(二)医疗保障

　　毛泽东时代的中国是强调平等原则的社会。那时，在城市有为政府机关、大专院校和事业单位雇员建立的公费医疗制度，以及为国有企业和部分集体企业职工建立的劳动保险制度。农村则普遍实行以社队为基础的合作医疗制度。虽然从今天的角度看，当时的医疗服务质量不高，但是，这套医疗卫生系统为绝大多数城镇和农村居民提供了廉价、平等的基本医疗保障。

　　改革开放后，减轻财政压力一度主导了城镇医疗卫生系统改革的思路。尤其是进入1990年代以后，公费医疗和劳动保险制度双双萎缩;取而代之的是1999年开始推广的城镇职工基本医疗保险制度。新制度发展神速，在短短七年里，加入城镇职工医保的人从1999年的1800万左右迅速增至2006年的1.57亿，翻了好几番(图9)。尤其值得一提的是，城镇职工基本医疗保险制度涵盖了离退休人员，使这个健康状况相对脆弱的人群得以享受基本医疗保障。到2005年底，约四分之三的离退休人员已参加了基本医保，参保率远高于较为年轻的在职职工。

　　与公费医疗和劳保医疗不同的是，新制度不再覆盖职工的亲属。个体从业者、非正规部门的职工和流动人口也没有纳入保险范围。因此，尽管新制度发展很快，到2006年它的覆盖面仅占城镇人口的四分之一。如果把流动人口考虑进去，覆盖率还会更低。

　　近几年来，一些地方对如何为城镇非职工居民提供医疗保险进行了试点，大概有100个城市的1000万城市居民已经参加了医疗保险。为了对城镇居民实现“无缝隙”覆盖，国务院常务会议于2007年4月决定，当年在有条件的省份选择一两个市，进行建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度的试点，凡未纳入城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学生、少年儿童和其他非从业城镇居民都可参加城镇居民基本医疗保险;2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上;2010年在全国全面推开。

　　城市流动群体，尤其是农民工的医保问题更复杂一些，因为他们年轻、流动性大，参保意愿较低，雇主也不愿主动为他们参保付费。早在2002年9月，上海市便出台了《上海市外来从业人员综合社会保险暂行办法》，建立起专门针对外来从业人员的综合社会保险制度。次年3月，成都市政府颁布了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，对在蓉打工的非城镇户籍从业人员即农民工执行综合社会保险的参保办法。劳动和社会保障部于2003年和2004年分别出台了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》和《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，明确要求各地劳动保障部门，把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。对在城镇从事个体经营等灵活就业的农村务工人员，则要求按照灵活就业人员参保的有关规定参加医疗保险。这一年，北京、山东等省市开始试验不同形式的农民工医保。不过，在全国范围内，农民工医保的推广进展缓慢。据劳动和社会保障部统计，我国现有1.2亿农民工;但截至2005年底，全国农民工的医疗保险平均参保率仅为10%左右，即约1200万人。

　　转折点出现在2006年。3月底，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，强调“抓紧解决农民工大病医疗保障问题”，把农民工医疗保险问题摆在了突出位置。随后，劳动和社会保障部印发了相关实施意见，并在5月中旬发出《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》，明确提出“争取2006年底农民工参加医疗保险的人数突破2000万人，争取2008年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基本纳入医疗保险”的目标。这标志着农民工医疗保障工作进入了具体推进阶段。各地很快拿出了关于解决农民工医疗保障问题的“意见”、“方法”、“办法”.到2006年底，2367万农民工参加了医疗保险;这个数目在2007年3月增至2410万人。

　　上面提到，我国农村曾实行过广受国际赞誉的合作医疗制度。但是，实行联产承包责任制以后，家庭成为农村的基本生产单位。同时，政府对合作医疗又采取了放任自流的态度。失去了政策的支持，集体经济的衰落又瓦解了其赖以生存的经济基础，农村合作医疗因而迅速崩溃。

　　取消人民公社两年后，1985年的一项调查表明，全国继续坚持实行合作医疗的行政村由过去的90%猛降至5%;1989年，这个比重降到4.8%.为此，政府提出了“恢复与重建”合作医疗制度的任务。但那时政府无意承担农民医疗保障的责任，反倒坚持“筹资以个人投入为主、集体扶持、政府适当支持”，积极效果并不明显。结果，虽然经过十来年的努力，农村合作医疗制度并没有像预期的那样得到恢复，其覆盖率在农村始终低于10%的水准。即使这小得可怜的覆盖面也还不巩固，往往是“春办秋黄，一进、二送、三垮台、四重来”.

