考察二十多年来县乡改革的目标定位和客观进程，我们发现，实际演变往往超越政策设计的美好初衷而陷入新的困境。在一定意义上，这种困境仍然可以概括为“一放就乱、一乱就收、一收就死”的简单体制循环;但是，问题本身比这种认识要复杂深刻得多。当目标设计和实际进程发生鲜明冲突的时候，这种背离和尴尬迫使我们不得不反思：是目标设计出了问题，还是改革进程的操作出了问题?进一步的问题是：既定的目标还要不要坚持?如果不坚持，那么新的目标是什么?如果要坚持，改革应该怎样推进?

曾经清晰的改革目标

家庭承包经营制度的确立，揭开了农村经济改革的序幕。与此同时，“政社一体”的人民公社体制已经无法担当起发展经济和管理社会的职能。于是，以政社分开为核心内容的基层政治体制改革，成为摆在政府面前的迫切问题。1982年11月，《宪法修订草案报告》正式提交全国人民代表大会审议，在“关于国家机构”的章节中，明确提出：“在中央的统一领导下，加强地方政权的建设”，“改变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。这种改变将有利于加强农村基层政权建设，也有利于集体经济的发展。”在具体执行中，草案要求：“政社分开的具体实施，这是一件细致的工作，各地要从实际出发，因地制宜，有领导、有计划、有步骤地进行，不要草率行事。”1982年12月，全国人大通过了新修订的《中华人民共和国宪法》，其中第95条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出：“随着农村经济体制的改革，现行政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定，在农村建立乡政府，政社必须相应分开”，“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”当时，对于地方建立多大规模的乡政权并没有做出明确规定，而是规定由“省、直辖市、自治区的人民政府决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”从文本可见中央当时的态度和设想：将人民公社的政权职能分离出来，转给新建的乡人民政府，人民公社只保留单纯的经济组织功能;各地因地制宜逐步推行政社分开、建立乡政府;肯定村民委员会作为农村基层的群众性自治组织，取代原来作为一级行政机构的生产大队。可以说，经济上的家庭经营和政治上的“政社分设”构成了当时中央关于基层政权改革的主要思路。

乡镇政权从恢复建立起，改革也随之展开。集中体现二十世纪八十年代中央改革思路的，是1986年9月中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》(即22号文件)。通知指出，“农村基层政权体制的改革是政治体制改革的重要组成部分。由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套改革措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。”为解决这些问题，通知提出了具体要求：“明确党政分工，理顺党政关系”;“实行政企分开，促进农村经济进一步发展”;“简政放权，健全和完善乡政府的职能”;“切实搞好乡政权的自身建设”;“努力提高干部素质，认真改进工作作风”;“搞好村(居)民委员会的建设”;“加强对农村基层政权建设工作的领导”。文件将加强和完善农村基层政权建设，视为“我国政治体制改革的重要组成部分”，从政治、经济两个领域，从村、乡、县三个层次，系统提出了解决乡镇问题、完善乡镇政权建设的构思。可以看到，文件提出的要求对村民自治、条块关系与党政关系、财政建设等主要问题都有涉及。此后，关于乡镇政权改革的一些重要措施，都可以从这个文件找到源头，包括“乡镇撤并”、“简政放权”、“县乡机构综合改革”等，只是各个时期强调的重点不同。

这个文件强调了县级改革的重要性并提出了要求。包括，其一，要解决上下层级间党政不分的问题。文件指出，县级和县级以上党政机关“要解决好党政合理分工的问题，按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作。凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委”，“要积极推进县级综合改革，做到经济体制改革同政治体制改革互相配合，同步进行，县级以上的体制改革同基层体制改革配套进行，上下左右协调动作，健全和完善基层政权体制。”为此，文件还具体界定了乡政府管理经济职能的内涵，并且要求“乡政府应按实际需要配备必要的专职干部，行使政府管理经济的职能。”其二，要着力解决条块矛盾。文件指出，“目前，县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则，是简政放权。”其三，推动乡级财政建设，文件要求“各地要尽快把乡一级财政建立起来”，通过将财政超收部分给乡适当留一些的办法，“调动基层聚财的积极性，加速乡村建设。”从这些政策来看，当时改革的主要思路是处理县乡关系问题，将乡镇建成一级管理职能比较完整的基层政权。从这个文件的发布至今，二十余年的时间已成既往。回头来考察这段时间县乡改革走过的道路，我们发现，从变革的实际进程来看，不仅预期设计没有实现，而且在某些方面南辕北辙。

