皖河：利益集团、改革路径与合法性问题

一、关于利益集团的理论回顾

研究制度变迁与政府决策过程中利益集团的作用，首先发生在政治学领域。从十八世纪始，美国一些政治学家就注意到了美国有组织集团的倾向性以及这些利益集团在美国的政治和社会中的作用并开始从事这方面的研究工作。其中，詹姆斯·麦迪逊被公认为研究利益集团问题的“第一个重要的美国理论家”，他为利益集团下了这样的定义：“为某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数或少数，而他们的利益是损害公民的权利或社会的永久的和总的利益的。”[1]

从麦迪逊的定义可以看出，如果说存在一个所谓社会的公共利益，那么，利益集团作为局部利益是与公共利益相悖的，因而，利益集团的存在对于社会公共利益、对于社会中其他人的权利都是有害的。关于利益集团的害处，另一位政治学家西奥多·洛伊提出了四个方面的主要批评：

其一，它扰乱和破坏了人们对民主的组织机构及其制度的期望，并表露出它基本上对民主的不尊重；

其二，它使政府变得无能，不能计划；

其三，它以关心管辖权限（由哪些采取行动的人做出决定）来代替关心正义（作“正当的事”），使政府道德败坏；

其四，它用非正式的讨价还价来反对正式的程序，削弱了民主的组织机构及其制度。[2]

尽管利益集团的存在在本质上看是坏的，但是，因为利益集团的出现来自于经济人的本性，来自于部分人对共同利益的维护，所以，利益集团不可能自动消失，也不应该使用强制的方法加以消除。于是，麦迪逊提出了利益集团之间“遏制与平衡”的概念。他说，必需依靠一个利益集团的“野心”与另一些利益集团的“自私倾向”相互对立的办法来使“利益集团的祸害”受到遏制。[3]

在麦迪逊提出利益集团之间遏制与平衡概念的基础上，另一些政治学家认为，多元的利益集团存在本身就是民主的一种形式，是美国民主的一种固有的特征，所以并不是什么坏事。在所举出的理由中有这样关键性的两条：

第一，美国社会中绝大多数人口都参加到了有组织的集团中去了。虽然个人并不直接参与决策，但他们可以参加到有组织的集团中去，并通过集团参与决策而显示出他们的影响；

第二，公共决策也可能不代表多数人的意愿，但它是各集团影响大体均衡的表现，因而会相当近似于整个社会的意愿。[4]

通过以上对政治学领域有关利益集团理论的简单回顾，我们可以得出这样两个结论：其一，不存在理想的一致的公共利益，利益集团在现实社会政治生活中是客观存在的；其二，只有当利益集团很发达，而且各利益集团之间形成了相互制衡的局面时，利益集团参与决策过程本身才是民主的一种方式。否则，利益集团的存在有悖于民主。

经济学研究利益集团问题相对较晚。古典经济学研究的对象是居民户与厂商，而且假定条件是完全竞争，即居民户与厂商是原子式的，独立做出决策。上世纪三十年代，乔安·罗宾逊第一次比较系统地研究了不完全竞争经济学，已经将勾结起来的厂商作为研究对象并建立了相应的模型，但仍是将厂商放在市场交易的背景下进行研究。到了六十年代?经济学家奥尔森在其专著《集体行动的逻辑》中，较系统地分析了利益集团的形成及其内部运作情况，也涉及到了利益集团影响决策问题，但没有将利益集团的分析与宏观上的制度变迁过程联系起来；进入七十年代，布坎南等人研究公共选择时，首次成功地将经济学用于政府决策研究，但重点研究的是政府官员行为决定，并且将官员也作为古典经济学中原子式个人，而没有将其作为一个利益集团对待。

进入八十年代中后期，新制度学派在西方经济学界崛起，才将利益集团作为制度演进过程中研究的一个基本单元。其中，诺斯、戴维斯等人在经济史研究中专门研究了利益集团之间的博弈对经济制度变迁的影响过程。他们认为，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程和结果相关。因此诺斯说：“如果说制度是游戏规则，那么利益集团是玩家。”[5]更具体地，新制度学派还认为，从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，又主要是通过一定的方式获取国家政权的支持：或者通过赎买，或者通过强制。