　　2003年初，中国政府转变了对农村合作医疗的态度。国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部三部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，要求从当年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2-3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标。新型合作医疗制度的不同之处在于公共财政的参与：除农民个人的缴费外，地方财政每年对参加新型农村合作医疗的农民给予一定金额的资助，中央财政也每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的每位农民给予一定金额的补助。

　　公共财政的参与有力地推动了“新农合”的快速发展，与以前的状况形成鲜明的对比(图10)。2003年，卫生部进行“第三次全国卫生服务调查”时，农村合作医疗的覆盖率还只有9.5%.而短短四年后，截至2007年6月30日，全国已有2429个县(市、区)开展新型农村合作医疗，共有7.2亿农民参加合作医疗，参加合作医疗的人口占全国农业人口的82.83%.

　　2007年3月21日，国务院常务会议讨论并原则通过《卫生事业发展“十一五”规划纲要》。纲要规定，要在“十一五”时期初步建立覆盖全体城乡居民的基本卫生保健制度框架。努力构筑四张医保网(城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、农民工基本医疗保险、新型农村合作医疗)的中国正稳步迈向“人人享有公共卫生和基本医疗服务”的目标。

　　(三)工伤保险

　　工伤保险是指劳动者因公受伤、患病、致残或死亡，依法从国家和社会获得经济补偿和物质帮助的社会保险制度。工伤保险实行“无过失补偿”的原则。1995年开始实施的《中华人民共和国劳动法》第73条规定：“因工伤残或者患职业病”时，劳动者依法享受社会保险待遇。

　　为了贯彻《劳动法》，劳动部于1996年8月12日公布了《企业职工工伤保险试行办法》，它规定，工伤保险制度统一适用于我国境内的各类企业及其职工;城镇个体经济组织及其劳动者参照适用。但在其后七年里，工伤保险进展不大。

　　直到2004年实施国务院颁布的《工伤保险条例》后才出现转机。此后，我国的工伤保险新增参保人数连续三年超过1500万人，从2003年底的4575万人猛增至2006年底的10268万人，三年增加了5693万人，翻了一番多。

　　从图11可以看出，尽管增速很快，但工伤保险参保人数占城镇总就业人口的比重才刚刚超过三分之一。将农民工纳入工伤保险范围是执行《工伤保险条例》的难点。到2005年底，参加工伤保险的农民工仅为1252万人。2006年5月，劳动和社会保障部出台了《推进农民工参加工伤保险三年行动计划》，亦称“平安计划”，其目标是用三年左右的时间，将煤矿、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。2006年，实现国有大中型煤矿企业农民工全部参加工伤保险;2007年，力争合法小煤矿、非煤矿山和建筑企业半数以上的农民工参加工伤保险;2008年，基本实现全部合法煤矿、非煤矿山企业农民工和大部分建筑企业农民工参加工伤保险。

　　“平安计划”有力地促进了农民工参与工伤保险。到2006年底，一些产煤大省的大中型煤矿已基本实现全部参保，参加工伤保险的农民工总人数达2537万人，比上年翻了一番，占当年新增工伤保险参保人数(1790万人)的72%.劳动和社会保障部计划在2007年底将农民工参加工伤保险人数提升至3600万人。

　　(四)养老保险

　　改革开放前，国家通过单位向机关事业机构工作人员、城镇国有企业职工及部分集体企业职工提供养老保障。单位体制的解体以及所有制结构的多元化促使中国探索新型养老保障模式。

　　1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出了养老保险体系框架。

　　1997年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度，并将其覆盖面扩展至城镇非公有制企业的职工和个体劳动者。这以后，扩大覆盖面一直是基本养老保险制度建设的重点之一。在过去十几年里，城市养老保障覆盖面稳步扩大。

　　从1989年到2006年，参加基本养老保险的在职人员数量由4817万人上升到14131万人，占城市职工比例由35%提高到126.6%(图12)。这里参保率高于100%说明城市正规部门的参保面已经基本饱和。尤其值得一提的是，在同一时期，参加基本养老保险的城市离退休人员由893万人上升到4635万人，占离退休人员的比例由41%提高到86.6%.换句话说，绝大多数由正规部门离退休的人员已享受基本养老保险的待遇。

　　城镇养老保险制度的目标参保人群是全部城镇就业人员。从这个角度看，扩大覆盖面的任务还很艰巨。到2006年末，参保的在职人员仅为当年城镇就业人口的49.9%;非正规部门的雇员，尤其是大量农民工依然游离在社会化的养老保险制度之外。2006年末参加基本养老保险的农民工人数仅为1417万人。