曲折迷离的改革历程

自1986年中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，做出了基层政权改革的整体部署以来，乡镇在机构设置、权力划分、治理结构等方面进行了改革努力。这种尝试取得了一定成效，但是，到目前为止，最初的改革基本目标并没有达到。

1.乡镇撤并

在政社分设过程中，按规定由“省、直辖市、自治区的人民政府决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分”，省级政府是建立乡政权的实际操作者，因而，地方具有较大的“操作空间”和灵活性。自此，乡镇纷纷设立。新建乡的规模普遍较小，建制镇的数量猛增，行政村和村民组则划分零散。到1985年，全国建立了79306个乡、3144个民族乡和9140个镇。据估计，当时全国有9万多个乡镇。

现在看来，在乡镇改革的几方面进程中，乡镇撤并效果最为显著，或者说，是唯一达到了预期目标的改革。结合《关于加强农村基层政权建设工作的通知》要求，自1986年开始，“撤并乡镇”就已经在全国推行。仅1986年，全国乡镇数量就比上年减少了19618个。大规模的撤乡并镇在政府主导下顺利推进。1986年至1996年，“各地农村掀起了一股‘撤乡并镇、并村’的基层社会管理体制改革风暴”，根据1996年农业普查的数据，1996年全国乡镇数量为43112个，比1986年减少了28409个，行政村的数量也减少了接近10万个。

进入新世纪，乡镇撤并进一步受到重视。中共中央、国务院在《关于做好2001年农业和农村工作的意见》和《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中均提出适度撤并乡镇。中央2004年1号文件要求：“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职。”根据民政部公布的数据，截至2005年底，全国乡镇总数为35473个，比1996年乡镇数量减少接近1万个。

问题在于，撤乡并镇只是乡镇数量上的减少，还不是政府体制的根本转变。乡镇政府体制的转变，问题要复杂得多。

2.简政放权

从早期政策设计看，简政和放权，是县乡改革的两个基本方面。1986年中央22号文件将“简政放权，健全和完善乡政府的职能”作为政权建设的重要目标之一，要求，“凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡;少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导”，“已经建立乡财政的地方，要在发展商品经济的基础上为乡多开辟一些财源。乡财政超收部分，要给乡适当留一些，并尽量实行一定几年不变的办法，以调动基层聚财的积极性，加速乡村建设。”显然，这一要求的核心思想是，通过简政放权解决条块分割管理的体制问题;通过建立乡一级财政，为乡镇政府开辟财源，最终达到调动乡镇政府积极性、提高乡镇政府工作效率的目的。

在实践上，上世纪八十年代中后期，乡镇扩权也实际上成为改革基本主题。先是有部分省市开始了改革试点，而后，中央启动了全国范围内的“简政放权”和县级综合改革。从1986年下半年开始，山东省莱芜市率先进行县级综合改革试点工作，取得了明显的成效。经过放权改革，乡镇获得了前所未有的权力。1988年，“莱芜经验”推广现场会在莱芜召开，“莱芜经验”成为典型向山东全省和全国推广。随后，山东诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地也都相继开展了县级综合改革试点，初步形成出一套“小机构、大服务”的经验。

