态。因为在过去的法律中，协商的最终法律制约条件是《劳动法》中提到的，协商不成交劳动行政部门研究处理，这种协商是没有任何保障的……我认为劳资关系发展的配套制度必须去建立(真正的)集体谈判制度，其中最重要的就是关于工人权利的回归……合理的集体谈判制度一定建立在工人组织的基础上，这种组织是由工人自己组织起来的”(访谈记录YD02)。

　　这位律师的观点实际上得到了已有研究的支持。Shen & Benson指出，中国的三方协商机制不同于国际劳工组织(ILO)所倡导的集体谈判制度，因为这种协商缺乏中立和自主的工人代表，协商结果不具有法律强制性且不需要对谈判主体负责[21]。归结律师的认识和研究者的结论，我们可以发现，国家在“集体协商”和“集体谈判”上的“模糊”在于回避劳资之间本身存在的根本利益冲突及与之相配套的处理利益冲突的机制(如集体谈判)，试图以国家的代表和协调来替代社会群体间的博弈。首先，这是在现有条件下，在不触及既有体制的前提下最好的处理方式。否则，一旦真正推行集体谈判，就必然牵涉到罢工权的问题，也牵涉到现有唯一的官方工会体系能否真正代表工人的问题。其次，一旦推行集体谈判制度，国家也必将放弃既有的“就事论事”处理劳资纠纷的手段，如临时想到的办法和临时可利用的资源[22]，如在大规模罢工过程使用的“隐性协调”[23]。

(责编：RXX)