　　对农民工参与养老保险的最大障碍在于目前他们的个人保险账户具有属地性，不能在全国范围内流动。为了扫除这个制度性的障碍，2007年6月29日由全国人大常委会通过的《劳动合同法》规定“国家采取措施，逐步实现劳动者基本养老保险个人账户随劳动者在全国范围内流动”.这意味着，将来制定《社会保险法》时，会明确“社会保险实行全国统筹”.与此同时，劳动和社会保障部正在草拟的农民工养老保险办法也将解决包括养老保险接续转移在内的一系列困扰农民工参保的问题。

　　扩大养老保障覆盖面的更大挑战在农村，因为我国现有1.4亿老年人中的65%生活在农村。

　　从1986年起，我国便开始探索如何在农村推行社会养老保险。在几十个县试点的基础上，民政部于1992年1月3日正式下发了《县级农村社会养老保险基本方案》。该方案确定了筹集农民养老保险资金实行“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则。其后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。

　　然而，1998年以后，农村养老体制改革工作陷入了停滞、衰退状态。这一方面是因为政府1998年的机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动和社会保障部。但更重要的是因为当时的高层领导对这项事业的可行性产生了动摇。

　　1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。政府政策的变动导致参保人员连续五年大幅下降。

　　农村养老保险工作的急刹车不久便引起全国人大、全国政协代表的关切。他们对农村社会养老保险的提案和建议逐年增加，社会上对农村养老保险的必要性、可行性也议论纷纷。在这个背景下，农村养老保险的参保人数自2002年以来稳定在5400万人上下。更重要的是，十六大报告提出要“发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”.十六届三中全会进一步提出：“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合”.2007年中央一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》还首次出现了“探索建立多种形式的农村养老保险制度”等表述。于是，一些地方渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。新探索中最重要的变动是实行个人、集体和政府三方共同筹资，而不再是“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”.由政府“政策扶持”向“公共财政出资补贴”转变，使社会养老保险的“社会”更加名副其实。目前已经有山东、北京、江苏、浙江、安徽、四川、新疆等省区率先启动了这种公共财政补贴的新型农村养老保险制度;其中，山东进展最快，截至2007年7月，山东有1067万农民参加了农村养老保险。

　　(五)失业保险

　　1986年，为配合劳动合同制度和《破产法》的试行，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这是我国失业保险的肇始。1993年，为配合《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的实施，国务院又发布了《国有企业职工待业保险规定》。不管是《暂行规定》还是《规定》，它们的适用范围都仅限于国营企业。进入1990年代中后期，随着大批国有和集体企业关闭破产、改组改制，几千万本来捧有“铁饭碗”的职工被“下岗分流”.再加上快速扩张的非公有经济从一开始就不提供“铁饭碗”，这都使失业问题凸显出来。1999年初，国务院颁布的《失业保险条例》因此把失业保险的覆盖范围从国有企业扩展至集体企业、外商投资企业、港澳台投资企业、私营企业等各类企业及事业单位。从图14我们可以看出，《条例》的颁布一下使失业保险的参保人数从1998年的7928万增至2000年的10408万。《条例》对正规就业部门的影响尤为显著，1998年参保人数只相当于城镇职工的64.3%，到2003年这个比例已提升至99%。

　　但2000年以后，失业保险的发展似乎失去了动力。到2006年底，失业保险只覆盖了11187万人，仅比2000年增加了区区779万人。由于公有经济的相对萎缩，近年来，失业保险以非公有制企业单位为扩面重点，但成效不彰。因而，失业保险的覆盖率这些年不升反降，从2000年占城镇就业人口的45%跌至2006年的39.5%。

　　为什么失业保险与医疗保险、养老保险、工伤保险的发展趋势形成鲜明的反差?在这几个领域，将覆盖面扩展至非正规部门的困难是一样的。为什么非正规部门的从业人员在其他领域的参保率高于失业保险的参保率呢?究其原因，缺乏两方面的积极性恐怕很关键。一方面，非正规部门的从业人员自身积极性不高。

　　这是因为《失业保险条例》规定失业保险金的标准应高于当地城市居民最低生活保障标准，低于当地最低工资标准，致使失业保险的替代率很低，一般相当于当地平均工资的20%-30%，只比本地居民最低生活保障线略高一点;况且，失业保险的待遇最长不得超过24个月。在城镇低保于2002年基本实现“应保尽保”的目标以后，现行失业保险的生活保障功能便黯然失色。另一方面，政府也缺乏大力推动失业保险的积极性。