面对各地纷纷涌现的改革试点发展形势，1992年5月23日，时任国务院总理李鹏在“全国首次县乡综合改革经验交流会议”上提出，“要理顺县与乡镇的关系。在改革中省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情。现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是下放给乡镇?不同性质的机构可以采取不同的做法。这个问题中央现在不作统一规定，由各省根据情况自行决定。将来大体上是要划一个界限的，但现在还不可能划这个界限。可以先通过试点，看哪种形式有利于经济发展，然后再全面推广。……在适当的时候，中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案，对县级机构改革做出全面的部署。”

但是，我们看到，至今为止，中央尚未“对县级机构改革做出全面的部署”。事实上，这场自下而上发起的县乡机构综合改革试点工作也没有得以持续下去。一方面，1980年代末到1990年代初，因为政治和经济等大形势的变化，中央推行治理整顿政策，改革试点基本停顿下来;另一方面，以“条条放开，块块搞活”为主要内容的改革，不可避免地触及到一些部门利益，加之配套的巩固政策跟不上实践的发展，迟迟未出台，因而，已放权的改革在部门利益的驱使下又陆续被收回。可以说，从1987年到1997年十年间，我国县乡机构改革基本处于停滞状态。简政放权，成了“放权-收权”的摆动循环，乡镇的条块矛盾没有获得根本解决，也远未实现政策设计中的目标。20世纪80年代后期有声有色的放权运动，条条部门曾经纷纷统一到块块管理。但是不久，从20世纪90年代中期开始，垂直化管理开始不断发展，县乡政府的权力不断被切割，乡镇政府的权力不断被削弱。20世纪90年代后期以来，乡镇问题更是积重难返，集中表现为机构人员臃肿，乡镇干部在精简中增加，甚至出现了日常运行都难以维持的生存危机。这说明，放权的目标半途而废，简政的目标适得其反。

从20多年的实践历程来看，乡镇政权建设早期“简政放权”的思路，不论是从“简政”方面，还是从“放权”方面，改革都没有达到预期目标。如果总结原因，可以有很多分析。但是，最为直观的一点，宏观制度环境是一个最大的制约。在简政方面，尽管很早就提出县级改革的重要，但是由于县和县以上的简政放权没有实质效果，乡镇自然难有作为。在这样的危机情况下，进入本世纪以后，乡镇机构改革再一次大规模启动。值得注意的是，这次改革是以地方自主探索为特点，以财政危机为动力。

3.党政分开

 “党政分开”是中国政治体制改革的重要内容，一段时间内曾被高度重视。1982年，党的十二大报告提出“改革领导机构和干部制度”的要求，指出“党的工作和政府的工作，企业事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工。”1987年，十三大明确提出“党政分开”，将其作为政治体制改革七个方面内容之一，要求“党和国家政权机关的性质不同、职能不同、组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他社会组织之间的关系，作到各司其职，并且逐步走向制度化。”在基层政权建设中，“党政分开”自然也是改革重点。

1986年中央22号文件提出“明确党政分工，理顺党政关系”的要求，指出，“政社分开以后，有些地方仍存在党政不分、以党代政的现象，乡党委包揽行政工作。这不仅不利于加强党的自身建设，也不利于发挥乡政府的作用”。“乡党委要按照党章的规定和实行党政分工的要求，集中精力抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好基层党的思想建设和组织建设，加强对共青团、妇联和民兵的领导，抓好农民群众的政治思想教育，促进党风和社会风气的稳定好转。乡党委对乡政府的领导，主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核、监督，对经济、行政工作中重大问题的决策，而不是包办政府的具体工作。乡党委要保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作。”在上下级关系上，“县级和县级以上党政机关也要解决好党政合理分工的问题，按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作。凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委。县级人民政府每年要召开几次乡长会议，研究安排政府工作。经过上下共同努力，逐步理顺关系，党政协调一致地开展工作。”