诺斯等人研究利益集团在制度演进中的作用，与政治学研究利益集团相比较，一个很大的区别在于，政治学研究的利益集团是在制度均衡状态下的利益集团，政府的角色是在利益集团之间寻找平衡，因此，尽管某一项决策也许有利于某一利益集团，但长期阶段内政府决策还是照顾到所有利益集团的利益的。但诺斯将利益集团作为研究的基本单元对待时，是制度变迁过程中的利益集团，各利益集团之间势力不平衡。因此，有的学者将诺斯等人所说的利益集团称为“压力集团”。压力集团本身是利益集团的一种。但恰只有社会中的强势利益集团，有力量对政府形成压力，以各种手段获得政府的支持——最极端的情况是迫使现任统治者下台，扶持自己的利益代理人上台；因此，社会中的强势集团就是此一社会中的压力集团。值得注意的是，压力集团的形成往往是一个社会中利益集团失衡的结果与表现。

这里还有必要对“利益集团”、“阶级”、“利益阶层”等概念做一厘清。“阶级”这一词汇往往是指传统马克思主义意义上的阶级概念——即由生产资料占有来进行划分的、相互之间存在利益冲突、对立、斗争关系的群体；“阶层”则常常按照社会中不同职业者拥有不同的资源状况进行划分，阶层之间的利益有矛盾冲突的一面，但更有可以协调的一面；也是从这个意义上看，“利益阶层”就是泛“利益集团”，当同一利益阶层中的人对本阶层有认同感与归宿感，并且通过参与本阶层的活动来争取自己的利益时，“利益阶层”本身就构成真正的“利益集团”。

二、当今中国社会利益集团的形成、特点及其利益冲突

改革开放以前，中国共产党及其领导下的政府是不承认作为社会主义的中国存在不同的利益集团的。其中的原因主要有二：其一，传统社会主义意识形态认为，社会主义国家人民的利益高度一致，而且价值观也是集体主义取向，强调个人利益服从组织利益，局部利益服从全局利益，所以，代表局部的狭隘的利益集团不应该也不容许存在；其二，尽管事实上由于这种马克思所谓的“笼罩着迷信和家庭色彩的”“地域性共产主义”国家[6]，不可能真正使全体公民的利益同时得到满足，也就是说，个人以及团体的利益仍有待自己去争取，但也正因为这种名为社会主义实际上仍延袭的是以服从等级制为特征的传统型统治，以及人民习惯于等级制的传统型政治，因此，仅存在自在的利益集团，而不存在自为的利益集团。也就是说，各利益集团之间利益分配由等级决定，利益冲突很少。所以，政府更有理由认为不存在利益集团。

邓小平主导的改革开放就是从放权让利开始?其实这里已经隐含着承认社会中存在不同的利益主体：即中央与地方、政府与企业；改革的取向从一开始就是市场性质的，所以当后来中国共产党明确改革的目标就是建立社会主义市场经济时，这种市场取向的改革已经培育出多元的利益主体，并且使得不同利益主体之间的利益实现更加依赖于自身。在这种背景下，原来计划经济下自在的利益集团，日益变为自为的利益阶层。各利益阶层中的人越来越意识到集团内部利益的共通性，并且越来越以联合的方式表达自己的利益诉求。如雨后春笋般崛起的民间团体与协会，就是一个有力的证据。

执政党第一次清楚地承认中国社会存在不同利益集团，是1988年3月15日中共十三届二中全会的工作报告。该报告明确指出：“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”[7]配合此报告，被视为党内理论权威的郑必坚与贾春峰发表长篇文章，把处理不同利益集团的矛盾作为正确处理人民内部矛盾的中心内容。并称：“讲国情，其次就要讲人们的经济和社会关系。这里不仅包括所有制结构和分配形式，而且包括在改革中人们利益关系的调整，社会利益群体、利益集团的形成和演变，以及各种社会矛盾的实际状况和变化。如果能就这类问题，特别是社会利益集团和社会矛盾问题，在一个县、一个市的范围，进而在全社会的范围，作一番深入的调查和分析，这对于精心指导改革、妥善处理社会矛盾、保持和发展安定团结的局面，都是一项基本功。”[8]