　　近年来，中国政策圈内对现行失业保险的兴废与否一直在进行辩论。尽管各派的主张不尽相同，但他们似乎都倾向放弃现行失业保险制度。这就解释了为什么政府近年来在这个领域没有做出任何大动作。

　　四、小结

　　以历史的眼光来审视过去几十年发生在中国大地上的变化，我们不能不发出这样的感叹：中华民族正在经历“千年未有之大变局”.虽然早在一百多年前李鸿章就用这句话来形容他所面临的时代;其后，“五四”前后那代人又发出同样的感叹;但就经济基础和社会结构变化的速度、深度和广度而言，恐怕没有一个时代能与过去几十年相比拟。“洋务运动”时期，中国的“西学东渐”是从沿江沿海逐渐展开和深入的，广大中西部地区的农耕经济基本上没有被触及。

　　20世纪初，西方经济大举入侵，但当时影响较大的不过是对沿海地区手工业的破坏。中西部地区传统的农耕经济、家族村落这种自古以来的生存方式并没有感受到很大的冲击。1949年以后，公有制取代了私有制，计划取代了市场，但几乎所有城里人都生活在各自的单位里，每个人的一生差不多都从属于一个单位;绝大多数农民则生活在村落里，靠集体与家庭为生，有限的集市贸易只是自给自足经济必要的补充。这种生活方式与以前人们依赖血缘或地缘群体没有多大差别。

　　1980年代初，中国开始了向市场经济的强行军。起初，市场悄然出现在中国经济的边边角角;不久，市场力量便从边缘包围并蚕食经济中的“计划”和“公有”部分;最后，市场力量跨越了经济的疆界，蔓延至整个社会的机体。在过去二十几年里，市场经济的大潮来势之猛，席卷之广，实在令人叹为观止。在今天的中国，每一个地区、每一个企业、每一个家庭、每一个人都被深深地卷入市场大潮之中，并赖以为生，这在中华民族发展史上是开天辟地第一遭，用“翻天覆地”来形容实不为过。

　　市场无疑具有神奇的力量。它像一杆能点石成金的魔杖，所到之处大量社会财富便迅速涌现出来;一向为商品匮乏所苦的中国人，在短短二十年间便快速进入了相对过剩的时代。回首刚刚逝去的昨天，真让人有一种恍如隔世的感觉。不过，市场机制不仅仅是经济的加速器，它又像一柄利刃，能无情地割断人们与种种社会群体之间的伦理纽带，把他们转化为在市场中追逐自身利益最大化的独立个体。当市场力量把社会演变为市场社会时，以前那些靠集体、靠单位、靠家庭生活的人们，都必须学会完全依靠他们自己。然而，吊诡的是，现代社会充满了各种风险，这使得个人(尤其是那些生活在社会中下层的个人)越来越难以负担起照看自己的全部责任。当快速的市场转型以摧枯拉朽之势冲破所有社会安全网时，其后果必然是毁灭性的。

　　这就是为什么在社会财富大量涌现的同时，人们感到各种不稳定的因素也在快速增加，使得上上下下都认识到中国面临着重重危机。在这个背景下，保护性的反向运动应运而生。越来越多的人，包括政府的决策者逐渐认识到，市场只能是提高人们福祉的手段，而不能本末倒置把手段当作目的来追求。市场是必要的，但市场必须“嵌入”在社会之中，国家必须在市场经济中扮演积极的角色;不能允许、也不可能出现一种“脱嵌”的、完全自发调节的市场经济。正如卡尔。波兰尼所说，市场力量的扩张或早或晚会引发旨在保护人、自然和生产组织的反向运动;而保护性立法与其他干预手段是这种反向运动的特征。

　　本文之所以不厌其烦地罗列大量文件和数据，目的是为了展示，在1990年代短暂地经历了“市场社会”的梦魇之后，中国已出现了蓬勃的反向运动，并正在催生一个“社会市场”.在社会市场里，市场仍然是资源配置的主要机制，但政府通过再分配的方式，尽力将对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，从而把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中。近年来出台的一系列社会政策显示，中国政府既有政治意愿也有财政能力来充当社会市场的助产士，虽然无论在意愿还是能力上，两者都有待加强。今天中国社会还存在大量严重的问题，但社会政策的最终出现具有历史转折点的意义，其重要性怎么估计也不过分。