然而，作为政治体制改革有机组成部分的“党政分开”，在乡镇层面并没有真正展开。在改革的实际运行过程中，我们看到，乡镇政权建设并没有沿着党政分开的预设轨迹推进。现在，乡镇党委实行一元化领导，党委机关和政府机关一体化运作，党委书记与乡镇长关系紧张是普遍现象。“党政合一”反而成为一些地方机构改革探索中的创新。最近几年，地方探索中的一个亮点是实现了事实上的“党政合一”，以此减少工作中的摩擦，提高工作效率。乡镇层面的党政分开完全没有达到改革的初期设想。无疑，这方面的改革进程是受制于上层领导体制的。从当前的基层政权运行演变来看，出现了更加紧密的党政合一。对此，我们难以做出明确的价值判断，无法判断这样做是应该还是不应该。形成清晰判断还需要继续观察和研究。但是，研究者必须直面这个问题：在基层政权建设中，过去提出的党政分开还应不应该坚持，或者说，党政分开作为改革目标提出来，是不是正确的，党政分开这条路是否能走通?

4.政企分开

1986年，中央22号文件指出：“政社分开后，不少地方虽然分别建立了乡政府和乡经济组织，但实际上政企职责并没有完全分开。不少地方乡政府没有配备管理经济的人员，而把政府管理本乡经济的职权交由乡经济组织行使，仍然是政企不分。乡政府应按实际需要配备必要的专职干部，行使政府管理经济的职能。”“乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务。……乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构。”可见，实行政企分开也是乡镇政权建设的一项要求。

从政策设计上看，政社分设以后，经济工作主要由经济组织(名称并不统一，有的叫农工商总公司，有的叫经济联合社等，通常也是正乡镇级单位)负责。社会管理以及相应服务工作由政府负责，党委则实行政治领导。在20世纪80年代中后期大规模发展乡镇企业和20世纪90年代上半期的开发热潮中，乡镇党政领导纷纷兼任经济组织的董事长、总经理等，出现了明显的政企不分的现象。后来，乡镇经济组织不断演变，或者改制剥离，或者名存实亡，或者名实俱亡，或者实际上与党委政府统合在一起。现在，从机构的角度看，政企分开是完成了。但是，从职能上看，则出现了另一种问题，即整个乡镇政权的运行出现公司化倾向，表现为乡镇政府过度介入经济活动，基层政府按照公司化的行动逻辑运行。政权运行的这种公司化特征，虽然推动了经济发展，同时，也带来了经济发展与社会发展脱节，出现了一定程度、一定范围的治理危机。

问题：政府改革路在何方

在县乡改革的历史进程中，影响最为深广的历史事件是税费改革。2000年以来，税费改革不断推进，并发展为全面取消农业税。在这个背景下，以乡镇机构改革为重点的农村综合改革，既是税费改革的配套措施，也是基层政权建设的基本内容。

当前的县乡政府变革，正处在农村综合改革的社会历史环境之中。政府改革的重要性，正在越来越取得社会共识。政府改革问题，正在越过乡镇层面进入政府体制的核心。具体来看，在政府改革的大格局中，乡镇的重要性正在下降，县级问题正在不断突出，整体性的政府问题正在不断突出。就县乡镇政府本身而言，现在正是问题最多、困惑最多、想办法也最多的特殊时期。从政策思路看，乡镇政府究竟如何设置定位，乡镇政府如何行使政府职能，甚至这级政府是否还有必要存在，在当前的体制环境下已经不再那么重要。因为，所有这些问题都必须在县级政府的体制框架中去考虑。与其说，问题在于乡镇改革要往何处去，不如说，是县级改革或者说整个地方政府体制的改革要往何处去。从经济社会发展对于政府的要求而言，政府应该做什么事情，应该怎样做事情，理论上可以说是越来越清楚了。在中央文件和领导讲话中，已经有了清晰的新理念和新表述。现在的问题是，如何使新的理念内化到政府运行中去，如何认识基层政府存在的问题，如何推动政府运行机制转变。特别是，如何通过基层政府问题来认识整个政府体制存在的问题，如何通过基层政府的演变来透视中国政府的革新，是现阶段政府改革研究需要特别关注的问题。