但是，由于传统意识形态仍处于不可或缺的位置，加之其他因素，尤其是政治风波的影响，所以，改革开放中利益集团问题的日渐突显反倒成为九十年代执政党及其控制的媒体一个欲说还休的话题。

知识界对利益集团的研究却在不断深入。这其中，孙立平、何迪、李强、杨继绳等学者的研究卓有成效，并受到知识界的广泛重视。

执政党重新重视中国转型期利益集团（阶层），是在晚近。江泽民总书记在建党八十周年大会讲话中指出：“人民群众的整体利益总是由各方面的具体利益构成的。”而且还特别提到：“改革开放以来，我国的社会阶层发生了新的变化。”[9]也是在此背景下，中国社会科学院社会学所陆学艺等人，在该院院长、中央政治局委员李铁映的亲自授意下，出台了一部《当代中国社会阶层研究报告》。这是迄今为止，执政党认可了的对中国社会阶层最权威的系统性研究。

正如上文所述，利益阶层本身就是泛利益集团，所以，综合陆学艺等人的研究，中国社会中利益集团的一个突出特点是发育的不平衡性。

第一，国家与社会管理者阶层即权力集团非常强势。陆学艺等人的报告称，因为“组织资源是最具有决定性意义的资源，而执政党和政府组织控制着整个社会中最重要的和最大量的资源。”[10]

第二，新兴资本集团与知识集团地位持续上升。陆学艺等人的报告称：“私营企业主阶层中的党员比例明显上升。全国工商联等部门的调查数据证实了这一趋势。1993年，私营企业主中党员比例为13.1%，1995年上升至17.1%，2000年进一步上升到19.8%。这从一个侧面反映出，私营企业主阶层的政治地位有所提高。”同时，“总的来说，专业技术人员阶层的政治地位一直在提高。”

第三，劳动集团地位持续下降。主要表现在：“产业工人中的党团员比例明显下降。这与原来的产业工人队伍发生分化有一定的联系。一些工人党员退休了，另一部分工人党员实现了上升的社会流动，进入了其他社会阶层，还有一部分处于下岗失业状态。而目前产业工人的一个新的主要来源是农民工，他们基本上都不是党员，党组织也很少在这批人当中发展党员。”“农业增加值在国内生产总值（GDP）中所占比重也从1978年的28.4％下降为1999年的17.3%。”“在20世纪80年代中期以后，农民阶层便逐渐成为利益受损的阶层”。[11]

由计划经济向市场经济转轨的改革本身就是一个利益重新调整的过程。这点，秦晖先生曾有很好的论述。他说：“转轨好比分家。这个比喻不能狭义地只理解为公共资产的量化到个人。”，然后他解释说：“实质上计划经济就是‘交易权利’高度集中于计划者的经济，而市场经济则是交易权利高度分散的经济，因而由前者向后者的转轨，不管形式上有没有‘分配式私有化’的程序，实际上都意味着交易权利的分配。”[12]但我认为，将秦晖先生所说的“交易权利”换成“交易资源”更合适，这种交易资源就是主要由陆学艺等人报告中所言的“组织资源”、“经济资源”与“文化资源”构成。正因为原来由国家掌控的初始交易资源总是有限的，改革的过程正是初始交易资源的再分配过程，而各利益集团都想多得一份，因此，利益冲突无法避免。而且，随着渐进式改革的日渐深入，这种利益冲突会越来越激烈。其中的理由就在于：一方面，“由外围到中心”的渐进改革的思路决定了最有价值的交易资源的重新配置放在后期即所有制改革阶段，而各利益集团争夺的焦点也在于最有价值的交易资源；另一方面，改革越深入，可供重新分配的交易资源也越来越少。在此情势下，各利益集团势必会动用各种手段，来抢夺最后所剩不多的却是最有价值的份额。

(责编：RXX)